構(gòu)建多層次動(dòng)態(tài)化的防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

趙翌

摘 要：

防沙治沙是生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制則為防沙治沙工程提供了最根本的財(cái)力、物力保障。構(gòu)建新型的防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制所要解決的首要問題則是：“誰來補(bǔ)？”和“補(bǔ)給誰？”。因此，就這兩大問題進(jìn)行探討并提出若干建議：一方面，建立起“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與”的多元化補(bǔ)償主體體系；另一方面，加大農(nóng)村荒漠化地區(qū)治沙投入，推動(dòng)西部沙區(qū)新農(nóng)村建設(shè)，建立起多層次的補(bǔ)償對象分類制度。

關(guān)鍵詞：

防沙治沙；機(jī)制創(chuàng)新；補(bǔ)償主體；補(bǔ)償對象

中圖分類號(hào)：

TB

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：16723198（2014）06019303

1 構(gòu)建防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性分析

建立和完善防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于推動(dòng)土地資源保護(hù)，改善空氣質(zhì)量，有利于推進(jìn)土地資源的可持續(xù)利用，加快環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。

1.1 理順生態(tài)建設(shè)者和受益者之間的利益關(guān)系

環(huán)境問題的背后往往都隱藏著經(jīng)濟(jì)利益問題，土地沙化問題也不例外，我國土地沙化現(xiàn)象主要集中在中西部地區(qū)。中西部地區(qū)人民迫于地理環(huán)境、人口等因素，為了生計(jì)，大量砍伐樹木，破壞植被，造成土地沙化，每年春秋季在氣流運(yùn)動(dòng)的作用下，給華北地區(qū)帶來嚴(yán)重的沙塵暴天氣，但中西部地區(qū)居民卻不承擔(dān)之一成本，也沒有動(dòng)力考慮之一成本。面對生態(tài)與生存，以伐木為生的居民一般不會(huì)停止伐木，尤其是在沒有建立完善的激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制情況下。如果不讓沙區(qū)居民伐木，以保護(hù)水土資源和生態(tài)環(huán)境，那么也不應(yīng)該將這一社會(huì)成本由沙區(qū)居民單獨(dú)承擔(dān)，只有讓受影響的居民共同承擔(dān)這一成本，沙區(qū)居民才不會(huì)在區(qū)域發(fā)展中失去機(jī)會(huì)。因此，政府須建立必要的激勵(lì)和補(bǔ)償機(jī)制使受影響居民都來承擔(dān)這一成本。

1.2 為防沙治沙生態(tài)建設(shè)提供保障

構(gòu)建多層次動(dòng)態(tài)化防沙治沙補(bǔ)償機(jī)制可以解決防沙治沙投入不足的問題，能保證防沙治沙事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。防沙治沙工程資金投入巨大并且周期長，其短期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)效益也不太明顯，不但需要幾代人持之以恒努力，更需要高強(qiáng)度投入才可以完成。即使是在國家規(guī)定的建設(shè)任務(wù)完成以后，還需要提供強(qiáng)有力的政策支持和穩(wěn)定的資金渠道來保證防沙治沙成果的長期鞏固。

1.3 提高全民生態(tài)環(huán)境意識(shí)

防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于增強(qiáng)全民對防沙治沙的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和不可替代性的認(rèn)識(shí)。該生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以森林、草原、土地等為主的自然資源有償使用制度的重要內(nèi)容之一，它的創(chuàng)建要求生產(chǎn)者、開發(fā)者、經(jīng)營者轉(zhuǎn)變土、木資源是公共物品無需付費(fèi)的看法，要求全社會(huì)明白防沙治沙為生態(tài)服務(wù)的重要意義。身為防沙治沙的受益人，對此支付一定的費(fèi)用，既使得所有權(quán)人實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)利益，也是對努力治理土地沙漠化、改善空氣質(zhì)量的付出代價(jià)者的合理補(bǔ)償。多層次、動(dòng)態(tài)化防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建將引導(dǎo)人們樹立“誰受益誰補(bǔ)償”的觀念，使“先破壞后治理”的發(fā)展模式徹底打破，更會(huì)讓生態(tài)意識(shí)深入到人們生產(chǎn)與生活的每個(gè)環(huán)節(jié)，加強(qiáng)人們保護(hù)土地資源的使命感，在潛移默化中讓人們自覺地保護(hù)土地資源。人們防沙治沙意識(shí)的深化也有利于籌措更多資金用于保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保障國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定運(yùn)行，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展。

