國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的構(gòu)成要素（下）
——2013年世界銀行發(fā)布報(bào)告

國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的構(gòu)成要素（下）
——2013年世界銀行發(fā)布報(bào)告

利益沖突

在有些國(guó)家，國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)體系由國(guó)家集中進(jìn)行管理，這些機(jī)構(gòu)同時(shí)也負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的制訂、認(rèn)證、認(rèn)可工作，因而造成了嚴(yán)重的利益沖突。例如在東歐某國(guó)，該國(guó)的技術(shù)法規(guī)與消費(fèi)者保護(hù)國(guó)家委員會(huì)（Derzhstadart）負(fù)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)的制定和批準(zhǔn)、產(chǎn)品認(rèn)證、生產(chǎn)者檢查、市場(chǎng)監(jiān)督和消費(fèi)者保護(hù)等諸多工作。由于整個(gè)流程完全由一家機(jī)構(gòu)來操控，商業(yè)職能和監(jiān)管職能重疊，該組織可以任意控制認(rèn)證市場(chǎng)，導(dǎo)致了巨大的利益沖突。南美洲的一個(gè)國(guó)家的情況也類似。在該國(guó)，負(fù)責(zé)向市場(chǎng)提供工業(yè)計(jì)量服務(wù)和向市場(chǎng)參與者提供認(rèn)可服務(wù)的是一家機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)自身的計(jì)量服務(wù)和市場(chǎng)參與者之間存在競(jìng)爭(zhēng)。

為了建立一個(gè)有效的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)體系，必須對(duì)職能進(jìn)行劃分，這通常也會(huì)帶來國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)組成機(jī)構(gòu)的法律地位、自治權(quán)、監(jiān)管架構(gòu)的變化。消除政治干涉和利益沖突難度是相當(dāng)大的，因?yàn)楝F(xiàn)有的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人希望維持現(xiàn)狀，保證自己的相關(guān)利益。此外，現(xiàn)有的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)通常與政治經(jīng)濟(jì)方面的考慮有關(guān)，這也阻礙了改革。

資金限制

資金有限，再加上政府未能認(rèn)識(shí)到國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的重要性，會(huì)影響到改革所能使用的資源，這在發(fā)展中國(guó)家尤甚。國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的升級(jí)必須投入大量的時(shí)間和金錢（表1）。標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)的發(fā)展包括專業(yè)知識(shí)的轉(zhuǎn)移、技術(shù)委員會(huì)的成立、信息技術(shù)的購(gòu)買，單單這一項(xiàng)工作所需的資金在5年內(nèi)就達(dá)到了200萬美元。標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)機(jī)構(gòu)的多數(shù)運(yùn)營(yíng)成本同時(shí)也必須由政府來承擔(dān)。在多數(shù)小型經(jīng)濟(jì)體和對(duì)推薦性標(biāo)準(zhǔn)的需求依然較低的經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，盡管會(huì)員費(fèi)和標(biāo)準(zhǔn)的銷售能夠創(chuàng)造部分收入，但不足以負(fù)擔(dān)運(yùn)營(yíng)費(fèi)用。

在公司層級(jí)，時(shí)間和資金的限制阻礙了國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)體系的實(shí)施。實(shí)施時(shí)間取決于眾多因素，其中包括公司的復(fù)雜程度、生產(chǎn)的質(zhì)量水平、人員的技能水平、管理委員會(huì)對(duì)標(biāo)準(zhǔn)的堅(jiān)持程度。公司可能需要聘請(qǐng)新的人員，并且重組公司的部分單元。實(shí)施質(zhì)量管理體系的經(jīng)濟(jì)成本會(huì)阻礙認(rèn)證工作，這對(duì)中小型企業(yè)尤甚。

