我國環(huán)保投資趨勢及其存在的問題

王 鑫，封 雪，唐桂剛，安海蓉，黃姣婧，董廣霞，周 冏

1．中國環(huán)境監(jiān)測總站，北京 100012

2．中國人民大學環(huán)境學院，北京 100872

在我國，環(huán)保投資按其發(fā)生的領域，分為老工業(yè)污染源治理投資、建設項目“三同時”投資、城市環(huán)境基礎設施建設投資3個部分。長期以來，無論是環(huán)保投資總量，還是各領域的環(huán)保投資，均保持了增長態(tài)勢，成為我國削減污染物排放的重要經(jīng)濟手段之一?！笆晃濉逼陂g，全國環(huán)境質(zhì)量總體保持平穩(wěn)向好的發(fā)展趨勢，主要環(huán)境質(zhì)量指標得到不同程度改善;但是部分城市環(huán)境空氣污染依然嚴重，地表水總體水質(zhì)仍為中度污染，湖泊富營養(yǎng)化問題突出，部分地區(qū)重金屬污染事件呈高發(fā)態(tài)勢，引發(fā)數(shù)起群體事件［1］。

準確識別環(huán)保投資存在的問題，合理增加環(huán)保投入，實現(xiàn)環(huán)境效益最大化是環(huán)保投資領域研究的核心問題。吳舜澤等［2］等認為城市環(huán)境基礎設施建設投資的迅速增加和環(huán)保投資口徑的虛化，已經(jīng)掩蓋了環(huán)境污染治理投資不足的嚴峻現(xiàn)實;王鑫等［3］認為我國環(huán)保投資區(qū)域結(jié)構(gòu)分布不均衡，東中西部和流域區(qū)域差異較大;董文福等［4］分析提出工業(yè)污染治理力度有待加強;頡茂華等［5］認為我國環(huán)保投資所取得的治理效果相當差，投資增長幅度與環(huán)保效益不成比例。這些研究或者從理論角度對環(huán)保投資口徑提出了問題建議，或者多從總量、空間分布、投資領域和效益角度展開分析，采用的數(shù)據(jù)多為“十五”及以前數(shù)據(jù)，缺乏時效性。

環(huán)保投資發(fā)揮實效必須具備2個條件：一是合理的投資總量和投資去向。除總量因素外，投資去向直接影響污染防治效果。環(huán)保投資去向除了包括上述的投資領域、空間區(qū)域之外，還包括投資作用的環(huán)境要素，即水、大氣、固廢和噪聲等分要素的環(huán)保投資。二是充足的污染治理設施運行經(jīng)費保障。文章從上述2個方面對我國2005—2011年的環(huán)保投資進行了分析，指出了環(huán)保投資存在的問題，并提出了針對性建議。

1 2005—2011年環(huán)保投資概況

1.1 投資總量及其在各投資領域的分布

2011年，我國環(huán)保投資總額為6 026.2億元，占GDP的1.27%，占社會固定資產(chǎn)投資的1.93%，同比減少9.44%。其中老工業(yè)污染源治理投資444.4億元、建設項目“三同時”投資2 112.4億元、城市環(huán)境基礎設施建設投資3 469.4億元，分別占環(huán)保投資總額的7.37%、35.05%、57.57%。

如圖1所示，2005年以來，環(huán)保投資總額總體呈增長趨勢。與2005年相比，2011年環(huán)境治理投資總額同比增加152.35%。其中，城市環(huán)境基礎設施建設投資和建設項目“三同時”環(huán)保投資分別較2005年同比增加230.01%和169.01%;老工業(yè)污染源治理投資穩(wěn)中有降，較2005年同比減少3.01%。

圖1 2005—2011年我國環(huán)保投資總額及其構(gòu)成

從各領域的環(huán)保投資占GDP比例來看，2005—2011年，在環(huán)保投資結(jié)構(gòu)中，環(huán)?；A設施建設投資維持了明顯的增長趨勢(圖2)。