2 我國防沙治沙財(cái)政政策發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 治沙貸款財(cái)政貼息政策

在防沙治沙財(cái)政政策方面，1986年，農(nóng)行發(fā)放林業(yè)項(xiàng)目貸款，1992年增加了專門的治沙貼息貸款。到2010年，我國林業(yè)貼息貸款總金額達(dá)到970億元，累計(jì)貼息金額達(dá)到55.2億元。自1992年以來，財(cái)政部曾多次調(diào)整治沙貼息貸款貼息率，直至2009年，財(cái)政部頒布了《林業(yè)貸款中央財(cái)政貼息資金管理辦法》（財(cái)農(nóng)字[2009]291號(hào)），將治沙貸款中央財(cái)政年貼息率調(diào)整為3%；對大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司和中國林業(yè)集團(tuán)公司符合本辦法規(guī)定條件的林業(yè)貸款，中央財(cái)政年貼息率為5%；治沙貸款期限3年以上（含）的，貼息期限為3年；治沙貸款期限不足3年的，按照實(shí)際貸款期限貼息；對農(nóng)戶和林業(yè)職工個(gè)人營造林小額貸款（累計(jì)小于30萬元），適當(dāng)延長貼息期限，貸款期限5年以上（含）的貼息期限為5年，貸款期限不足5年的按實(shí)際貸款期限貼息。

2.2 治沙重點(diǎn)工程財(cái)政補(bǔ)償政策

我國從1978年開始啟動(dòng)三北防護(hù)林體系工程，從1999年開始試點(diǎn)退耕還林、退牧還草工程、于2002年開始全面推廣，而其中的部分工程就是針對防沙治沙生態(tài)建設(shè)而推行的；而從2001年開始啟動(dòng)的京津風(fēng)沙源治理工程在資金投入上已經(jīng)迅速超過了其他幾個(gè)治沙重點(diǎn)工程。

作為最早的防沙治沙重點(diǎn)工程，三北防護(hù)林體系建設(shè)在目前已經(jīng)進(jìn)入了五期建設(shè)工程。其中，一期為1978-1985年、二期為1986-1995年、三期為1996-2000年、四期為2001-2010年。來自國家林業(yè)局的數(shù)據(jù)表明，前四期工程共投資182.67億元，其中的國家投資為118.35億元，累計(jì)造林面積達(dá)到3.43億畝。京津風(fēng)沙源治理建設(shè)工程始于2001年，在最近幾年中投入最多、增長最快。國家林業(yè)局的數(shù)據(jù)表明，該工程從1993年以來共投資達(dá)400億元，其中的國家投資達(dá)417.93億元；在一期工程中，實(shí)際總投資達(dá)445.66億元，國家投資412億元。退耕還林、退牧還草工程始于1999年，其中的部分地區(qū)和部分類別也屬于廣義的防沙治沙工程范疇。在1999-2009年期間，財(cái)政部投入資金已達(dá)2332億元；在2010-2021年，中央還將繼續(xù)投入2000多億元，總計(jì)達(dá)4300多億元。

