流域水環(huán)境生態(tài)補償實踐與進展

張 軍

河南省環(huán)境監(jiān)測中心，河南 鄭州 450004

水環(huán)境生態(tài)補償政策是以保護地表水環(huán)境為目的，在同流域內實施的對上、下游造成損失的一種彌補行為，它是尋求流域上、下游實現(xiàn)經濟利益、環(huán)境利益均衡及流域和諧健康的地方性政策。建立流域上、下游的水環(huán)境生態(tài)補償機制，有效解決了流域水資源生態(tài)保護與經濟協(xié)調發(fā)展的問題。自20世紀80年代以來，國內外基于生態(tài)補償理論的研究與應用在生態(tài)補償涵義、生態(tài)補償機制、生態(tài)補償評價方法、生態(tài)補償實踐領域等角度大量展開，在相關理論、方法和應用的廣度與深度上均取得了前所未有的進展［1］。

該文從水環(huán)境生態(tài)補償應用實踐切入，總結近年來國內流域水環(huán)境生態(tài)補償政策的實施內容，評析當前流域水環(huán)境生態(tài)補償實踐存在的主要問題，以期為我國進一步完善地方性水環(huán)境生態(tài)補償政策提供參考。

1 流域水環(huán)境生態(tài)補償含義及特點

1.1 水環(huán)境生態(tài)補償含義

到目前為止，關于水環(huán)境生態(tài)補償?shù)暮x尚無公認的定論，一般學者認為，應從廣義和狹義2個方面來認識流域水資源生態(tài)補償?shù)膬群?。廣義的流域水資源生態(tài)補償包括對因污染和破壞流域水資源而造成的生態(tài)損益的補償和對因建設和保護生態(tài)環(huán)境而產生的生態(tài)增益的補償。具體是指：①對因污染流域水資源而損害水資源生態(tài)功能或導致生態(tài)價值喪失的補償;②對因保護和恢復水資源生態(tài)環(huán)境及其功能而產生的生態(tài)增益給予補償;③對因開發(fā)利用或破壞流域水資源而損害生態(tài)功能，導致生態(tài)價值喪失而給予補償。狹義的流域水資源生態(tài)補償，專指對因保護和恢復水資源生態(tài)環(huán)境及其功能而產生的生態(tài)增益給予補償［2］。

為分析、解決流域地表水生態(tài)補償問題，有效保護流域生態(tài)環(huán)境，促進流域經濟社會可持續(xù)發(fā)展，能夠更加突出地方政府對保護水環(huán)境而實施的地方性管理政策，我們取廣義的流域水資源生態(tài)補償?shù)亩x。

1.2 流域水環(huán)境生態(tài)補償?shù)奶攸c

目前，在我國許多省、地區(qū)開展的生態(tài)補償機制試點工作中，相繼出臺了流域水污染防治、自然保護區(qū)、礦產資源開發(fā)生態(tài)補償?shù)确矫娴恼呶募?。在實踐方面，先后啟動了退耕還林、退牧還草、天然林保護、京津風沙源治理、西南溶巖地區(qū)石漠化治理、甘肅甘南黃河重要水源補給區(qū)等具有一定生態(tài)補償性質的重大建設工程［3］。流域水污染防治生態(tài)補償政策隸屬、側重于流域生態(tài)環(huán)境污染損失類型，既是一種鼓勵水資源生態(tài)保護與建設的地方性政策，也是一種激勵減少水資源生態(tài)破壞行為的手段，流域水資源一旦被污染和破壞，造成流域水環(huán)境惡化，使水環(huán)境和水資源利用價值降低、可用水量減少，給受污染區(qū)域的人民造成人身和財產損失，因此被污染者應當獲得補償。

與其他領域的生態(tài)補償相比，流域水環(huán)境生態(tài)補償有其獨有的特點：①以水資源被污染、破壞及生態(tài)損失所產生的賠償性補償為主;以對水資源保護和建設所產生的生態(tài)增益進行補償為輔。②補償主體是省政府、同流域內有上、下游關系的相關地方人民政府。③補償方式以資金補償?shù)男问綖橹?，通過省財政部門直接或間接的方式向受補償區(qū)提供資金支持。④各地方根據(jù)各地的經濟發(fā)展、社會發(fā)展等情況自行研究確定補償標準。

