問責權(quán)法治化:一種問責制度研究的新范式

王 平

引 言

人們對公權(quán)力既愛且恨。沒有公權(quán)力，社會共同體難以維系，無政府主義的流弊會傷害到每一個人。然而公權(quán)力若不受制約，亦有可能變成肆意侵害社會成員合法權(quán)益的“利維坦”①“利維坦”(Leviathan)，是《圣經(jīng)》中述及的一種力大無窮的巨獸?；舨妓乖凇独S坦》一書中將其比喻為公權(quán)力不受制約的專制國家。。由之，有識者紛紛提出對公權(quán)力予以有效約束②遠者如美國思想家麥迪遜，他有一句名言:“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了?！边@句話闡明只有被制約的公權(quán)力才能造福人們。近者如習近平總書記，他在2013年1月22日的中紀委會議上明確講到:“加強對權(quán)力運行的監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里?！薄＜s束公權(quán)力，就是要實現(xiàn)公權(quán)力的法治化，即給公權(quán)力套上問責的“枷鎖”。所謂有權(quán)必有責，失職必被問責。而問題在于，問責公權(quán)力的“問責權(quán)”本身也是一種權(quán)力，如果不得到有效制約，問責制度難以從根本上提升績效。本文嘗試對這個問題進行闡述，并向?qū)W界師友求教。

一、傳統(tǒng)范式的實踐危害和理論缺陷

千百年來，人們一直追求法治的實現(xiàn)。法治意味著公權(quán)力得到制約，私權(quán)利得到保護。

按照發(fā)生學的解釋，私權(quán)利源于人們在自然狀態(tài)下的自然權(quán)利。所謂自然權(quán)利，就是以每個人的利益訴求為圓心，以其能力為半徑所畫的一個圓圈。圓圈所及，就是其實現(xiàn)了的利益，即現(xiàn)實自然權(quán)利，圓圈之外，是其將要擴張的利益，即潛在自然權(quán)利。然而，不同的利益圓圈會相互沖突和碰撞，僅依靠單個人的能力，任何人的自然權(quán)利都得不到有效保障③霍布斯詳細描述了人們在自然狀態(tài)下安全感的缺失。他指出:“沒有人被認為具有安全感上的優(yōu)越性，因為所有人都易于暴死于同類之手。”盡管現(xiàn)實生活中，人們之間無論在身體上、智力上都存在差別，但人們可以依靠“聯(lián)合的方式”征服那些強者，“每一個人都能夠殺死他人”，“即使最弱者也能夠殺死最強者”。參見霍布斯《利維坦》，北京:商務印書館，1985年，第141頁。。

人是天生的理性動物。運用理性能力，人們同意相互舍棄一部分不適宜行使的自然權(quán)利，形成一個群己權(quán)界。為了確認和保護這個群己權(quán)界，公權(quán)力應運而生。這樣，借由公權(quán)力及所確認的群己權(quán)界，人們彼此認可和尊重對方的私權(quán)利，而終日岌岌可危的自然權(quán)利也由此演變?yōu)槌錆M安全感的社會權(quán)利①自然權(quán)利的核心是“利益”，它是人們憑借社會達爾文主義擴張實力，獲得利益和生存資源。社會權(quán)利的核心是“法權(quán)”，它是社會成員基于理性主義互賦權(quán)利，彼此確認和尊重。。

然而，前門拒虎后門進狼，公權(quán)力也有侵害私權(quán)利的沖動和能力。只有公權(quán)力被有效約束，才能擔負起人們的期望。一方面，公權(quán)力要積極維護群己權(quán)界②維護“群己權(quán)界”是公權(quán)力最為根本的社會職責，也是傳統(tǒng)守夜人政府的真實寫照?，F(xiàn)代政府，除了擔負“守住邊界”這個根本責任，以維護人民的消極社會權(quán)利，還需要承擔“提高境界”的責任，發(fā)展人民的積極社會權(quán)利。，即不能不作為;另一方面，它又不能越雷池半步，即不能濫作為。

法治作為人們的社會理想，就這樣承擔起約束公權(quán)力，進而保護群己權(quán)界，再而保護私權(quán)利的重任。法治邏輯催生了現(xiàn)代社會的問責制度。