3 我國防沙治沙財(cái)政政策存在的問題

3.1 治沙生態(tài)補(bǔ)償主體相對單一

當(dāng)前我國防風(fēng)治沙生態(tài)補(bǔ)償主要以單一的財(cái)政補(bǔ)貼為主，且財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付占主導(dǎo)地位，即以中央對地方的轉(zhuǎn)移支付為主，缺少生態(tài)橫向轉(zhuǎn)移補(bǔ)償機(jī)制。2000-2005年，中央投資1220多億元用于退耕還林、退牧還草、天然林保護(hù)、防護(hù)林建設(shè)和京津風(fēng)沙源治理等五大生態(tài)建設(shè)，投資450多億元用于水土流失綜合防治、三峽庫區(qū)、滇池流域水污染防治、塔里木河綜合治理、中心城市污染治理等工程。巨額財(cái)政支出為生態(tài)補(bǔ)償創(chuàng)造了良好的基礎(chǔ)，在一定程度上補(bǔ)償了生態(tài)保護(hù)地區(qū)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而失去發(fā)展經(jīng)濟(jì)的機(jī)會(huì)成本。長久以來，我國林業(yè)投資的主要是由政府投資。統(tǒng)計(jì)表明，從1950年到2006年，林業(yè)投資總數(shù)為4220億元，其中政府林業(yè)投資為2708億元，占64%，分時(shí)期看，除了“六五”到“九五”之外，其他時(shí)期政府林業(yè)投資都占林業(yè)總投資的50%以上。同時(shí)，我國生態(tài)建設(shè)者和受益者在地域上分布式分不均，生態(tài)建設(shè)者大多集中在西部，而生態(tài)服務(wù)的受益者多集中在東中部。這致使西部生態(tài)建設(shè)者沒法獲得合理補(bǔ)償，造成“少數(shù)人承擔(dān)，多數(shù)人受益”、“上游地區(qū)承擔(dān)，下游地區(qū)受益”、“貧困地區(qū)承擔(dān)，富裕地區(qū)受益”的不合理局面，橫向轉(zhuǎn)移支付少之又少。

3.2 治沙資金投入嚴(yán)重不足

從總體上看，我國防沙治沙的實(shí)際資金投入嚴(yán)重不足。大部分沙區(qū)生態(tài)環(huán)境惡劣、治沙成本居高不下、經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后，地方政府配套資金到位程度更低，商業(yè)貸款、社會(huì)集資和利用外資極其有限，因而防沙治沙資金主要來源于國家投資。在國家投資中，中央財(cái)政專項(xiàng)資金、預(yù)算內(nèi)基建資金和國債資金占絕大部分，政策性專項(xiàng)貸款所占的比重也相對較高，地方政府財(cái)政投入相對較少、增長較慢。

防沙治沙與植樹造林相互交織，尤其是在資金投入上更難分別統(tǒng)計(jì)。因此，通過考察林業(yè)投資總額變化，對分析防沙治沙投資總量也具有重要的參考價(jià)值。在過去10年，我國林業(yè)投資增加很快，而政府林業(yè)投資則增長最快。根據(jù)國家林業(yè)局的數(shù)據(jù)估算，從1950～2010年間的林業(yè)投資總數(shù)為8472.82億元，其中“十五”期間的投資占25.55%，“十一五”期間的投資占57.64%，而政府林業(yè)投資則占全部林業(yè)投資的91.60%；從結(jié)構(gòu)變化來看，在“八五”到“十一五”期間，中央政府林業(yè)投資占全部林業(yè)投資的比重大幅度上升，分別為35.87%、46.23%、57.73%、61.00%；而且，在“十五”和“十一五”期間，地方政府林業(yè)投資占全部林業(yè)投資的比重也已經(jīng)大幅度上升為19.48%和38.91%；然而，與此同時(shí)，國內(nèi)貸款占全部林業(yè)投資的相對比重卻從“八五”到“十一五”期間卻大幅度下降，分別為21.20%、20.70%、7.77%、11.43%；同時(shí)，利用外資占全部林業(yè)投資的相對比重也持續(xù)下降，在“八五”到“十一五”期間分別為6.03%、441%、2.30%、2.05%。因此，這表明我國林業(yè)（尤其是防沙治沙）對國家投資的依存度太高。

