探索與完善紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督

龍翔

在我國的政治體制中，黨領(lǐng)導(dǎo)國家政治生活，是各項(xiàng)事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的意志由各級黨組織貫徹實(shí)施，而各級黨委又是各級黨組織的領(lǐng)導(dǎo)決策核心，處于權(quán)力金字塔的頂端，監(jiān)督難度很大?！饵h章》規(guī)定：“各級紀(jì)律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員會委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核實(shí)，如果需要立案檢查的，應(yīng)當(dāng)報(bào)同級黨的委員會批準(zhǔn)，涉及常務(wù)委員的，經(jīng)報(bào)告同級黨的委員會后報(bào)上一級紀(jì)律檢查委員會批準(zhǔn)。”這體現(xiàn)了紀(jì)委對同級黨委及其常委會成員監(jiān)督的要求。隨著形勢的發(fā)展，中央提出要進(jìn)一步深化紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）要求“各級紀(jì)委要履行協(xié)助黨委加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作的職責(zé)，加強(qiáng)對同級黨委特別是常委會成員的監(jiān)督，更好發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督專門機(jī)關(guān)作用”。然而，由于領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制環(huán)境等多方面原因，盡管已有相關(guān)制度授權(quán)和政策支持，但紀(jì)委在監(jiān)督同級黨委及成員中，普遍存在監(jiān)督執(zhí)行困難、監(jiān)督力度不夠和監(jiān)督成效不明顯等問題。黨的十八屆三中全會深入推進(jìn)全面改革，為創(chuàng)新監(jiān)督體制機(jī)制提供了新的契機(jī)。根據(jù)《決定》的思路，結(jié)合以往的實(shí)踐，本文就紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督提出以下四個方面的路徑探索。

一、以推行權(quán)力清單為基礎(chǔ)，健全黨委權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

監(jiān)督的前提是規(guī)范，將黨委的權(quán)力運(yùn)行納入制度化的軌道，是強(qiáng)化紀(jì)委同級監(jiān)督的基礎(chǔ)。紀(jì)委要協(xié)助黨委以科學(xué)合理的程序設(shè)計(jì)履行對同級監(jiān)督的職能。按照堅(jiān)持民主集中制，擴(kuò)大黨內(nèi)民主，健全黨委權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，完善黨務(wù)公開，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行的思路提高監(jiān)督的有效性。一是科學(xué)配置權(quán)力。依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)和“三定”方案，厘清黨委的職責(zé)和權(quán)力，劃清與政府、職能部門之間的權(quán)力關(guān)系，明確權(quán)力的邊界，詳列權(quán)力清單，明確每項(xiàng)權(quán)力的基本內(nèi)容。根據(jù)權(quán)力清單，明確權(quán)力行使的條件、運(yùn)行步驟、責(zé)任和監(jiān)督，并合理分解權(quán)力和責(zé)任，將黨委權(quán)力配置到具體的常委會成員，確保行使職權(quán)時(shí)權(quán)責(zé)分明、各司其職、各負(fù)其責(zé)。明確規(guī)定黨委“一把手”不直接分管人財(cái)物等具體事務(wù)，形成“副職分管、正職監(jiān)管”的權(quán)力體系，強(qiáng)化常委會成員內(nèi)部的相互制約和監(jiān)督。二是公開曬權(quán)。以黨務(wù)公開為抓手，著力提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。堅(jiān)持“公開是原則、不公開是例外”的做法，凡是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展重大事項(xiàng)、群眾普遍關(guān)注事項(xiàng)、涉及群眾切身利益事項(xiàng)、容易發(fā)生腐敗問題領(lǐng)域和環(huán)節(jié)的事項(xiàng)，通過固定的平臺和程序及時(shí)公開。規(guī)范并公布黨委常委會及其成員的職權(quán)范圍、運(yùn)行邊界、程序流程、違反情形，推進(jìn)黨務(wù)等各類信息公開，特別要推動黨委“三重一大”事項(xiàng)決策和運(yùn)行的公開，增強(qiáng)決策的透明度和公眾的參與度，推進(jìn)權(quán)力公開信息化建設(shè)，讓權(quán)力網(wǎng)上透明運(yùn)行，全程留痕，壓縮權(quán)力濫用、公器私用的空間。三是完善民主集中制。創(chuàng)新執(zhí)行黨內(nèi)民主制度，完善“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，對凡屬重大決策、重要人事變動、重大項(xiàng)目安排和大額度資金使用等“三重一大”事項(xiàng)，必須由黨委集體研究做出決定。試行主要領(lǐng)導(dǎo)干部末位發(fā)言制度，常委會“一把手”或參會排名最前的常委會成員在重大決策事項(xiàng)集體討論時(shí)不提前表態(tài)和定調(diào)，在其他成員發(fā)表完意見后綜合各方情況，提出自己的意見，經(jīng)會議討論后做出決策。探索實(shí)行黨委常委會重大決策現(xiàn)場表決、現(xiàn)場計(jì)票、現(xiàn)場決定制度，擠壓暗箱操作的空間。