2 流域水環(huán)境生態(tài)補償實踐與進展

2.1 建立流域水環(huán)境生態(tài)補償?shù)囊饬x

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補償機政策是貫徹落實國家政策的重要舉措。近年來，我國相繼出臺了許多政策，以推動建立生態(tài)補償機制，完善環(huán)境經濟政策，促進生態(tài)環(huán)境保護。《國務院關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》(國發(fā)〔2005〕39號)要求“要完善生態(tài)補償政策，盡快建立生態(tài)補償機制，中央和地方財政轉移支付應考慮生態(tài)補償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補償試點”;原國家環(huán)保總局2007年8月24日印發(fā)的《關于開展生態(tài)補償試點工作的指導意見》指出，將在自然保護區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)、礦產資源開發(fā)以及流域水環(huán)境保護等4個領域開展生態(tài)補償試點;《國務院2007年工作要點》(國發(fā)〔2007〕8號)將“加快建立生態(tài)環(huán)境補償機制”列為抓好節(jié)能減排工作的重要任務。

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補償政策是流域水環(huán)境可續(xù)發(fā)展的需要。流域水環(huán)境保護面臨著嚴重困難，建立流域生態(tài)補償政策是改善和推動環(huán)境保護的必然要求。水環(huán)境生態(tài)補償是一項具有經濟激勵作用，基于“污染者付費、受益者付費和破壞者付費”原則的環(huán)境經濟政策，主要針對區(qū)域性生態(tài)保護和環(huán)境污染防治，以確保出界水質達到考核目標，從根本上改善地表水環(huán)境質量。

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補償政策有利于促進流域產業(yè)結構的調整。通過地方性流域生態(tài)補償政策的實施，可以使流域上游具有水源涵養(yǎng)功能地區(qū)土地、資源的開發(fā)利用程度降低，生態(tài)系統(tǒng)得以休養(yǎng)回復，并促使整個流域產業(yè)發(fā)展向資源消耗少、環(huán)境影響小、結構效益高的方向發(fā)展，將加快經濟發(fā)展方式轉變和產業(yè)結構調整，從而增強流域經濟社會的可持續(xù)發(fā)展能力。

建立并完善流域水環(huán)境生態(tài)補償政策是社會和諧發(fā)展的需要?！笆濉睍r期是我國轉變經濟發(fā)展方式，調整經濟結構的關鍵時期，進一步完善流域生態(tài)補償政策，對于促進資源的可持續(xù)利用，加快建設環(huán)境友好型社會，實現(xiàn)不同地區(qū)、不同利益群體的和諧發(fā)展意義重大。

2.2 流域水環(huán)境生態(tài)補償政策實踐與案例

2.2.1 河南省

2009年開始，在沙潁河流域和海河流域實行了水環(huán)境生態(tài)補償制度，2010年在全省實施《河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》。2011年對《河南省水環(huán)境生態(tài)補償暫行辦法》進行補充修訂?？己艘蜃拥拇_定：通過對地表水21監(jiān)測因子的篩選，得出COD、氨氮、總磷3項因子對地表水考核斷面超標貢獻率較大，因此確定COD、氨氮、總磷3項因子作為生態(tài)補償考核因子。生態(tài)補償標準的確定：采用2010年河南省146個(138個有效樣本)城鎮(zhèn)污水處理廠運行數(shù)據(jù)，選取SPSS軟件系統(tǒng)分析、建立了污水治理成本計量經濟模型。根據(jù)不同濃度河流水質治理達到特定水質要求，所需治理成本不同，在采用聚類分析法劃分生態(tài)補償標準梯級的基礎上，得出階梯式生態(tài)補償標準：根據(jù)地表水不同的水質考核目標采用相對應的梯級標準，COD執(zhí)行標準為3 500～5 500元/t，氨氮執(zhí)行標準為8 000～20 000元/t，總磷執(zhí)行標準為5×104元/t。生態(tài)補償金核算方法：考核斷面單因子(COD、氨氮和總磷)月(周)生態(tài)補償金=［水質濃度月(周)監(jiān)測值－責任目標值］×月(周)水量×責任目標值所對應的生態(tài)補償標準。生態(tài)補償金的轉移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的扣繳及資金轉移支付工作，通過各生態(tài)補償考核城市市財政直接劃撥。

