淺談我國地方政府執(zhí)行力建設

蘇榮芳

【摘 要】政府執(zhí)行力是政府能力的重要組成部分，是保持政令暢通、提高行政效率的重要保證，是維系一個政府機構(gòu)生存和發(fā)展的決定性力量。加強地方政府執(zhí)行力建設，有著深刻的理論依據(jù)和現(xiàn)實需要。本文從提高執(zhí)行主體能力素質(zhì)、提供充足的執(zhí)行資源以及合理的政府運行機制等方面論述了加強我國地方政府執(zhí)行力建設的途徑。

【關鍵詞】政府執(zhí)行力；執(zhí)行主體；執(zhí)行機制；執(zhí)行環(huán)境

近年來，隨著政府體制和政府機制的不斷發(fā)展和完善和各級黨政干部執(zhí)行能力的增強，我國各級地方政府執(zhí)行力的執(zhí)行力得到了大幅度的提升。然而，我們也應當看到，當前我國各級地方政府仍然存在著政令不暢、執(zhí)行不力的問題 。因此，加強地方各級政府執(zhí)行力建設，是提升政府管理水平的必然要求。

一、加強地方政府執(zhí)行力建設的意義

政府執(zhí)行力是政府履行自身職能，保證政府有序運行，實施政府公共政策，達成政府目標的能力和力量的總和。就是把人民的好想法變成行動，用政府的行動變成現(xiàn)實結(jié)果的力度。2006年3月5日，國務院總理溫家寶在十屆全國人大四次會議上所作的《政府工作報告》中提出：“建立健全行政問責制，提高政府執(zhí)行力和公信力”。這是“執(zhí)行力”概念第一次被寫進《政府工作報告》，標志著政府“執(zhí)行力”建設被正式納入國家管理范疇。在接下來的4年中，“增強執(zhí)行力”、“執(zhí)行順暢”等語句每年都會在《政府工作報告》中強調(diào)。2012年11月29日，習近平同志到國家博物館參觀《復興之路》基本陳列過程中指出：“空談誤國，實干興邦?！?，新一屆中央領導集體把政府執(zhí)行力提到了新的高度。

（一）執(zhí)行力是黨的執(zhí)政能力的重要體現(xiàn)

執(zhí)行力其實反映著一個政黨或執(zhí)政集團的執(zhí)政能力。一個政黨或一個執(zhí)政集團如果獲得了執(zhí)政權(quán)，但僅僅停留在制定制度、決策的能力上，而沒有執(zhí)行力，這個政黨或政治集團執(zhí)政遲早是會失敗的。換句話說，執(zhí)行力就是執(zhí)政能力，執(zhí)行力喪失，執(zhí)政能力也會隨之喪失。

反對空談、強調(diào)實干、注重落實是我們黨的一個優(yōu)良傳統(tǒng)。就我們黨來說，自 1949 年獲得政權(quán)以來，經(jīng)過 60多年的執(zhí)政實踐，已經(jīng)具備了相當?shù)膱?zhí)政能力，否則我們黨早就喪失了政權(quán)或執(zhí)政地位。執(zhí)行力說到底是一種求真務實、真抓實干的作風。黨的作風關系到黨的形象，關系到人心向背，關系到黨和國家的生死存亡

（二）執(zhí)行力是政府工作的生命力

黨的十七屆五中全會審議通過了關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議，中央部門和地方相繼出臺了一系列推進改革發(fā)展的具體思路、政策和措施。我們現(xiàn)在缺的不是好的路線方針政策，而是不折不扣的執(zhí)行和落實。

三分謀略，七分執(zhí)行。中央的大政方針都要靠各級政府去落實，如果整體執(zhí)行力不強，就談不上強有力的領導，再好的政策、再完美的制度、再宏偉的目標也只能是空中樓閣，社會經(jīng)濟的發(fā)展與和諧社會的構(gòu)建也難以實現(xiàn)。

（三）執(zhí)行力是凝聚人心的號召力

得民心者得天下，人心向背、凝聚力就是最大的政治力量。我們黨建立已 92周年、新中國成立已 60 多年，之所以在全國各族人民中享有崇高的威望，靠的就是我們黨把遠大理想、奮斗目標同腳踏實地、埋頭苦干緊密結(jié)合起來；靠的就是一步一個腳印地把黨的路線方針政策變成看得見、摸得著的實惠；靠的就是把“以人為本、構(gòu)建和諧”的理念兌現(xiàn)在關注民生的點點滴滴上。歸根結(jié)底，我們的凝聚力來自于實干。