4 構(gòu)建多層次動(dòng)態(tài)化的防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的幾點(diǎn)意見

4.1 構(gòu)建多元化補(bǔ)償主體體系

立足“誰保護(hù)、誰受益，誰受益、誰付費(fèi)”的基礎(chǔ)原則，生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w在理論上應(yīng)是生態(tài)環(huán)境保護(hù)的受益者。合理的生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)建立以政府為主導(dǎo)，市場為主體，即“政府主導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與”的多元化生態(tài)補(bǔ)償體系與方式，以發(fā)揮防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償效益的最大化。

首先，由于防沙治沙生態(tài)建設(shè)的外部性和公共性，政府理所當(dāng)然地成為生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，因而政府補(bǔ)償就是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?。政府補(bǔ)償，是指以政府為主體，主要采取管制、補(bǔ)貼、稅收、利率優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付等手段進(jìn)行的補(bǔ)償活動(dòng)，它是一種命令型、控制式的生態(tài)補(bǔ)償。各級政府既是環(huán)境資源管理者，又是生態(tài)建設(shè)組織者，發(fā)揮著調(diào)劑余缺、協(xié)調(diào)不同利益群體關(guān)系和穩(wěn)定社會(huì)秩序的作用，能夠?qū)Ψ郎持紊成鷳B(tài)環(huán)境建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和優(yōu)化配置，并有效克服由于生態(tài)資源產(chǎn)權(quán)界定不清而導(dǎo)致的市場失靈。

其次，居民家庭和企事業(yè)單位也應(yīng)該是生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹黧w，因?yàn)榱己玫纳鷳B(tài)產(chǎn)品服務(wù)使得居民家庭避免了沙塵暴天氣對其身體、學(xué)習(xí)、生活和工作等方面造成的潛在負(fù)面影響，使得企事業(yè)單位正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)免受影響；特別是，由于車輛排放的二氧化碳等污氣、塵埃和酸雨等有毒物質(zhì)還需要通過森林樹木的光合作用等形式得以消除或減輕，因而客觀上也需要為此進(jìn)行付費(fèi)以避免由此帶來的“搭便車”問題。比如，國內(nèi)外早已實(shí)行的碳排放權(quán)交易就是防沙治沙典型的市場補(bǔ)償形式，從而有效地實(shí)現(xiàn)了企業(yè)外部成本內(nèi)部化。此外，居民家庭除了對自己的直接環(huán)境污染行為承擔(dān)相應(yīng)的補(bǔ)償責(zé)任外，還作為社會(huì)產(chǎn)品的最終消費(fèi)者，必須為間接的環(huán)境污染行為承擔(dān)補(bǔ)償責(zé)任。隨著技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)權(quán)界定日益清晰，居民家庭和企事業(yè)單位也將日益成為市場化生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹苯又黧w。

此外，防沙治沙生態(tài)環(huán)境建設(shè)具有很強(qiáng)的外部性和公益性，因而也逐漸吸引著越來越多的居民個(gè)人、宗教人士、慈善機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)團(tuán)體的參與。盡管其原因可能各不相同，包括政治目的、宗教信仰、個(gè)人倫理道德修養(yǎng)或熱愛公益事業(yè)等，但最終都是為生態(tài)環(huán)境建設(shè)籌集資金。作為防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償主體的社會(huì)組織又分為兩類：一類社會(huì)組織的活動(dòng)有可能對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響，因此也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相當(dāng)?shù)难a(bǔ)償責(zé)任；另一類是純粹的環(huán)境公益組織，是義務(wù)性的補(bǔ)償。