圖1 法治社會兩大組成結(jié)構(gòu)的邏輯圖示

法治社會從結(jié)構(gòu)上可以劃分為兩個組成部分:一是私權(quán)利的法治化。一方面，社會成員基于群己權(quán)界，將尊重他人權(quán)利當作“分內(nèi)之事”，即第一義務。另一方面，若有人突破群己權(quán)界，侵犯了他人合法私權(quán)利，將承擔公權(quán)力所確認的“不利后果”，即第二義務。二是公權(quán)力的法治化。一方面，公權(quán)力將維護群己權(quán)界當作“分內(nèi)之事”和第一義務。另一方面，公權(quán)力如果濫作為或不作為，將被問責，即接受相應的“不利后果”和第二義務。二者的邏輯關(guān)系參見圖1。

顯然，為了保護群己權(quán)界，確認、追究私權(quán)利主體的違法責任，公權(quán)力才有存在的根據(jù)。為了確保公權(quán)力踏踏實實履行第一義務，才有建立問責制度(確保違法的公權(quán)力承擔第二義務)的根據(jù)。

然而，建立問責制度有新舊兩種理論范式:問責權(quán)法治化和問責行為法治化。它們雖然出發(fā)點一樣(確保公權(quán)力的法治化)，但所創(chuàng)造的制度功效卻判若云泥。

當代中國的問責制度，遵循舊范式“問責行為法治化”而建立。這一范式的理論邏輯有四點:一是，問責本質(zhì)上是一種行為，是違法公權(quán)力被追究法律責任的行為。二是，問責行為法治化的首要任務是，為公權(quán)力套上第一義務的法定枷鎖(維護群己權(quán)界)，如此，公權(quán)力才“行必有方”。三是，問責行為法治化的關(guān)鍵是，如果少數(shù)公權(quán)力違法失職，不承擔第一義務，就得給它套上第二義務的法定枷鎖以示懲戒(即問責)。四是，有第一義務作為引導，第二義務作為督導，雙管齊下，公權(quán)力自然受到法治化約束，私權(quán)利自然對公權(quán)力熱烈擁護。

這些邏輯看上去很美，但在當代中國問責制度的實踐中卻運行不暢，進而導致“問責風暴”盛行①學術(shù)界一般認為，問責風暴起源于2003年，這一年是新中國歷史上首次在突發(fā)災害事件中，短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責任。此后，“問責風暴”持續(xù)發(fā)力，2008年更是被稱為“行政問責年”。?！皢栘燂L暴”盛行，雖然反映了我國踐行問責制度的決心和努力，但更折射出我國問責制度存在諸多缺陷。一是，問責是對公權(quán)力不作為或濫作為的責任追究?！皢栘燂L暴”盛行，表明當前問責制度對公權(quán)力還缺乏監(jiān)督力和威懾力，導致公權(quán)力時而不正當履行職責，進而制造出一系列要被問責的劣政。二是，“問責風暴”的本質(zhì)是黨政機關(guān)自上而下的同體問責，其盛行表明，私權(quán)利主體因為缺乏剛勁有力的有序問責渠道，往往選擇無序政治參與方式倒逼上級黨政機關(guān)發(fā)動問責②有學者將當代中國的問責風暴稱為“以群體性事件倒逼問責”。群體性事件中民眾的邏輯是:“通過正當途徑和在法律框架中維權(quán)是沒有用的，政府是不會理的，只有把事情鬧大，整出群體性事件，鬧出社會影響，以引人注目的方式把事情捅向媒體并引發(fā)輿論同情，這樣才能觸及相關(guān)部門的痛感，逼他們以答應民眾要求的方式平息民憤?！眳⒁姴芰帧兑匀后w性事件倒逼問責的后遺癥》，《珠江晚報》2009年8月3日第3版。。倒逼問責所憑借的無序政治參與，對社會穩(wěn)定和程序法治都有極大的破壞。三是，“問責風暴”也表明我國當前問責制度效用低下?！皢栘燂L暴”作為同體問責，從本質(zhì)上要依靠上級首長對輿情的關(guān)注才能發(fā)動，因此常?！耙灶I(lǐng)導人看法和注意力的改變而改變”。如果上級行政首長高度關(guān)注輿情，“問責風暴”雷霆萬鈞，河清海晏的責任政府似乎在風暴中迅速建立起來。但即使這樣，也存在東邊大雨西邊日出的問責死角。換言之，上級首長勤勉如堂吉訶德，也無法用手中的矛刺穿天下所有劣政。而上級首長稍有懈怠時，各種劣政更是猶如原上野草瘋狂滋長。問責制度效用低下有兩個危害:一方面，導致當前問責制度還不是懸掛在公權(quán)力頭頂?shù)倪_摩克利斯之劍，監(jiān)督力和威懾力不高。另一方面，“問責風暴”效用低下，只能解決很少的劣政，但讓一些群眾看到了希望。于是更多苦于劣政的群眾效仿，以新一輪的無序政治參與倒逼政府刮起“問責風暴”。社會由此進入“問責風暴”持續(xù)發(fā)生的惡性循環(huán)。