2.2.2 江蘇省

江蘇省于2008年1月開始實施《太湖流域環(huán)境資源區(qū)域補償試點方案》，同年制定了《江蘇省環(huán)境資源區(qū)域補償辦法(試行)》，實施范圍為太湖流域、淮河流域部分河段。生態(tài)補償考核因子為COD、氨氮、總磷。太湖流域生態(tài)補償標準的確定：用于治理太湖的總費用按COD∶氨氮∶總磷=1∶1∶1的比例來分配各考核因子的總費用，根據(jù)各考核因子的總量計算各自的單位治理費用，制定COD執(zhí)行標準為1.5×104元/t，氨氮執(zhí)行標準為1.0 ×105元/t，總磷執(zhí)行標準為 1.0 ×105元/t。生態(tài)補償金核算方法：單因子補償資金=(斷面水質指標值－斷面水質目標值)×斷面月水量×補償標準。淮河流域生態(tài)補償金核算方法：實測濃度與考核目標相比較，超標1倍就扣5.0×105元。生態(tài)補償金的轉移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的支付。

2.2.3 湖北省

2009年制定了《湖北省流域環(huán)境保護生態(tài)補償辦法》，以漢江流域部分跨行政區(qū)域斷面為試點，隨后在其他流域全面推行。考核對象為流域跨行政區(qū)域斷面所在地城市人民政府(省轄市、州和直管市)?？己艘蜃訛楦咤i酸鹽指數(shù)、氨氮、總磷。漢江干流生態(tài)補償執(zhí)行標準：高錳酸鹽指數(shù)為0.05 ×104元/t，氨氮為0.5 ×104元/t，總磷為1.0×104元/t;唐白河流域生態(tài)補償執(zhí)行標準：高錳酸鹽指數(shù)為0.05×104元/t，氨氮為0.1×104元/t，總磷為0.2×104元/t。生態(tài)補償金核算方法：單因子補償資金=(斷面水質指標值－斷面水質目標值)×月斷面水量×補償標準。生態(tài)補償金的轉移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的支付。

2.2.4 河北省

2009年，頒布了河北省人民政府辦公廳關于實行跨界斷面水質目標責任考核的通知(［2009］50號)?？己艘蜃訛镃OD。

省考核斷面超標扣繳生態(tài)補償金標準：當河流入境水質達標(或無入境水流)時，所考核市跨市出境斷面的水質COD監(jiān)測結果超標0.5倍以下，每次扣繳1.0×105元;超標0.5～1.0倍，每次扣繳5.0×105元;超標1.0～2.0倍，每次扣繳1.0×106元;超標2.0倍以上，每次扣繳1.5×106元。當河流入境水質超標，而所考核市跨市出境斷面水質COD繼續(xù)增加時，所考核市跨市出境斷面的水質COD監(jiān)測結果超標0.5倍以下，每次扣繳2.0×105元;超標0.5～1.0倍，每次扣繳1.0×106元;超標1.0～2.0倍，每次扣繳2.0×106元;超標2.0倍以上，每次扣繳3.0×106元。同一個設區(qū)市范圍內，對所有超標斷面累計扣繳。

市考核斷面超標扣繳生態(tài)補償金標準：各設區(qū)市按照省考核斷面超標扣繳生態(tài)補償金標準執(zhí)行。如確有特殊情況，可制訂不低于省扣繳標準的本地考核斷面超標扣繳生態(tài)補償金標準。生態(tài)補償金的轉移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的支付。

2.2.5 陜西省

2009年《陜西省渭河流域水污染補償實施方案(試行)》確定，實施范圍為西安、寶雞、咸陽、渭南4個市人民政府?？己艘蜃訛镃OD。生態(tài)補償執(zhí)行標準：COD每超標1 mg/L繳納1.0×104元，不足1 mg/L的按照1 mg/L計算。

COD污染補償資金繳納額計算公式：

式中：M為補償資金繳納總額，104元;Ch為考核斷面核定濃度，mg/L;Co為考核斷面控制指標，mg/L;K為補償標準值，暫定為1.0×104元mg/L。

水質濃度超標計算公式：

式中：Cs為考核斷面實測濃度，mg/L;Cx為上游城市超標濃度差值，mg/L;Qx為上下游流量比值。

生態(tài)補償金的轉移支付：由省財政部門負責生態(tài)補償金的支付。

3 水環(huán)境生態(tài)補償政策存在的問題

綜合分析各省執(zhí)行的水環(huán)境生態(tài)補償政策的制定與實施，目前水環(huán)境生態(tài)補償政策主要存在以下問題。

3.1 理論與方法層面

1)生態(tài)補償考核因子的篩選、考核斷面的設置缺乏理論研究，還沒有形成比較完整的理論體系?？己艘蜃拥暮Y選，基本上都是根據(jù)因子對斷面超標率的貢獻量來定，而沒綜合考慮各污染物因子對人類、自然環(huán)境等的危害程度及在水體中消解的難易程度;考核斷面的設置，基本上均以行政市界為劃分依據(jù)，缺乏理論論證，行政、人為干預的因素參與過多。