最后，防沙治沙生態(tài)保護(hù)還可能跨越國界，尤其是在應(yīng)對全球氣候變暖的過程中，減少碳排放、增加固碳已經(jīng)成為全世界人民的共同責(zé)任。比如，2011年9月6日，國家主席胡錦濤在首屆亞太經(jīng)合組織林業(yè)部長級會(huì)議中就倡導(dǎo)“加強(qiáng)區(qū)域合作，促進(jìn)綠色增長，實(shí)現(xiàn)亞太林業(yè)可持續(xù)發(fā)展”。因此，爭取國際捐助（包括技術(shù)援助），也是我國防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償不容忽視的重要力量。

4.2 建立多元化補(bǔ)償主體體系的具體措施

4.2.1 繼續(xù)強(qiáng)化我國中央財(cái)政補(bǔ)償?shù)闹黧w作用

以三大草原、三北防護(hù)林和農(nóng)牧交錯(cuò)帶為代表的北部與西部生態(tài)屏障，在我國防沙治沙生態(tài)環(huán)境建設(shè)中的作用都極其重大。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全國主體功能區(qū)規(guī)劃的通知》（國發(fā)[2010]46號(hào)），這些地區(qū)必須把加強(qiáng)生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力放在首要位置，應(yīng)該限制進(jìn)行大規(guī)模、高強(qiáng)度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化開發(fā)。盡管由于我國環(huán)境產(chǎn)權(quán)歸屬尚未明確而導(dǎo)致橫向的市場補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度也很有必要，盡管還需要建立基于綠色GDP的科學(xué)核算機(jī)制、需要適時(shí)開征生態(tài)稅的補(bǔ)償資金新來源，但是以中央財(cái)政為主體的縱向均衡性轉(zhuǎn)移支付必然是適合我國當(dāng)前國情的政策選擇，地方政府財(cái)政補(bǔ)償是輔助。即使在開征碳稅和環(huán)境稅后，居民家庭和企事業(yè)單位的稅收補(bǔ)償，也主要是通過中央財(cái)政才能更好實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間的均衡性轉(zhuǎn)移支付。

4.2.2 建立防沙治沙中央財(cái)政資金來源的穩(wěn)定機(jī)制

中央政府要根據(jù)全國主體功能區(qū)規(guī)劃，切實(shí)核算主要沙區(qū)省份的生態(tài)效益和綠色GDP，據(jù)此確定中央財(cái)政縱向轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，并研究各地區(qū)之間生態(tài)補(bǔ)償橫向轉(zhuǎn)移支付方式，比如對東部地區(qū)和中部地區(qū)適時(shí)征收碳稅和環(huán)境稅等，包括對西部地區(qū)造成植被破壞、土壤流失和氣候變暖的企業(yè)（與個(gè)人）征稅。同時(shí)，全國人大要通過立法賦予國家稅務(wù)總局的稅收征管權(quán)，并督促中央財(cái)政形成防沙治沙專項(xiàng)資金管理制度，從而逐漸減少治沙補(bǔ)償對中央國債建設(shè)資金的依賴性。