表1 建設(shè)國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的成本和時(shí)間估算

人員能力限制

國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)體系的效率直接取決于公司人力資本的質(zhì)量。眾多發(fā)展中國(guó)家的企業(yè)缺乏技術(shù)合格人員，無法提供具有競(jìng)爭(zhēng)力的薪酬來吸引和留住技術(shù)嫻熟的員工。

在計(jì)量這類技術(shù)性更強(qiáng)的領(lǐng)域，必須有專業(yè)人才來確保國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)體系的可靠性。為了確保測(cè)量的正確性，必須有設(shè)備齊全的實(shí)驗(yàn)室，同時(shí)還必須有經(jīng)過專業(yè)培訓(xùn)和擁有研究經(jīng)驗(yàn)的科學(xué)型人才。同樣，認(rèn)可和合格評(píng)定流程的客觀性很大程度上取決于技術(shù)人員的素質(zhì)。

四、建立高效的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)

多數(shù)政府需要對(duì)國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的改革和升級(jí)進(jìn)行投資。這些投資的成本效益必須得到確保，不要重復(fù)那些通過協(xié)作就可以從周邊國(guó)家所獲取的服務(wù)，而且投資要與刺激質(zhì)量需求的舉措相匹配。

對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革和升級(jí)，使國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)對(duì)接國(guó)際通行方法（其中包括采用相關(guān)的管理流程）之后，可以把能力建設(shè)和技術(shù)升級(jí)作為國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)建設(shè)的目標(biāo)，以快速取得成功，提供示范效應(yīng)，避免重復(fù)犯錯(cuò)。最終目標(biāo)應(yīng)該是建立一個(gè)與國(guó)際對(duì)接的國(guó)家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，可以響應(yīng)社會(huì)的訴求，同時(shí)避免重復(fù)私營(yíng)部門的角色。為了建立一個(gè)滿足國(guó)內(nèi)和國(guó)際市場(chǎng)要求的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)，必須在以下方面進(jìn)行努力。

國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)戰(zhàn)略

國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)體系在各國(guó)和各地區(qū)的發(fā)展水平不同。要升級(jí)國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)，第一步就是進(jìn)行評(píng)估，并且制訂升級(jí)、對(duì)接和改革的合適戰(zhàn)略。在許多國(guó)家，國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)在初期階段的可行發(fā)展水平會(huì)受到成本和能力的限制，只能選擇必要的最低水平的基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)。政府通常會(huì)在這個(gè)過程中起牽頭作用。

國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)戰(zhàn)略的制訂應(yīng)該讓利益相關(guān)者參與其中。一種成功的方法是成立一個(gè)國(guó)家質(zhì)量委員會(huì)，確認(rèn)需求，制訂應(yīng)對(duì)戰(zhàn)略。委員會(huì)提供一個(gè)論壇來收集和傳播信息，進(jìn)行探討，解決問題。委員會(huì)的任務(wù)應(yīng)該由利益相關(guān)者而確定，但其中應(yīng)該包括協(xié)調(diào)和執(zhí)行國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的國(guó)家戰(zhàn)略。國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)體系中的各個(gè)機(jī)構(gòu)可以在委員會(huì)制定的大方針下制定具體策略。

國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)

要建立一個(gè)得到國(guó)際認(rèn)可的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)，第一步是確保良好的治理，并建立不存在利益沖突的機(jī)構(gòu)。為了實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)，必須遵循公開、透明、一致、公正和技術(shù)可信的原則，建設(shè)或改造自身的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)。如果忽視這些原則，再多的員工培訓(xùn)或科技投入都無法建立一個(gè)現(xiàn)代化的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)。

制訂清晰的戰(zhàn)略后，必須制訂一個(gè)法律框架來確保該國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的正常運(yùn)行。必須起草或更新國(guó)家級(jí)的相關(guān)法律法規(guī)，以體現(xiàn)國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的架構(gòu)、治理和功能。法律法規(guī)也必須遵循世界貿(mào)易組織的“技術(shù)性貿(mào)易壁壘”原則、主要的國(guó)際通行的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)原則、以及國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)國(guó)家戰(zhàn)略。