圖2 2005—2011年我國各類環(huán)保投資占總額的比例

2011年，環(huán)?；A設施投資、建設項目“三同時”投資、工業(yè)污染源治理投資在環(huán)保投資中的比例分別為57.57%、35.05%和7.37%。建設項目“三同時”投資在環(huán)保投資中的比例雖然總體上表現(xiàn)為增長，然而自2008年以來明顯下降。

1.2 環(huán)保投資各要素分布情況

2011年，我國環(huán)境治理投資總額中，廢水、廢氣、固體廢物、噪聲和其他污染治理投資分別為1 635.1、1 788.2、529.6、151.6、1 921.7 億元，分別占投資總額的27.13%、29.67%、8.79%、2.52%、31.89%，如表1所示。我國環(huán)保投資以廢水和廢氣治理投資占主導，2011年廢水和廢氣治理投資占我國環(huán)保投資總額的56.81%。

表1 2011年各要素環(huán)保投資情況 億元

廢水治理投資為1 635.1億元，其中投資排名前5位的地區(qū)為江蘇、山東、廣東、河北和遼寧，共投資627.3億元，占廢水治理投資的38.36%;5個地區(qū)廢水COD、氨氮排放量分別為784.5、78.6萬t，占全國廢水 COD、氨氮排放總量的26.17%和30.20%。

廢氣治理投資為1 788.2億元，其中投資排名前5位的地區(qū)為河北、山東、遼寧、內(nèi)蒙古和江蘇，共投資624.8億元，占廢氣治理投資的34.94%;5個地區(qū)廢氣二氧化硫、氮氧化物排放量分別為682.9、761.2萬 t，占全國廢氣二氧化硫、氮氧化物排放總量的30.79%、31.66%。

固體廢物治理投資為529.5億元，其中投資排名前5位的地區(qū)為北京、廣東、遼寧、江蘇和河北，共投資265.5億元，占固體廢物治理投資的50.14%;5個地區(qū)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量為90 849萬t，占全國工業(yè)固體廢物產(chǎn)生總量的28.15%。

2 環(huán)保投資存在的問題

2.1 污染治理投資有效規(guī)模仍顯不足

2005年以來，污染治理設施直接投資(指用于污染治理設施、具有直接環(huán)保效益的投資，具體包括老工業(yè)污染源、建設項目“三同時”、以及城市環(huán)境基礎設施投資中用于污水處理及再生利用、污泥處置和垃圾處理設施的投資，不包括對燃氣、集中供熱、園林綠化、市容環(huán)境衛(wèi)生及污水管網(wǎng)建設部分的投資)總體呈現(xiàn)逐年增長趨勢，占環(huán)保投資總額和GDP比例分別維持在46.27%～66.91%和0.65% ～1.00%。相對于環(huán)保投資，污染治理設施直接投資增速相對較慢。從圖3可見，2005—2011年，直接環(huán)保投資占當年GDP比例的平均年變化率為－0.47%，而總環(huán)保投資占當年GDP比例的變化率則為1.01%，兩者差距較為明顯。直接環(huán)保投資占GDP比例的較慢增長，同樣反映在直接環(huán)保投資占當年社會固定資產(chǎn)投資比例上，表明具有直接污染物減排效果的投入存在著被削弱的趨勢，而這和我國污染物產(chǎn)生量逐年增長、經(jīng)濟逐年發(fā)展的趨勢是不相符的。

圖3 2005—2011年我國環(huán)保投資占當年GDP及社會固定資產(chǎn)總投資的比例

2.2 快速增長的運行費用仍存在需求缺口

污染治理設施運行費用包括用于治理工業(yè)、生活產(chǎn)生的廢水、廢氣及固體廢物的設施運行的費用，不包括農(nóng)村污染治理設施運行費用。2011年，治理設施運行費用為2 666.8億元，較2005年同比增加326.96%，其中，工業(yè)廢水、工業(yè)廢氣、城市污水處理廠、危險(醫(yī)療)廢物集中處理設施運行費用分別增加 164.6%、491.4%、316.8%和578.9%，如表2所示。運行費用增長遠遠高于污染治理投資增速。