二、以改革紀(jì)檢體制為契機(jī)，保障紀(jì)委監(jiān)督權(quán)相對獨(dú)立

同級監(jiān)督的本質(zhì)，是權(quán)力對權(quán)力的制衡，因此，通過紀(jì)檢體制的改革，拓展紀(jì)委的權(quán)力資源，是強(qiáng)化同級監(jiān)督的有效途徑?！稕Q定》明確指出，加強(qiáng)反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障，改革黨的紀(jì)律檢查體制，健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制，改革和完善各級反腐敗協(xié)調(diào)小組職能。紀(jì)檢體制的改革，進(jìn)一步強(qiáng)化紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能，為同級監(jiān)督提供有效的組織架構(gòu)和工作機(jī)制。一是強(qiáng)化雙重領(lǐng)導(dǎo)下的監(jiān)督機(jī)制。根據(jù)《決定》制定黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化的實(shí)施意見，落實(shí)“兩個為主”、“雙報(bào)告”和“派駐機(jī)構(gòu)改革”等創(chuàng)新舉措，增強(qiáng)紀(jì)委監(jiān)督力。在案件查辦、干部任用、信訪核查等方面下管一級，發(fā)揮上級紀(jì)委的協(xié)調(diào)指導(dǎo)作用，定期向上級紀(jì)委述職和匯報(bào)工作，探索與上級紀(jì)委共享本級黨委特別是常委會成員涉案線索查辦機(jī)制，暢通與上級巡視組的聯(lián)系，及時(shí)反饋掌握的情況，克服紀(jì)委對同級黨委及其常委會成員的監(jiān)督難題，提升紀(jì)委監(jiān)督同級黨委的地位和權(quán)威性。加強(qiáng)對下級紀(jì)委和派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，明確紀(jì)委書記和紀(jì)檢組長不分管業(yè)務(wù)工作，減少對黨委監(jiān)督的顧慮。二是健全紀(jì)委對黨委決策干預(yù)機(jī)制。明確紀(jì)委書記例行參加黨委人事小組會議和黨委主要領(lǐng)導(dǎo)重要議題會議，紀(jì)委副書記列席常委會會議，黨委做出重要決策或出臺重要政策，應(yīng)事前與紀(jì)委通氣，紀(jì)委認(rèn)為存在重大紀(jì)律或廉政風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，可按程序提出修正意見或建議，黨委應(yīng)認(rèn)真研究，如有必要，可暫緩表決。黨委擬提拔任用的干部人選，組織部門在考察醞釀之初，應(yīng)同步征求紀(jì)委意見，紀(jì)委有確鑿證據(jù)認(rèn)為不應(yīng)提拔使用的可行使一票否決權(quán)。三是建立紀(jì)委對同級黨委常委會成員涉案初步調(diào)查處理機(jī)制。探索改革紀(jì)委依據(jù)干部管理權(quán)限進(jìn)行監(jiān)督和案件查辦的模式，建立對同級黨委常委會成員涉案線索核查處理機(jī)制。試行黨委常委會成員個人重大事項(xiàng)在向上級報(bào)告的同時(shí)，向同級紀(jì)委備案，紀(jì)委可按程序進(jìn)行核查。紀(jì)委根據(jù)相關(guān)線索發(fā)現(xiàn)同級黨委常委會成員有違反黨紀(jì)情形的，有權(quán)進(jìn)行初步核實(shí)，并可約談相關(guān)常委會成員，保障紀(jì)委監(jiān)督權(quán)的權(quán)威性和相對獨(dú)立性；涉及同級黨委主要領(lǐng)導(dǎo)的，可不經(jīng)過本人直接報(bào)告上級紀(jì)委。