2)生態(tài)補償標準的測算科學基礎不夠扎實。標準的測算是建立流域生態(tài)補償政策的關鍵環(huán)節(jié)，制定各個領域各個環(huán)節(jié)生態(tài)補償措施的標準不僅要有科學依據(jù)，充分考慮生態(tài)環(huán)境保護成本、生態(tài)效益等因素，同時要充分考慮國家和社會的承受能力和社會安定的需要，更重要的是要有可操作性，各類補償標準要考慮地方實施的成本，方案要簡單可行，便于各利益相關者理解，便于組織實施過程中的實施、考核、驗收和評估。有學者認為，如果生態(tài)補償標準制定過低［4-5］，將會直接導致補償對象生態(tài)保護的積極性偏低。當前，生態(tài)補償標準的測算方法存在一定問題，包括計算體系不成熟、計算模型覆蓋面不廣、用不同方法計算同一種生態(tài)服務功能的價值得出的計算結果差異較大，得出的結果應為一個數(shù)值范圍而不是一個單一值等。隨著該研究的深入和補償實踐在各個領域的開展，生態(tài)補償標準如何確立，補償?shù)男Ч绾卧u價將是生態(tài)補償研究亟待解決的難點，也是學術界渴望解決的關鍵問題。未來，生態(tài)補償?shù)暮怂惴椒蓢L試與“3S”技術等空間分析手段和其他先進技術結合，以期找到突破口［6］。

3)生態(tài)補償金核算方法依據(jù)的基礎不統(tǒng)一。①生態(tài)補償金是按照水資源的損失量還是價值量計算尚不明確，目前，國內流域生態(tài)補償量核算方法和技術出現(xiàn)混亂的主要原因是依據(jù)的基礎不統(tǒng)一，即有的學者認為“補償”是相對于“損失”而言的，應該只計算生態(tài)損失量;而另一些學者則認為“補償”應全面反映生態(tài)環(huán)境的價值。②生態(tài)補償金采用的計量和測算方法沒有明確和統(tǒng)一。這主要是流域生態(tài)補償金計量的研究起步晚，重視不夠，方法處于探索階段。一些方法和技術只能在一定的局部范圍內進行應用，但那些能適用于實際工作的成熟計量方式還沒有形成。在多數(shù)流域水環(huán)境地方實踐中，側重于水量或水質某一方面帶來的外部損失的補償問題，而缺乏將水量和水質因素綜合考慮。在外部性的估算方面，經濟外部性的估算較多，而對生態(tài)環(huán)境的外部效應的測算幾乎為零。③補償標準的測算研究中往往忽視了自然因素對河流水量、水質變化的影響，即沒有研究利用合理的方法分別界定水循環(huán)的豐枯變化、本底水質情況及其自凈能力等自然因素的作用和水資源供、用、耗、排等人為因素的作用。因而在補償標準測算和補償機制實施的過程中會出現(xiàn)補償主客體確定困難、造成外部效應的自然因素和人為因素難以界定清晰等問題，難以得到不同地區(qū)、不同利益主體的認可和實施。

4)多數(shù)研究僅考慮了點源污染所帶來的生態(tài)補償問題，而對于生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀較好，經濟相對落后，尤其是以農業(yè)人口為主的重要湖泊、水庫的上游地區(qū)，面源污染所帶來的外部性在生態(tài)補償實踐中考慮較少。

5)生態(tài)補償?shù)闹骺腕w沒有很好界定。地方政府對流域生態(tài)補償?shù)墓芾聿艅倓偲鸩?，經驗欠缺。在一些流域的管理上，地方政府有時替代生態(tài)補償?shù)恼嬲黧w，將一些財政資金用于地方政府的流域生態(tài)損壞事件上，使得生態(tài)補償?shù)闹骺腕w職責不明確。上游污染，對直接下游進行補償，而針對間接下游的水環(huán)境是否造成損害目前還沒界定，損害量的研究目前仍未涉及。

3.2 實施層面

1)政府補償比重過大，市場補償尚不成熟。地方生態(tài)補償實踐中，政府的轉移支付、財政補貼等政策措施一直是主要手段。流域上下游之間的輔助性的市場補償盡管有了一定范圍的應用，但其作用還很有限。過度依賴政府開展生態(tài)補償，往往會受制于政府財力和管理方式的制約，不利于上下游形成共同利益和責任機制。就市場補償而言，對于水資源使用權和排污權的初始分配方式、交易程序、原則等問題尚未達成一致意見，其設立、運行所需的條件過高，我國很難在短時間內推廣實施，只有市場經濟較為發(fā)達、法制和公共管理較為健全、環(huán)境監(jiān)測力量較強的局部區(qū)域才有條件實施。