制度在實踐中出現(xiàn)了不足，需要人們反思制度中所蘊含的邏輯或曰理論范式的缺陷。舊范式“問責行為法治化”存在兩大邏輯缺陷:一是，問責行為不過是問責權(quán)“監(jiān)管”公權(quán)力的一個基本行為，行為由主體派生。不聚焦主體研究，是一種舍本求末的研究，也是找不到問題實質(zhì)的研究。該范式認為，只要為公權(quán)力套上雙重枷鎖，問責行為便可實現(xiàn)法治化。殊不知，用雙重枷鎖約束公權(quán)力，是問責權(quán)的分內(nèi)之事。兩個枷鎖有沒有套好，根子都在問責權(quán)身上。二是，更嚴重的問題在于，“問責權(quán)”也是一種公權(quán)力，如果它受不到有效約束，“問責權(quán)”所派生的問責行為自然具有任意性和不作為性。如此，問責制度的監(jiān)督力和威懾力都要大打折扣。換言之，如果問責權(quán)沒有從根本上被制約，即使公權(quán)力被套了“雙重枷鎖”，一旦問責權(quán)玩忽職守，“雙重枷鎖”終會淪為“紙糊的鐐銬”。顯然，舊范式“問責行為法治化”應該被淘汰。

二、新范式“問責權(quán)法治化”的理論根據(jù)

所謂問責權(quán)法治化，是強調(diào)任何公權(quán)力包括問責權(quán)都要受到法治化制約，所謂監(jiān)督權(quán)也需要被監(jiān)督，問責權(quán)也需要被問責。這一范式堅信:問責權(quán)受到法治化制約，就能派生出法治化的問責行為，進而公權(quán)力必然在法治化問責行為的監(jiān)管下依法履行職責，再而私權(quán)利必然在群己權(quán)界和公權(quán)力的保護下欣欣向榮。具體來說，新范式“問責權(quán)法治化”的理論根據(jù)有三點:

首先，任何權(quán)力，包括監(jiān)管公權(quán)力的問責權(quán)都應該被關(guān)進法治鐵籠，否則就可能被濫用。

權(quán)力之所以容易被濫用，一方面權(quán)力的本質(zhì)是一種可自由支配的強制力量，另一方面執(zhí)掌權(quán)力的人具有諸多人性缺陷，特別是他們也具有內(nèi)在自利的沖動和趨向。早在古希臘，亞里士多德就意識到了公共權(quán)力執(zhí)掌者自利性的存在。他認為，“人類的私心不會因為公有制的建立而隨之消滅”，“人們關(guān)懷著自己的所有，而忽視公共的事物;對于公共的一切，他至多只留心到其中對于他個人多少有些相關(guān)的事物”①亞里士多德:《政治學》，北京:商務印書館，1985年，第275頁。。人性缺陷和權(quán)力的強制性使得依靠人性力量從根本上制約權(quán)力難以成功。比如，柏拉圖曾提出“哲學家當國王”，但他的道德理想國終在“人性”的暗礁面前撞得粉碎。這位一度對人性過于樂觀的哲學家得出這樣的結(jié)論:“如果某人管理人類事務可以不承當責任，那么就必然產(chǎn)生傲慢和非正義。”②轉(zhuǎn)引自博登海默《法理學:法律哲學與法律方法》，北京:中國政法大學出版社，1999年，第20頁。