表2 2005—2011年我國污染治理設施運行費用

但是，污染治理設施運行負荷較低、無法滿足現(xiàn)實治污需求的現(xiàn)象仍然普遍存在。以城市污水處理廠為例，2012年納入環(huán)境統(tǒng)計調(diào)查的3 974家污水處理廠中，1 356家污水廠的運行負荷低于60%，占總數(shù)的34.1%;參與環(huán)境統(tǒng)計的396個(地級市和省直轄縣級行政區(qū))城市中，192個城市生活污水處理率低于70%。根據(jù)國務院辦公廳《“十二五”全國城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》，到2015年，城市污水處理率達到85%;城鎮(zhèn)污水處理廠投入運行1年以上的，實際處理負荷率不低于60%，3年以上的不低于75%。污水處理廠負荷率將全面達到60%以上的要求，是“十二五”期間對運行費用的基本要求。隨著“十二五”期間我國城鎮(zhèn)生活污水處理率較現(xiàn)階段有較大幅度提高，必然要求運行費用進一步增加。

2.3 環(huán)保投資無法有效應對主要污染物減排要求

2006—2011年，我國主要污染物 COD和二氧化硫產(chǎn)生量增長率均高于排放量增長率，二氧化硫自2007年以來甚至出現(xiàn)產(chǎn)生量持續(xù)增長和排放量持續(xù)下降的狀況，意味著我國污染物在這段時間內(nèi)逐年增加的減排需求，如圖4所示。然而，同一時期內(nèi)，環(huán)保投資的增長卻呈現(xiàn)出波動態(tài)勢，2011年與2010年相比甚至下降了9.44%。環(huán)保投資增長率波動與主要污染物減排需求持續(xù)增加形成反差，反映出我國環(huán)保投資無法為污染物減排提供穩(wěn)定的長效機制，這種矛盾在2011年表現(xiàn)得最為明顯。

圖4 2006—2011年我國環(huán)保投資增長率與主要污染物產(chǎn)排量增長率

環(huán)保投資的區(qū)域分布與污染物排放實際情況不匹配。以2011年為例分析，我國各地區(qū)的環(huán)保投資依然保持較大差異，山東省的總環(huán)保投資為527.6億元，為全國最高水平;而青海省環(huán)保投資水平最低，為22.1億元，兩者相差22.9倍。造成我國各地環(huán)保投資差異大的主要原因還是地區(qū)發(fā)展水平的不同，2011年環(huán)保投資在300億元以上的地區(qū)有6個，其中5個省份為東部地區(qū)，分別為山東、江蘇、河北、廣東、遼寧等，而環(huán)保投資不足100億元的地區(qū)有9個，其中6個省區(qū)為西部省區(qū)。

對東、中、西部地區(qū)總環(huán)保投資占全國總環(huán)保投資比例變化進行分析的結(jié)果見圖5。結(jié)果表明，2005—2011年東、中、西部地區(qū)所占比例變化較小，分別維持在55.47% ～64.79%、17.81% ～23.14%、17.40% ～22.50%，東、中、西部地區(qū)環(huán)保投資不均衡，結(jié)構(gòu)不合理主要體現(xiàn)在東部地區(qū)占比較高，中西部地區(qū)占比較低。而與中西部較低的總環(huán)保投資占比相對比的是，中西部地區(qū)較高的工業(yè)主要污染物產(chǎn)生量(見表3)，中、西部地區(qū)工業(yè)主要污染物產(chǎn)生量占全國比例分別為20.85% ～44.83%、16.40% ～36.50%，這一比例超過了環(huán)保投資占比，說明目前的總環(huán)保投資東、中、西部分布格局，不能解決中西部地區(qū)污染物產(chǎn)生量日益升高的趨勢，應當繼續(xù)加強對中西部地區(qū)環(huán)保投資力度，進一步改善環(huán)保投資結(jié)構(gòu)不合理的局面。