2)生態(tài)補償相關的法律和制度不配套。我國已經初步建立起了由國家立法和地方立法共同構成的環(huán)境法律體系，可持續(xù)發(fā)展已成為我國的基本國策。確立了土地利用規(guī)劃、環(huán)境影響評價、“三同時”、取水和排污許可、限期治理、排污申報登記等具體的法律制度，但已有法規(guī)中對流域生態(tài)補償問題的考慮尚不夠全面、成熟，需要在實踐探索的基礎上逐步修訂完善。

3)在補償實施過程中采取了政府、市場、法律等方式，它們具有各自的優(yōu)缺點，需要進一步研究如何使它們互為補充，統(tǒng)籌協(xié)調水利、環(huán)保、林業(yè)等部門，使各種補償方式得到合理的綜合利用和有效實施。

4)流域生態(tài)補償理論、標準測算與實施層面的原則和機制設計如何實現(xiàn)很好的銜接，使理論研究與各種機制和措施有機結合，值得進行深入研究。

4 建議

迄今為止，國內在流域生態(tài)補償領域的實踐仍處于探索階段，還存在很多問題亟待解決，由于其他國家所處的發(fā)展階段和政治經濟制度的不同，在適當借鑒生態(tài)補償其他領域經驗的基礎上，提出以下建議，以期流域生態(tài)補償政策更加完善，地表水環(huán)境質量有一個大的改觀。

1)建立和完善地方生態(tài)補償政策是一項比較復雜的研究課題，它涉及經濟、社會、資源與環(huán)境等多個領域，要求國家的宏觀管理政策、經濟政策、行政法律法規(guī)制度相互配合共同實現(xiàn)。要建立一個符合地方省情的合理可行的流域生態(tài)補償政策的通行做法，首先需要把握研究區(qū)域的具體問題，研究生態(tài)補償?shù)睦碚摶A和必要性等。在此基礎上，采取合理的方法進行補償標準的測算。最后，根據(jù)補償標準和實際情況，充分考慮補償主客體、運行機制、措施和監(jiān)督管理等問題，形成流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┓绞?、步驟、措施、保障條件等。

2)從一些地方的生態(tài)補償實踐來看，直接的經濟補助形式未必是最有效的。應該結合生產實際，探尋多樣化的補償形式，提高被補償?shù)貐^(qū)的發(fā)展水平和環(huán)保能力。例如一般農戶能從生態(tài)補償實施中得到的補助較少，他們更重視對現(xiàn)有生產活動的支持和幫助。因此，補償形式除了資金之外，也可以采用技術培訓、能力建設、提供就業(yè)和信息、貸款和開拓市場等。

3)突破難點，繼續(xù)深入補償標準核算方法的研究。生態(tài)補償目前逐漸由政策性等宏觀研究轉入到運用數(shù)學工具進行定量化研究階段［7］。建議選取典型流域，通過合理選擇若干試點，研究流域生態(tài)補償?shù)睦碚撆c方法體系，以解決當前研究中的關鍵技術問題，并構建實施層面相應的政策、機制和措施，為流域生態(tài)補償?shù)膶嵤┖屯茝V奠定基礎［8］。

［1］馮艷芬，劉毅華，王芳，等．國內生態(tài)補償實踐進展［J］．生態(tài)經濟，2009(8)：85-88，105．

［2］陳兆開，施國慶，毛春梅．流域水資源生態(tài)補償問題研究［J］．科技進步與對策，2008，25(3)：51-55．

［3］王瑩．“十二五”時期應進一步完善生態(tài)補償機制［J］．中國經貿導刊，2010(21)：20-22．

［4］馮艷芬，王芳，楊木壯．生態(tài)補償標準研究［J］．地理與地理信息科學，2009，25(4)：84-88．

［5］曹明德．對建立我國生態(tài)補償制度的思考［J］．時事評論，2004(3)：40-43．

［6］陳靜，張虹鷗，吳旗韜．我國生態(tài)補償?shù)难芯窟M展與展望［J］．熱帶地理，2010，30(5)：503-508．

［7］尤艷馨．我國國家生態(tài)補償體系研究［D］．河北：河北工業(yè)大學，2007．

［8］阮本清，許鳳冉，張春玲．流域生態(tài)補償研究進展與實踐［J］．水力學報，2008，39(10)：1 220-1 225．