只有權(quán)力制度化和制度化的權(quán)力相互制衡(權(quán)力法治化)才是權(quán)力制約的王道。一方面，權(quán)力制度化使得人性中的非理性沖動和任性妄為被制度理性超越。另一方面，制度化的權(quán)力相互制衡，使得掌權(quán)者為了避免受其他權(quán)力追究“不利后果”而遵守制度。

其次，只有問責權(quán)受到法治化制約，才能派生出法治化的問責行為，進而才能催生法治社會的實現(xiàn)。

問責權(quán)本質(zhì)上也是一種公權(quán)力。一方面，我們可以借此將公權(quán)力分為管理權(quán)(專門起守護群己權(quán)界作用的公權(quán)力)和問責權(quán)(專門起問責管理權(quán)作用的公權(quán)力)。另一方面，作為公權(quán)力的問責權(quán)，也有濫用權(quán)力的自然傾向，也需要受到有效制約。

圖2 問責權(quán)法治化促進法治社會建設的邏輯結(jié)構(gòu)

只有對問責權(quán)進行法治化改造，為問責權(quán)設置第一義務和第二義務，問責權(quán)才能受到有效制約?！暗谝涣x務”作為問責權(quán)的“分內(nèi)之事”，特指問責權(quán)應依法“問管理權(quán)之責”，將管理權(quán)納入法治化軌道，依法馴服管理權(quán)?！暗诙x務”作為問責權(quán)“若不做好分內(nèi)之事就應承擔相應的不利后果”，特指問責權(quán)如果沒有依法問責馴服管理權(quán)，即玩忽職守，它也應該依法被“問責”，即承擔不利后果。

顯然，只有問責權(quán)實現(xiàn)法治化，才能派生出法治化的問責行為。問責權(quán)是源頭，問責行為是水流，所謂“澄其源者流自潔”。法治化的問責行為必然促動管理權(quán)實現(xiàn)法治化。一方面，它通過規(guī)定管理權(quán)的職責(第一義務)和權(quán)力，保護管理權(quán)的熱情與能動性。另一方面，它通過追究管理權(quán)不履行職責的法律義務(第二義務)，有效制約管理權(quán)的不當使用。管理權(quán)法治化必然促進私權(quán)利法治化的實現(xiàn)。一方面，管理權(quán)通過對群己權(quán)界的確認和維護，保證私權(quán)利主體之間不要相互侵犯(第一義務)。另一方面，如果私權(quán)利主體濫用權(quán)利，管理權(quán)就會依法追究私權(quán)利主體的法律責任(第二義務)。綜合來看，問責權(quán)法治化起到“引擎”作用，它不僅能促進管理權(quán)的法治化，還能促進私權(quán)利的法治化，法治社會由此建成。圖2是問責權(quán)法治化促進法治社會建設的邏輯結(jié)構(gòu)。

再次，問責權(quán)法治化是當前中國走出“問責風暴”盛行的唯一路徑。

只有實現(xiàn)問責權(quán)法治化，才能在當代中國揖別“問責風暴”。一方面，當問責權(quán)獲得法治化規(guī)制后，管理權(quán)會在問責權(quán)的常態(tài)監(jiān)控下努力構(gòu)建服務型政府，人民合法權(quán)利因此得到更好的保護與發(fā)展。此時，社會成員普遍對管理權(quán)感到滿意，自然沒必要期望“問責風暴”頻頻刮起。另一方面，管理權(quán)若偶犯人民權(quán)益，人民可以運用法治化的問責權(quán)發(fā)動有序問責，自然沒必要倒逼“問責風暴”盛行。雙管齊下，“問責風暴”自然煙消云散，人民從而也會遠離沉重的無序政治參與之路。