二、地方政府執(zhí)行力現(xiàn)狀分析

當前我國政府執(zhí)行力提升雖取得一定成效，從中央高層對執(zhí)行力的反復強調(diào)，也從另一個側(cè)面反映出當前政府執(zhí)行力存在的問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）執(zhí)行意識和觀念不強

政府在執(zhí)行政策時憂患和責任意識不強，一些政策執(zhí)行者在執(zhí)行過程中還存在著重經(jīng)濟建設輕科學發(fā)展的觀念，為追求GDP增長和短期利益對上級政府或部門制定的政策進行任意取舍或選擇性執(zhí)行。有利就執(zhí)行，不利就舍棄或者變通執(zhí)行，導致惡劣后果，正是地方保護主義的體現(xiàn)。如各地的房價調(diào)控政策， 2013年2月20日《新國五條》出臺，2013年3月1日《新國六條》出臺，但各地的執(zhí)行情況卻不見得讓人滿意，其實除了北京嚴格執(zhí)行“20%的交易稅、京籍單身限購一套房”等措施外，很多城市的調(diào)控細則過于寬泛、缺乏針對性和誠意。這說明很多地方政府同中央政府在樓市調(diào)控的動力和目標上依然存在著不小的偏差。

（二）執(zhí)行政策虎頭蛇尾或逃避執(zhí)行

國家政策方針或上級政府的指示命令有時不可能兼顧到所有群體利益，某些情形下很有可能與執(zhí)行政策者所在地區(qū)的政府、民眾或執(zhí)行者本人的利益產(chǎn)生矛盾，從而導致在政策執(zhí)行的某一階段出現(xiàn)梗阻現(xiàn)象，無法繼續(xù)執(zhí)行下去。另一種情況是政策相對來講是好的，執(zhí)行者開始也信心十足，可在執(zhí)行過程中遇到一點困難便喪失信心，緩慢拖延甚至停止執(zhí)行。如備受國人關注的食品安全問題，除了個別企業(yè)主利益驅(qū)動逃避責任，政策法規(guī)不健全、質(zhì)量安全標準滯后外，更主要的原因就是政府執(zhí)行不力、政令不暢。 有的地方政府部門，地方政府部門不說不執(zhí)行，也不說不做，而是找各種理由和借口逃避執(zhí)行，將自己需要承擔的責任“客氣”地推給或轉(zhuǎn)嫁給其他部門、社會或他人。最后，事情沒做，問題仍在，在這樣的“執(zhí)行力”面前，食品安全問題只能是按下葫蘆浮起瓢，無法有效解決。

三、地方政府執(zhí)行不力原因分析

（一）政府組織機構(gòu)設置不合理，造成政府執(zhí)行效率低下。

“合理高效的政府組織架構(gòu)，可以產(chǎn)生最小程度的執(zhí)行摩擦和最大限度的綜合執(zhí)行力；而組織架構(gòu)不合理，則會損害組織的整體效應力，從而削弱政府組織執(zhí)行力?！闭膱?zhí)行力水平在很大程度上依賴于組織架構(gòu)是否合理。而目前我國政府在組織結(jié)構(gòu)方面還存在一些問題：政府機構(gòu)龐大繁雜，各個部門間職能交叉、權(quán)責不明， 這必將導致有的政策重復執(zhí)行、有的政策無人執(zhí)行等情況。政府設立的行政層級過多，政策信息在傳遞過程中必須通過各個層級，導致傳遞時間延長，傳遞效果降低，不可避免地產(chǎn)生信息流失，誤差和變形的問題。這些問題都嚴重影響政策的執(zhí)行效率，導致行政執(zhí)行力效率下降的現(xiàn)象。

（二）政府執(zhí)政人員缺乏執(zhí)行意識

公務員是政府公共行為的實施者，但由于多種原因，公務員素質(zhì)不高的問題依然存在。某些公務員作風不實，公仆意識不強，“官本位”意識、權(quán)力本位意識較濃的現(xiàn)象普遍存在，難以適應現(xiàn)代政府職能要求的規(guī)則意識、法治意識、服務意識、廉潔自律意識，給政策的最終貫徹和執(zhí)行帶來人為的阻力。

（三）缺乏必要而有效的監(jiān)督機制。

影響政府執(zhí)行力實現(xiàn)的一個必不可少的因素是必要而有效的監(jiān)督。監(jiān)督機制應包括監(jiān)督主體、監(jiān)督形式和責任追究制。但當前我國缺乏強有力的監(jiān)督主體、多樣的監(jiān)督形式和與之配套的責任追究制。