圖5 2005—2011年各地區(qū)總環(huán)保投資占全國總環(huán)保投資比例變化情況

表3 2005—2011年我國各地區(qū)工業(yè)企業(yè)數(shù)及主要污染物產(chǎn)生量變化情況

2.4 環(huán)保投資重點受政策引導明顯

“十一五”以來，我國環(huán)境政策重點控制的污染物是COD和二氧化硫，因此，2005—2011年在各環(huán)境要素污染治理的投資中，重點集中在水環(huán)境保護投資和大氣環(huán)境保護投資上，而固廢的環(huán)保投資相對較弱。2011年，各省區(qū)水、大氣、固廢環(huán)保投資占當?shù)丨h(huán)保總投資的比例平均為19.39%∶25.79%∶5.67%?？梢?，由于環(huán)境政策的引導，主要以COD和二氧化硫削減為目標的水環(huán)保投資和大氣環(huán)保投資遠遠超過固體廢物環(huán)保投資，成為各省區(qū)環(huán)保投資的重點。

各省區(qū)環(huán)保投資在水和大氣上的集中程度不僅通過環(huán)保投資在環(huán)境要素治理上的分配表現(xiàn)出來，還通過各地污染物單位產(chǎn)生量所對應的環(huán)保投資反映出來。如表3所示，分別選取我國的重點控制污染物COD和二氧化硫為指標，對比各省區(qū)2011年單位水污染物、大氣污染物和固體廢物產(chǎn)生量所對應的環(huán)保投資。其中，各省區(qū)固體廢物環(huán)保投資的集中程度最低，相對標準偏差為3.74，分別是水污染環(huán)保投資和大氣污染環(huán)保投資相對標準偏差的5.34倍和2.56倍。由于我國環(huán)境政策自“十一五”以來對COD和二氧化硫削減的高度重視，且在不考慮經(jīng)濟發(fā)展水平差異的前提下，各地削減主要污染物的約束性指標所引起的環(huán)保投資需求較為一致。

與此相應地是各省區(qū)較為一致地加大力度控制這2種污染物，投資效果特別體現(xiàn)在污染物產(chǎn)、排量大的行業(yè)或工程，由于工業(yè)二氧化硫、氮氧化物每年產(chǎn)生量中有42.0% ～54.8%、55.9% ～65.7%來自火電行業(yè)，而廢水COD、氨氮每年排放量中有60.77～65.59%、64.94% ～77.70%來自生活廢水排放，因此以2005—2011年火電行業(yè)二氧化硫、氮氧化物去除率，城鎮(zhèn)污水處理廠氨氮、COD去除量為例(圖6，圖7)，可以看出，二氧化硫和COD去除能力遠高于氮氧化物和氨氮，并且二氧化硫和COD去除率(量)在“十一五”期間有較快的增長，相比之下氮氧化物和氨氮的去除率(量)增長緩慢，去除率(量)維持在較低水平。

圖6 2005—2011年火電行業(yè)二氧化硫、氮氧化物去除率變化情況

圖7 2005—2011年城鎮(zhèn)污水處理廠COD、氨氮去除量變化情況

如表4所示，各省區(qū)單位水污染物和單位大氣污染物產(chǎn)生量對應的環(huán)保投資相對標準偏差較小，說明各省區(qū)較為一致地對水、大氣污染防治進行投資。相比而言，固體廢物由于不是該段時期重點控制的污染物，在政策規(guī)定上也未采取約束性指標進行控制，故而各地根據(jù)實際需求投入資金削減固體廢物，削減目標差異較大，表現(xiàn)出單位固體廢物產(chǎn)生量對應的環(huán)保投資分散程度較高。