4.3 完善多層次的補(bǔ)償對象分類制度

4.3.1 參與防沙治沙的農(nóng)牧民

從參與防沙治沙生態(tài)建設(shè)的農(nóng)牧民來看，主要包括如下幾個(gè)類別。一是參與沙區(qū)退耕還林還草工程的農(nóng)牧民，他們在自己承包的土地上“退耕還林”或在自己承包的牧場上“退牧還草”，將會(huì)減少農(nóng)牧民的種植業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)收入，甚至使得他們喪失基本的生活收入來源，但卻能有效降低水土流失和土地沙化程度，同時(shí)還可以有效增強(qiáng)風(fēng)沙抵御能力，從而為整個(gè)社會(huì)帶來更大的生態(tài)效益，因而要對其直接經(jīng)濟(jì)損失和間接生態(tài)服務(wù)提供補(bǔ)償。二是參與發(fā)展沙草產(chǎn)業(yè)的農(nóng)牧民，沙區(qū)地方政府越來越多地鼓勵(lì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民發(fā)展沙草產(chǎn)業(yè)及其循環(huán)產(chǎn)業(yè)，比如葡萄、大棗等經(jīng)濟(jì)作物，比如甘草等旱作藥材等，比如大力發(fā)展林下養(yǎng)殖等。發(fā)展沙草產(chǎn)業(yè)，不但能起到植樹造林、防沙治沙的作用，還能直接或間接增加農(nóng)牧民的經(jīng)濟(jì)收益，因而應(yīng)該更能通過財(cái)政補(bǔ)償發(fā)揮“四兩撥千斤”的防沙治沙功效。三是參與京津風(fēng)沙源工程、三北防護(hù)林工程和草原生態(tài)工程維護(hù)的農(nóng)牧民。他們在森林承包和生態(tài)維護(hù)的過程中，可能遇到“禁止砍伐、凈值牧墾”等法律法規(guī)的限制，還可能需要付出較高的森林火災(zāi)保險(xiǎn)成本等情況，從而出現(xiàn)“收不抵支”、“潛在意外損失”等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，因而也應(yīng)成為防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕邮苷摺?/p>

4.3.2 參與防沙治沙的企事業(yè)單位

從參與“樹造林、防沙治沙”的企事業(yè)單位來看，直接或間接參與生態(tài)建設(shè)投資的不在少數(shù)。一是直接參與植樹造林、種草護(hù)草和多元化經(jīng)營的企業(yè)，它們在上述三大防沙治沙工程建設(shè)中可能出現(xiàn)直接的投入產(chǎn)出不對等，這就要求它們提供的公共生態(tài)產(chǎn)品能通過財(cái)政補(bǔ)貼等形式獲得價(jià)值補(bǔ)償。比如，在北京順義的順麗鑫公司，就是一家專門進(jìn)行栽樹播草的防沙治沙企業(yè)。尤其是，我國現(xiàn)有的許多林場還屬于國有或集體企業(yè)所有，其虧損在傳統(tǒng)上都是由國家承擔(dān)，而通過科學(xué)、規(guī)范的財(cái)政補(bǔ)償，就更能充分調(diào)動(dòng)這些企業(yè)防沙治沙的積極性。二是間接從事與防沙治沙生態(tài)建設(shè)有關(guān)的企業(yè)，比如一些在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行木材加工的人造板企業(yè)、一些在當(dāng)?shù)剡M(jìn)行生物質(zhì)能發(fā)電的企業(yè)等，比如內(nèi)蒙古毛烏素生物質(zhì)熱電公司和內(nèi)蒙古通遼大天眾風(fēng)電治沙有限公司等。這類企業(yè)將風(fēng)能變廢為寶、綜合利用，從而極大地提高了生態(tài)建設(shè)效率，也應(yīng)該得到積極鼓勵(lì)并獲得相應(yīng)的生態(tài)補(bǔ)償。

4.3.3 生態(tài)功能區(qū)

從生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃地域內(nèi)部來看，讓位于生態(tài)建設(shè)而間接受到損失的個(gè)人和機(jī)構(gòu)也應(yīng)該獲得相應(yīng)補(bǔ)償。根據(jù)我國生態(tài)功能區(qū)規(guī)劃，在防沙治沙生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的個(gè)人和機(jī)構(gòu)，由于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要服從于生態(tài)環(huán)境保護(hù)這個(gè)大主題，因而許多生產(chǎn)活動(dòng)與生活設(shè)施被要求“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”。這些措施顯然不利于該區(qū)域內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，限制了個(gè)人或機(jī)構(gòu)的發(fā)展空間，也將導(dǎo)致地方財(cái)政收入大大減少，嚴(yán)重影響地方的教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、交通及其他公益事業(yè)的發(fā)展等，并在一定程度上影響居民的就業(yè)和擇業(yè)，導(dǎo)致他們實(shí)際收入水平和福利狀況的下降。因此，這部分人群和機(jī)構(gòu)理所當(dāng)然也應(yīng)該成為防沙治沙生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο蟆?/p>