為了更好地實(shí)施管理，避免利益沖突，國(guó)家或許需要對(duì)自身的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)進(jìn)行改革和重組，以創(chuàng)建獨(dú)立、透明的機(jī)構(gòu)，能為系統(tǒng)內(nèi)所有利益相關(guān)者服務(wù)。最低標(biāo)準(zhǔn)包括：

（1）認(rèn)可機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于其他所有國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)。

（2）計(jì)量、認(rèn)可、合格評(píng)定、標(biāo)準(zhǔn)等機(jī)構(gòu)不得參與技術(shù)法規(guī)、強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的開發(fā)，以及其他監(jiān)管活動(dòng)。

（3）計(jì)量、認(rèn)可和標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)不受到政治干預(yù)，必須忠實(shí)于市場(chǎng)需求，并且在相關(guān)國(guó)際組織中代表自己的國(guó)家。

一些國(guó)家需要考慮關(guān)閉那些服務(wù)無法滿足經(jīng)濟(jì)體系訴求或是在過渡到推薦性標(biāo)準(zhǔn)后不再具有必要性的國(guó)營(yíng)機(jī)構(gòu)。另一方面，當(dāng)有市場(chǎng)訴求時(shí)，國(guó)家可以考慮私有化，或者是向基于公私合營(yíng)形式的國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)轉(zhuǎn)變。

標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)

國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接地區(qū)和國(guó)際貿(mào)易合作伙伴的標(biāo)準(zhǔn)，是支持全球國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)整合的關(guān)鍵的一步，但這項(xiàng)工作的技術(shù)性相當(dāng)強(qiáng)，不可能在一夜之間就完成。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該遵循三條彼此相關(guān)的策略來實(shí)施對(duì)接：采用國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化活動(dòng)施加影響，與貿(mào)易伙伴協(xié)商制定滿足區(qū)域訴求的區(qū)域性標(biāo)準(zhǔn)。

在標(biāo)準(zhǔn)化和競(jìng)爭(zhēng)之間也需要權(quán)衡，因?yàn)檫^度嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)會(huì)削弱競(jìng)爭(zhēng)，減少產(chǎn)品的多樣性，并且阻礙技術(shù)的發(fā)展。國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)要發(fā)揮重要的作用，確定國(guó)家應(yīng)該根據(jù)現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和目標(biāo)堅(jiān)持哪些標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于某個(gè)特定企業(yè)而言，采用某些特定的環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)也許是產(chǎn)品差異化的有效戰(zhàn)略，但這種方法對(duì)整個(gè)行業(yè)而言不一定有作用，也許會(huì)破壞現(xiàn)有的比較優(yōu)勢(shì)。

國(guó)家可以制訂一些技術(shù)法規(guī)來保護(hù)消費(fèi)者、健康、安全和環(huán)境。全球眾多最佳實(shí)踐顯示，技術(shù)法規(guī)經(jīng)常是由政府或者指定的政府部門開發(fā)，卻不涉及國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)機(jī)構(gòu)。對(duì)技術(shù)法規(guī)的修訂應(yīng)該確保不會(huì)給行業(yè)強(qiáng)加技術(shù)障礙，給企業(yè)帶來不必要的限制。

合格評(píng)定

政府可以通過兩種方法來執(zhí)行技術(shù)法規(guī)，一是通過強(qiáng)制認(rèn)證要求產(chǎn)品在推向市場(chǎng)之前先獲得審批，二是對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行監(jiān)督，允許公司保證符合特定的標(biāo)準(zhǔn)，然后通過抽檢和消費(fèi)者投訴來進(jìn)行驗(yàn)證。發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)傾向于向市場(chǎng)監(jiān)督進(jìn)行轉(zhuǎn)變。