三、問責權(quán)網(wǎng)狀循環(huán)問責系統(tǒng)的建立

事實上，新范式“問責權(quán)法治化”亦存在一個邏輯空白。問責權(quán)法治化意味著問責權(quán)被設置第一義務和第二義務，但問題在于，誰來督促問責權(quán)盡心盡責地履行第一義務?更由誰來確保問責權(quán)的第二義務被追究?換言之，由誰來對問責權(quán)予以監(jiān)管和問責?這個空白不填上，在理論上這個新范式就難以成立，更談不上有什么實踐價值。

本文選擇如下填補方式:通過建立問責權(quán)網(wǎng)狀循環(huán)問責系統(tǒng)①這個概念系本文創(chuàng)造，旨在對問責權(quán)交叉問責循環(huán)系統(tǒng)有一個形象稱謂。，讓問責權(quán)相互問責，從而為問責權(quán)設定第一義務的監(jiān)管主體和第二義務的問責主體。換言之，問責權(quán)被“監(jiān)管和問責”，只能理解為不同問責權(quán)之間的循環(huán)交叉問責。因為，單線條式的問責體系使得最后(也是最高的)一個問責權(quán)永遠不受制度制約。

問責權(quán)網(wǎng)狀循環(huán)問責系統(tǒng)的建立具有多維意義。一是它不僅為新范式“問責權(quán)法治化”提供了本體論根據(jù)，還借此使得新范式獲得邏輯自洽性。二是它說明問責權(quán)法治化某種程度上是自在自為的，而管理權(quán)的法治化是需要問責權(quán)法治化推動的。即說，如果問責權(quán)法治化能夠被這個循環(huán)系統(tǒng)激活，整個國家權(quán)力系統(tǒng)都能在它的催化下實現(xiàn)法治化。反過來也成立，一個社會法治化的破碎必然從這個網(wǎng)狀系統(tǒng)的破碎開始。三是該系統(tǒng)的建立還意味著民主社會已經(jīng)到來。因為人民問責權(quán)是問責權(quán)體系中極為重要的一極，只有人民問責權(quán)活躍起來，網(wǎng)狀系統(tǒng)才會生生不息地運行下去。相反，人民問責權(quán)的式微往往宣告了這個網(wǎng)狀系統(tǒng)的破產(chǎn)。四是該系統(tǒng)的建立還意味對共和精神的實踐。所謂共和②“共和”(republic)一詞源于拉丁文，意為“公共事務”或“公共事業(yè)”。相應的，共和政體也就是維護公共利益的政體。共和政體的成功實踐有兩個條件:一是共和精神(天下為公)的發(fā)達，借此拒絕形形色色的“家天下”。二是不同的制度化權(quán)力相互制約，在權(quán)力博弈中守護共和精神。，是指運用不同乃至互相沖突的制度化權(quán)力彼此制約，以實現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進制度籠子里的目標。問責權(quán)網(wǎng)狀循環(huán)問責系統(tǒng)，正是強調(diào)性質(zhì)相異的問責權(quán)通過交叉監(jiān)管、問責，從而實踐共和精神，并在源頭上建立法治社會的權(quán)力制約體系。

就當代中國來說，這個網(wǎng)狀系統(tǒng)可憑借以下四條循環(huán)問責路徑得以建立:

第一條循環(huán)問責路徑:人民問責代議機關(guān)—代議機關(guān)“問責”人民。

作為管理權(quán)的主要執(zhí)掌主體，代議機關(guān)如果通過行使決策權(quán)侵犯了人民的合法私權(quán)利，人民應當通過各種法定途徑追究代議機關(guān)的政治責任和法律責任。如果人民沒有及時、有效地行使問責權(quán)，代議機關(guān)便有可能進一步濫用政府決策權(quán)，侵損人民的合法權(quán)益，從而以特殊意義上的“問責權(quán)”對人民實施“問責”。

第二條循環(huán)問責路徑:人民問責代議機關(guān)—代議機關(guān)問責行政機關(guān)(包括上級行政機關(guān)問責下級行政機關(guān))—行政機關(guān)“問責”人民。