三、以監(jiān)督重大事項(xiàng)為重點(diǎn)，加強(qiáng)程序性監(jiān)督

監(jiān)督與管理相區(qū)別，不是簡單的全覆蓋，必須把握住監(jiān)督重點(diǎn)，尤其是對同級黨委的重大決策事項(xiàng)以及決策程序的合法性、民主性進(jìn)行監(jiān)督，增強(qiáng)針對性。一是抓重大決策事項(xiàng)監(jiān)督。從規(guī)范權(quán)力運(yùn)行入手，明確界定黨委“三重一大”決策事項(xiàng)的范圍，重點(diǎn)圍繞貫徹執(zhí)行民主集中制、干部選拔任用工作、重大項(xiàng)目安排和大額資金使用事項(xiàng)、執(zhí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制情況以及廉潔自律有關(guān)制度等重大決策事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，細(xì)化相關(guān)議事規(guī)則，規(guī)范流程，對重點(diǎn)監(jiān)督事項(xiàng)實(shí)施全方位的監(jiān)督。二是抓監(jiān)督程序建設(shè)。制定黨委常委會議事決策規(guī)則和程序，明確常委會議事決策事項(xiàng)的會前準(zhǔn)備、會中討論和會后檢查程序，不搞臨時(shí)動議；健全完善領(lǐng)導(dǎo)、專家、群眾“三位一體”的科學(xué)決策機(jī)制。制定監(jiān)督黨委重大事項(xiàng)決策相關(guān)制度，明確重大決策事項(xiàng)范圍、決策程序和紀(jì)委介入監(jiān)督的程序，如紀(jì)委介入監(jiān)督的時(shí)間節(jié)點(diǎn)，紀(jì)委對常委會議題的暫緩權(quán)、否決權(quán)及相關(guān)程序。制定紀(jì)委對涉案黨委常委會成員處置規(guī)則，最大限度賦予紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督權(quán)，使紀(jì)委能夠相對獨(dú)立地監(jiān)督同級黨委。制定違反程序性規(guī)定的紀(jì)律處分規(guī)定，確保黨委及其常委會成員都能按照程序行使權(quán)力。三是抓執(zhí)行中的監(jiān)督。將紀(jì)委的同級監(jiān)督貫穿常委會決策的全過程，強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督和過程監(jiān)督。針對行政審批、土地出讓、工程招投標(biāo)、公共資源交易等腐敗高發(fā)領(lǐng)域，紀(jì)委按照有關(guān)監(jiān)督程序和規(guī)定，對黨委常委會的重大決策在執(zhí)行過程中存在的問題提出質(zhì)詢和詢問，具體分管的黨委成員必須進(jìn)行答復(fù)和解釋。紀(jì)委通過一定形式，跟蹤參與常委會決策前調(diào)研、咨詢、論證、聽證、評估等程序，強(qiáng)化對掌握審批權(quán)、市場監(jiān)管權(quán)、項(xiàng)目資金分配權(quán)等權(quán)力高“含金量”職務(wù)和崗位的監(jiān)督制約，在權(quán)力運(yùn)行高風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)上設(shè)防布控，建立源頭治理的有效管控機(jī)制。