在進(jìn)行市場(chǎng)監(jiān)督時(shí)，國(guó)家監(jiān)督機(jī)構(gòu)有義務(wù)對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行測(cè)試，并且對(duì)違反法規(guī)的供應(yīng)商進(jìn)行適當(dāng)?shù)奶幜P，確保市場(chǎng)上的產(chǎn)品為合格產(chǎn)品。通過這些方法，政府能在一定程度上退出認(rèn)證流程，將保證產(chǎn)品符合技術(shù)法規(guī)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給生產(chǎn)者。這種操作方法能減少政府在合格評(píng)定上的工作量，但并不適用于所有產(chǎn)品。極其危險(xiǎn)的產(chǎn)品仍然必須進(jìn)行強(qiáng)制認(rèn)證。

當(dāng)市場(chǎng)的關(guān)注重點(diǎn)放在流程合格而并非產(chǎn)品合格上時(shí)，技術(shù)法規(guī)的執(zhí)行最為有效。強(qiáng)調(diào)產(chǎn)品認(rèn)證通常會(huì)強(qiáng)加大量詳細(xì)的產(chǎn)品技術(shù)特征。流程認(rèn)證具有更小的限制性，但仍然可以確保企業(yè)遵循健康和安全方面的標(biāo)準(zhǔn)。

要想融入全球的市場(chǎng)，必須確保合格評(píng)定體系對(duì)接國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)和指導(dǎo)方針。認(rèn)可是合格評(píng)定中質(zhì)量控制的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，因?yàn)樗梢詾檎J(rèn)證、測(cè)試、檢查和計(jì)量機(jī)構(gòu)提供可信度，讓他們的服務(wù)在國(guó)內(nèi)外得到承認(rèn)和尊重。

計(jì)量

對(duì)計(jì)量框架進(jìn)行現(xiàn)代化改造的第一步是對(duì)當(dāng)前測(cè)量標(biāo)準(zhǔn)的需求和差距進(jìn)行評(píng)估，分析它們覆蓋的范圍，是否滿足要求，以及準(zhǔn)確程度如何。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中應(yīng)該運(yùn)用新的方法來選擇設(shè)備和參考標(biāo)準(zhǔn)。計(jì)量需求應(yīng)該通過對(duì)現(xiàn)實(shí)需求的全面調(diào)查來加以確定。

科學(xué)計(jì)量、工業(yè)計(jì)量和法制計(jì)量應(yīng)該進(jìn)行區(qū)分。在成熟的工業(yè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)，私有或公共國(guó)家計(jì)量機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)科學(xué)計(jì)量，商業(yè)校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室負(fù)責(zé)工業(yè)計(jì)量。公共法制計(jì)量組織負(fù)責(zé)監(jiān)管（貿(mào)易、消費(fèi)者保護(hù)、安全、環(huán)境）。國(guó)家可以大幅減少所規(guī)定的計(jì)量工具數(shù)量，為企業(yè)的現(xiàn)代化提供支持。法制計(jì)量范圍過廣會(huì)推高成本，限制企業(yè)引進(jìn)新技術(shù)。

國(guó)家通常有單一的國(guó)家級(jí)科學(xué)計(jì)量機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)計(jì)量的推廣。從經(jīng)濟(jì)上來說，單一的機(jī)構(gòu)是必要的，因?yàn)椋?）科學(xué)計(jì)量成本高昂，所以針對(duì)同一指標(biāo)建立兩個(gè)或以上的國(guó)家參考標(biāo)準(zhǔn)并不可行；（2）科學(xué)計(jì)量必須擁有一定的科技技能，這些技能在發(fā)展中國(guó)家相當(dāng)稀少；（3）必須采用國(guó)際流程標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行難度大，耗時(shí)長(zhǎng)；（4）必須參與國(guó)際間比較，確保國(guó)家計(jì)量機(jī)構(gòu)的指標(biāo)得到其他國(guó)家的承認(rèn)，行業(yè)計(jì)量指標(biāo)可以追溯到國(guó)家指標(biāo)，并得到貿(mào)易伙伴的承認(rèn)。