表4 2011年各省區(qū)分要素單位污染物產(chǎn)生量對應環(huán)保投資的集中程度

3 我國環(huán)保投資的改進建議

根據(jù)前述分析，我國環(huán)保投資在2005—2011年間保持增長趨勢的同時，一方面面臨著有效環(huán)保投資不足的問題，另一方面則存在著結(jié)構(gòu)性失衡，這兩類問題將影響環(huán)保投資對促進我國污染防治的實際效果。對此，提出如下改進建議：

1)增加公共財政對直接環(huán)保投資的補貼力度。隨著污染物產(chǎn)生量增速持續(xù)高于污染物排放量增速，我國主要污染物產(chǎn)生量和排放量之間的差異將越來越大，因此需要改變環(huán)保投資波動增長的局面，使環(huán)保投資的年度變化反映出污染物削減的實際需求。同時，由于我國環(huán)保投資的大部分集中在非直接環(huán)保投資方面，進一步增加了污染物削減的難度。考慮到非直接環(huán)保投資的來源主要是公共財政資金，建議公共財政對直接環(huán)保投資適度傾斜，以確保我國主要污染物的減排需要。

2)保障運行費用的有效供給。雖然我國運行費用大幅度上漲，且增長速度快于環(huán)境保護固定資產(chǎn)投資，然而，隨著對于污染減排要求的在“十二五”的進一步提高，我國未來在運行費用上的要求將繼續(xù)增加，運行費用的來源應該積極拓寬投渠道融資手段，在制度、機制層面上予以保障。

3)根據(jù)污染物減排需要確定環(huán)保投資。我國區(qū)域間環(huán)保投資的差異性正在變大，且東部、中部、西部的差異化特征基本維持不變，更加證明我國環(huán)保投資對經(jīng)濟發(fā)展水平在一定程度上的依賴性。與此相對的是，環(huán)保投資并不能對污染物減排需求作出有效響應。實際上，我國對于主要污染物削減的規(guī)定是以污染物自身的絕對量變化為依據(jù)的，說明保證環(huán)境質(zhì)量具有絕對的重要性。因此，各地區(qū)環(huán)保投資的確定應當基于污染物減排的需求，而非以經(jīng)濟發(fā)展水平為主。

4)根據(jù)地區(qū)實際環(huán)境質(zhì)量設置重點控制污染指標。當前，我國各省區(qū)環(huán)保投資都集中在國家環(huán)境政策重點控制的污染指標上。事實上，對于地區(qū)而言，僅僅根據(jù)國家政策導向設置環(huán)保投資的重點領域?qū)⒖赡芎鲆暠镜貐^(qū)實際存在的環(huán)境問題，從而影響環(huán)保投資的效率。我國直接環(huán)保投資比重較低的現(xiàn)實將進一步對環(huán)保投資效率造成影響。從這個意義上看，針對區(qū)域環(huán)境功能區(qū)劃和實際環(huán)境質(zhì)量間的差異設置重點控制污染指標，可以為環(huán)保投資的去向提供有效率的指導。

［1］中華人民共和國環(huán)保部．2006—2010中國環(huán)境質(zhì)量報告［M］．北京：中國環(huán)境科學出版社，2011：196-197．

［2］吳舜澤，陳斌，逯元堂，等．中國環(huán)境保護投資失真問題分析與建議［J］．中國人口·資源與環(huán)境，2007，17(3)：112-117．

［3］王鑫，董文福，董廣霞，等．2008年我國環(huán)境保護投資總體特征分析［J］．中國環(huán)境監(jiān)測．2010，26(5)：1-5．

［4］董文福，傅德黔，努麗亞．我國環(huán)境污染治理投資的發(fā)展及存在問題［J］．中國環(huán)境監(jiān)測，2008，24(4)：87-89．

［5］頡茂華，劉向偉，白牡丹．環(huán)保投資效率實證與政策建議［J］．中國人口·資源與環(huán)境，2010，20(4)：100-105．