4.4 完善分類補(bǔ)償制度的具體措施

4.4.1 增加對保護(hù)區(qū)邊緣地帶的生態(tài)補(bǔ)償

保護(hù)區(qū)主要將法律手段和行政手段相結(jié)合進(jìn)行管理和保護(hù)，禁止性或限制性很強(qiáng)，幾乎不用經(jīng)濟(jì)手段，因而管理方法單調(diào)，不利于組合運(yùn)用，從而導(dǎo)致保護(hù)區(qū)籌集資金難，造成區(qū)內(nèi)與區(qū)外農(nóng)民關(guān)系緊張。為緩和緊張關(guān)系，可以建立援助合作機(jī)制，積極引導(dǎo)保護(hù)區(qū)外的農(nóng)民加入到區(qū)內(nèi)的管理工作中來，并且可以抽出部分門票收入作為回報(bào)，讓區(qū)內(nèi)區(qū)外農(nóng)民能夠共享生態(tài)保護(hù)所產(chǎn)生的效益。國家同時(shí)還可以制訂一些政策來鼓勵(lì)保護(hù)區(qū)與保護(hù)區(qū)外群眾在邊緣地帶共同開發(fā)種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、旅游業(yè)、食品精深加工、旅游紀(jì)念品等，大力發(fā)展當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)旅游業(yè)一致富百姓，從而將生態(tài)保護(hù)與解決“三農(nóng)”問題有機(jī)的結(jié)合起來。加大補(bǔ)償他們因遷入新的居住而造成的技能損失，創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，防止農(nóng)牧民再次返回原居住地。

4.4.2 加大農(nóng)村荒漠化地區(qū)治沙投入、推動(dòng)西部沙區(qū)新農(nóng)村建設(shè)

在提高整體防沙治沙補(bǔ)償資金的同時(shí)，應(yīng)該確立生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)區(qū)域，分類實(shí)施。我國自然保護(hù)區(qū)面積約占國土面積的14.9%，生態(tài)補(bǔ)償點(diǎn)多面廣，任務(wù)艱巨。鑒于我國目前的財(cái)政狀況，應(yīng)確立以西部地區(qū)尤其是西部貧困和生態(tài)脆弱區(qū)作為生態(tài)補(bǔ)償重點(diǎn)，構(gòu)建各類生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬?yōu)先次序及其實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，以點(diǎn)帶面，推動(dòng)生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展。

防沙治沙財(cái)政資金分配政策，要切實(shí)改變“保大中城市為主、保重點(diǎn)工程”的思路，要大大增加對廣大農(nóng)村荒漠化地區(qū)的治沙投入，改變這些地區(qū)防沙治沙財(cái)政投入不足和建設(shè)資金瓶頸等問題。要通過防沙治沙工程建設(shè)帶動(dòng)貧困地區(qū)的資金投入、人員就業(yè)、相關(guān)產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)效益和內(nèi)需擴(kuò)大，比如通過財(cái)政支持發(fā)展沙草產(chǎn)業(yè)、新能源項(xiàng)目和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)等，整體有效推動(dòng)西部沙區(qū)的新農(nóng)村建設(shè)。從財(cái)政資金分配來看，可以由國家林業(yè)局治沙辦牽頭，根據(jù)每個(gè)沙區(qū)省份的年度治沙任務(wù)確定其中央財(cái)政補(bǔ)償資金額度大小，包括沙化土地減少數(shù)量、土壤流失面積大小、植樹造林面積增加數(shù)量等，并將這些任務(wù)與地方政府年度考核相掛鉤。

在現(xiàn)有的補(bǔ)償制度中，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村地區(qū)的補(bǔ)償力度，以科學(xué)的發(fā)展觀在改善環(huán)境的同時(shí)推動(dòng)西部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而形成綠色經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。

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