從監(jiān)督主體方面來看，權(quán)力機關的監(jiān)督有“權(quán)”無力，名不副實；輿論監(jiān)督作用的發(fā)揮過多地受黨政監(jiān)督的干涉而無法完全達到效果；社會監(jiān)督在監(jiān)督方面也發(fā)揮著重要作用，但是社會監(jiān)督缺乏必要的機制保障。從監(jiān)督形式方面來看，監(jiān)督的形式過于單一。當前，上級政府及其各部門對地方政府政策執(zhí)行的監(jiān)督只簡單地依靠下級單位提交大空泛的工作報告和總結(jié)來了解執(zhí)行情況，很少去進行實地調(diào)查來了解執(zhí)行情況從而進行監(jiān)督。這就造成對政策執(zhí)行真實情況的不了解，也無法真正實現(xiàn)監(jiān)督的目的。

四、提升地方政府執(zhí)行力的有效路徑

執(zhí)行力是相關制度、人員、文化等要素的綜合體現(xiàn)，政府執(zhí)行力是通過核心流程即人員流程、戰(zhàn)略流程和運行流程進行工作目標落實的系統(tǒng)化過程。因此，主要通過人員、體制、運行機制三個層面來闡述提升政府執(zhí)行力。

（一）提升領導干部及公務員的執(zhí)行力

加強行政執(zhí)行力建設，應高度重視領導干部的推動作用。領導干部首先應善謀執(zhí)行之策。要培養(yǎng)戰(zhàn)略思維，善于把握大局，圍繞如何執(zhí)行決策進行通盤考慮，努力做到心中有數(shù)，創(chuàng)造條件調(diào)動下屬抓執(zhí)行的積極性，促使各級行政人員能由被動執(zhí)行向主動執(zhí)行轉(zhuǎn)變，由常規(guī)執(zhí)行向創(chuàng)新執(zhí)行轉(zhuǎn)變。其次，領導干部要帶頭端正執(zhí)行之風。行政執(zhí)行力建設要求領導干部由督促執(zhí)行向率先執(zhí)行轉(zhuǎn)變，成為抓執(zhí)行的第一人。

人是影響執(zhí)行力的最根本因素。執(zhí)行國家公務，最終還是要通過公務員的執(zhí)行來實現(xiàn)。首先，培養(yǎng)公務員實事求是的心態(tài)，使其明確現(xiàn)階段所要完成工作任務而必須滿足的各種條件以及怎樣獲取或者創(chuàng)造這些條件等；其次，培養(yǎng)公務員迎難而上的心態(tài)，在工作中難免遇到各種困難，此時就要求公務員能夠不退反進，積極進取。

（二）決策執(zhí)行體制科學化和民主化

提高政策方案執(zhí)行的質(zhì)量，就需要切實加強決策執(zhí)行體制的科學化、民主化。具體措施主要有兩個方面：建立一套科學合理的決策執(zhí)行評估體系。決策的制定必須按照固定程序，經(jīng)多方評估保證其科學性和可操作性。而在決策執(zhí)行過程中，也需要建立相應的評估體系對其執(zhí)行的進度、科學性和有效性等進行評價。其評估主體除了政府“智囊團”之外，還可由非政府咨詢機構(gòu)進行決策執(zhí)行情況的評估。非政府組織相對獨立，極少受到?jīng)Q策者意向的影響，一般能夠客觀公正地對決策執(zhí)行作出評價。

（三）建立健全政府績效評估機制和監(jiān)督機制

政府的運行機制問題，是決定政府執(zhí)行力高低的關鍵。運行機制主要包括科學系統(tǒng)化的標準和程序運作、體制內(nèi)外部關系的處理、詳細的跟進措施及反饋機制等。結(jié)合我國政府實際情況，亟需加強和完善兩個主要方面：一是建立政府績效評估機制；二是完善政府監(jiān)督機制。加強和完善政府績效管理與評估，首先要以經(jīng)濟、效率、效果、效益和公平作為評價要素；其次要遵循民眾滿意原則，以人民的滿意度為最大考量，績效指標公眾可以監(jiān)督。

完善政府監(jiān)督機制。馬克思說過：“人們奮斗所爭取的一切都和他們的利益有關?！币虼耍賳T在執(zhí)行政策時會權(quán)衡各種利益，有時會動用手中權(quán)力達到個人利益目標。這時就會出現(xiàn)政策執(zhí)行梗阻現(xiàn)象，只有加強監(jiān)督，才能保障政策的執(zhí)行有力。監(jiān)督必須是權(quán)力的監(jiān)督，沒有權(quán)力的監(jiān)督是不起作用的。因此，必須強化國家權(quán)力機關的監(jiān)督，強化行政問責制，從完善法制上找突破口，保證權(quán)力機關的獨立地位和獨立的監(jiān)督權(quán)力。

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