校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室協(xié)助企業(yè)確保設(shè)備可以根據(jù)買家要求制造產(chǎn)品。為了確保合格評(píng)定體系的可信度，測(cè)試實(shí)驗(yàn)室、校準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)室、檢查機(jī)構(gòu)必須同認(rèn)證機(jī)構(gòu)一樣，做到透明客觀、不偏不倚、嚴(yán)格保密?？陀^性很大程度上取決于評(píng)估流程的指導(dǎo)程序、所使用的設(shè)備，以及工作人員的技能和資質(zhì)。設(shè)備和測(cè)量指標(biāo)體系必須根據(jù)國(guó)際認(rèn)可的計(jì)量指標(biāo)實(shí)施校準(zhǔn)。

認(rèn)可

為了確保認(rèn)可體系客觀公正，且技術(shù)可信，該體系必須與監(jiān)管、合格評(píng)定和計(jì)量等職能完全分離。各種范圍的認(rèn)可應(yīng)該歸屬到單一的機(jī)構(gòu)下。強(qiáng)制和自愿市場(chǎng)的合格評(píng)定機(jī)構(gòu)應(yīng)該受到同一個(gè)認(rèn)可體系的約束。內(nèi)部實(shí)驗(yàn)室和商業(yè)實(shí)驗(yàn)室也應(yīng)該歸屬于同一個(gè)自愿認(rèn)可體系。

要想在國(guó)際上得到承認(rèn)，對(duì)利益體績(jī)效的認(rèn)可決定應(yīng)該遵循廣泛得到承認(rèn)的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)運(yùn)營(yíng)要求進(jìn)行了規(guī)定。這些標(biāo)準(zhǔn)之所以有用，并非僅僅因?yàn)樗鼈冊(cè)谌虮徊捎?，同時(shí)也因?yàn)樗鼈円呀?jīng)在過去數(shù)十年里通過國(guó)際協(xié)作得到了改善，除了有出色的管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)外，還包括了公平客觀和保密方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。要想得到充分的承認(rèn)，國(guó)家認(rèn)可機(jī)構(gòu)必須遵循國(guó)際要求，加入地區(qū)或者國(guó)際認(rèn)可組織，通過同行評(píng)估和接受它們的認(rèn)可系統(tǒng)加入“互相承認(rèn)協(xié)議（MRAS）”?；ハ喑姓J(rèn)協(xié)議的成員必須保證國(guó)內(nèi)認(rèn)證和測(cè)試報(bào)告在進(jìn)口國(guó)的公信力。

多數(shù)可靠的認(rèn)可系統(tǒng)是在地區(qū)和國(guó)際協(xié)作下建立的，通常采用的方法是遵循國(guó)際或地區(qū)認(rèn)可組織的指導(dǎo)方針，成為組織的成員。如果沒有地區(qū)認(rèn)可機(jī)構(gòu)，較小的經(jīng)濟(jì)體可以攜手發(fā)展和共享認(rèn)可能力，以減少成本。但這種情況相當(dāng)少見。

五、總結(jié)

國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)是一項(xiàng)重要的工具，可以提高競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)全球貿(mào)易往來。通過廢除限制性過強(qiáng)的強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，讓自身標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接地區(qū)和國(guó)際貿(mào)易伙伴的標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家可以提升自身的競(jìng)爭(zhēng)力。這些都需要國(guó)家建立體現(xiàn)透明、開放、良好管理的質(zhì)量機(jī)構(gòu)。政府在建立和升級(jí)國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)機(jī)構(gòu)的過程中扮演著重要的角色。做好國(guó)家質(zhì)量基礎(chǔ)的工作可以更容易獲得國(guó)際承認(rèn)，促進(jìn)和諧發(fā)展。

(粟志敏 編譯)