行政機關(guān)掌握直接面對人民群眾的管理權(quán)，它如果得不到上級行政機關(guān)和代議機關(guān)的有效問責，它便有可能以特殊意義上的“問責權(quán)”主體對人民實施“問責”。這種“問責”的結(jié)果促使人民對代議機關(guān)進行有效政治問責，從而構(gòu)成良性循環(huán)系統(tǒng)。

第三條循環(huán)問責路徑:人民問責行政機關(guān)—行政機關(guān)“問責”人民。

行政機關(guān)如果以自己的部分決策和執(zhí)行行為侵害了人民的合法私權(quán)利，人民應根據(jù)“誰侵權(quán)誰擔責”的原則通過行政訴訟、行政復議、上訪申訴等方式追究行政機關(guān)的侵權(quán)法律責任。如果人民疏于這種有序問責，行政機關(guān)很有可能變本加厲，進一步濫用管理權(quán)從而“問責”人民。

第四條循環(huán)問責路徑:人民問責執(zhí)政黨—執(zhí)政黨問責代議機關(guān)和行政機關(guān)—代議機關(guān)和行政機關(guān)“問責”人民。

圖3 問責權(quán)網(wǎng)狀循環(huán)問責系統(tǒng)示意圖

中國共產(chǎn)黨是當代中國的執(zhí)政黨。無論在代議機關(guān)還是行政機關(guān)中，黨都起到舉足輕重的絕對領(lǐng)導作用。因此，人民作為問責權(quán)的主人，應該以合法、合適的方式對執(zhí)政黨實施有效問責①人民對執(zhí)政黨的問責，主要體現(xiàn)為執(zhí)政黨執(zhí)政合法性的流失。即使先進如中國共產(chǎn)黨，也需要不斷為人民服務，提升自己的執(zhí)政合法性。誠如胡錦濤指出的那樣:“黨的先進性和黨的執(zhí)政地位都不是一勞永逸、一成不變的，過去先進不等于現(xiàn)在先進，現(xiàn)在先進不等于永遠先進;過去擁有不等于現(xiàn)在擁有，現(xiàn)在擁有不等于永遠擁有。黨要承擔起人民和歷史賦予的重大使命，必須認真研究自身建設遇到的新情況新問題，在領(lǐng)導改革發(fā)展中不斷認識自己、加強自己、提高自己。”參見胡錦濤《黨的先進性和執(zhí)政地位都不是一勞永逸的》，《中國新聞網(wǎng)》2008年12月18日。，從而督促執(zhí)政黨對代議機關(guān)和行政機關(guān)中的黨組織與特定黨員予以問責，規(guī)范它們的行為。否則，代議機關(guān)和行政機關(guān)中的黨組織與特定黨員便有可能通過手中的公權(quán)力侵害人民的合法利益，從而以特殊意義上的“問責主體”對人民行使“問責”權(quán)。

圖3展現(xiàn)了問責權(quán)網(wǎng)狀循環(huán)系統(tǒng)的基本框架②此圖有三點說明:1.圖中各類實線代表一般意義上的問責;各類虛線代表相應的公權(quán)力主體對人民實施特殊意義上的“問責”。2.限于圖標清晰度，黨政機關(guān)內(nèi)部的問責(同體問責)沒有顯示。3.四組循環(huán)路徑中，每一組路徑都獨立發(fā)生作用，并與其他循環(huán)路徑構(gòu)成整體性的網(wǎng)狀循環(huán)問責系統(tǒng)。。

顯然，在這個網(wǎng)狀循環(huán)問責系統(tǒng)的促動下，所有問責權(quán)自然兢兢業(yè)業(yè)，恪遵職守。進而，在問責權(quán)的勤勉督促下，管理權(quán)也自然竭盡職能構(gòu)建服務型政府，為民眾謀福利。

一言以蔽之，當代中國問責制度的發(fā)展道路當為遵循新范式“問責權(quán)法治化”，并在此基礎上大力建設問責權(quán)網(wǎng)狀循環(huán)問責系統(tǒng)。如此才能派生出真正法治化的問責行為，進而真正為人民群眾拓寬有序問責渠道并走出“問責風暴”。

責任編校:徐玲英