四、以嚴(yán)肅問責(zé)追究為手段，強(qiáng)化監(jiān)督實(shí)效

沒有責(zé)任的監(jiān)督，就是無效的監(jiān)督。責(zé)任追究是同級監(jiān)督的難點(diǎn)，也是強(qiáng)化監(jiān)督的著力點(diǎn)。要確保同級監(jiān)督的有效性和權(quán)威性，必須建立健全問責(zé)機(jī)制?！稕Q定》明確規(guī)定，落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任，要求制定實(shí)施切實(shí)可行的責(zé)任追究制度。但目前存在相關(guān)制度規(guī)定缺失或有規(guī)定得不到落實(shí)的現(xiàn)象，鮮有哪個地方、哪個部門的黨委或紀(jì)委因黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作而被追究責(zé)任的。要強(qiáng)化同級監(jiān)督，必須樹立正確的問責(zé)導(dǎo)向，構(gòu)建剛性問責(zé)機(jī)制，做到有權(quán)就有責(zé)，權(quán)責(zé)要統(tǒng)一。如果哪個地方、哪個部門在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面存在嚴(yán)重問題，或者發(fā)生普遍性、區(qū)域性的腐敗問題而不制止、不查處、不報(bào)告，無論是黨委還是紀(jì)委，都要被倒查、被追責(zé)。一是嚴(yán)肅追究黨委的主體責(zé)任。各級黨委全面領(lǐng)導(dǎo)本地區(qū)本部門黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作，負(fù)有主體責(zé)任，各級黨委要對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)全面領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，黨委主要負(fù)責(zé)人要認(rèn)真履行好第一責(zé)任人的職責(zé)，常委會其他成員要根據(jù)工作分工，對職責(zé)范圍內(nèi)的黨風(fēng)廉政建設(shè)負(fù)起主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。如果本地區(qū)本部門出現(xiàn)嚴(yán)重黨風(fēng)廉政問題，包括本級黨委常委會成員出現(xiàn)了嚴(yán)重的黨風(fēng)廉政問題，黨委都要承擔(dān)主體責(zé)任，最后還要落實(shí)到黨委主要領(lǐng)導(dǎo)承擔(dān)主體責(zé)任。二是嚴(yán)格落實(shí)紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任。紀(jì)委作為黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，必須認(rèn)真履行好監(jiān)督責(zé)任。要在上級紀(jì)委和本級黨委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，制定切實(shí)可行的黨委主體責(zé)任追究和常委會成員問責(zé)制度，嚴(yán)肅責(zé)任追究。根據(jù)同級黨委及其常委會成員涉案線索核實(shí)情況，該請示的請示，該上報(bào)的上報(bào)，需要問責(zé)的，可向黨委和上級紀(jì)委提出問責(zé)建議。如果紀(jì)委履行監(jiān)督責(zé)任不力的，也要倒查被追究責(zé)任，問責(zé)紀(jì)委主要負(fù)責(zé)人。三是有序?qū)肷鐣O(jiān)督。紀(jì)委的同級監(jiān)督，仍然是體制內(nèi)的監(jiān)督，難以徹底擺脫同體監(jiān)督的局限性。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要搭建開放的監(jiān)督平臺，既要借用整合人大、政協(xié)等體制內(nèi)的監(jiān)督力量，也要積極引導(dǎo)群眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等社會監(jiān)督資源，培育公共監(jiān)督的客觀精神和理性表達(dá)，建立暢通的監(jiān)督渠道，擴(kuò)大監(jiān)督的公信力。要確立社會監(jiān)督的結(jié)果導(dǎo)向，將群眾的監(jiān)督訴求，與黨政機(jī)關(guān)的治理績效相銜接，通過公開問責(zé)夯實(shí)紀(jì)委對同級監(jiān)督的社會基礎(chǔ)。

（作者系中共南京市委常委、市紀(jì)委書記）

責(zé)任編輯：黃杰endprint