從社會管理到社會治理內(nèi)涵之變

●文/丁元竹

從社會管理到社會治理內(nèi)涵之變

●文/丁元竹

中共十八屆三中全會提出，創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平，維護國家安全，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序。要改進社會治理方式，激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。這昭示著中國的治理模式正在發(fā)生深刻變化。

社會治理意味著在一個日益復雜的世界如何決策？如何引導社會沿著正確的方向前進，避免曲折，避免危機？這，需要新的治理模式。治理是關于政府與其他社會組織的互動以及他們?nèi)绾芜B接居民的活動。治理是指一系列的價值、政策和制度，通過這些，一個社會可以來管理它的經(jīng)濟、政治和社會進程。它是一個國家開發(fā)經(jīng)濟和社會資源過程中實施管理的方式。它同時也是制定和實施決策的過程。治理還被界定為限制和激勵個人和組織的規(guī)則、制度和實踐的框架。所以，治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。

治理理念的高度升華

就世界范圍而言，治理一詞出現(xiàn)于20世紀90年代，現(xiàn)已廣泛應用于各個領域，不僅包括組織治理，也拓展到問題治理，不僅拓展到地方和國內(nèi)問題的治理，還拓展到全球問題治理。治理是一門駕馭和引導社會和組織的藝術。治理是決定權利如何應用，決策如何做出，居民或利益相關者如何參與的結(jié)構(gòu)之間、過程之間以及傳統(tǒng)之間的互動。治理不僅決定走向哪里，而且也決定誰應當參與決策和以什么樣的資格參與。對于加拿大的經(jīng)驗研究表明，公共對話與政府的信任度之間有明顯關系，公共參與可以提高政府的信任度。對于意大利的研究發(fā)現(xiàn)，公共對話能夠提高經(jīng)濟運作。

社會治理是指一種導致公共理想的社會和經(jīng)濟效果的治理模式。人們逐漸認識到制度結(jié)構(gòu)或關系不只是政府內(nèi)部的制度結(jié)構(gòu)和關系，還包括社會部門的結(jié)構(gòu)和關系，對決策產(chǎn)出發(fā)生重要影響，人們越來越認識到政府對于公共事務的影響只是眾多因素中的一個因素，事情越復雜，政府的局限性越明顯。與此同時，越來越多的人們開始相信，公共關心的重要問題，包括環(huán)境問題、信息和通訊技術發(fā)展問題非常復雜以至于不能由政府單獨決定。關于這樣的例子可以列舉很多，恐怖主義的威脅、核武器擴散、大規(guī)模殺傷性武器擴散、局部戰(zhàn)爭已經(jīng)不是一個主權國家可以控制的，必須在全球范圍內(nèi)展開合作。能源合理開發(fā)利用、生態(tài)保護必須南北世界共同協(xié)商，未來可能發(fā)生的情況是發(fā)展中國家的趕超模式與發(fā)達國家的高消費模式產(chǎn)生嚴重沖突，要么發(fā)生戰(zhàn)爭，要么人類在過度利用資源和生態(tài)惡化中走向終結(jié)。一個持續(xù)發(fā)展的人類亟須一個全球的社會治理機制——發(fā)達國家與發(fā)展中國家，窮人與富人共同商量人類的未來。

中共十八屆三中全會將社會管理發(fā)展為社會治理，適應了中國新時期的新特點，和人民群眾在新時期的新期待。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型的過程中，由于政府、市場和社會的關系沒有徹底厘清，政府越位、缺位和不到位，教育醫(yī)療衛(wèi)生產(chǎn)業(yè)化導致人民群眾基本的公共服務得不到保障，不能公平分享改革發(fā)展的成果，尤其是個別官員腐敗和官僚主義，導致廣大民眾沒有得到公平的分享，干群關系緊張，甚至在很多方面極大地傷害了群眾的感情，對于黨和政府倡導的很多事情缺乏參與的熱情和活力，對于關系國家發(fā)展、民族存亡的重大問題，許多人在很多時候麻木不理、袖手旁觀。實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的實現(xiàn)，如果失去人民群眾的關心和參與，注定很難成功。

因此，如何激發(fā)人民群眾的熱情和活力，是當前和今后一個時期必須直面問題之一。最有效的辦法是：真正“把人民的利益放在第一位”，盡可能減少權力對市場運行的干預，在完善產(chǎn)品市場和要素市場的基礎上，創(chuàng)造發(fā)展機會的公平均等，鼓勵人民創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，鼓勵公眾自我管理自己的公共事務，最大程度地調(diào)動各階層民眾的積極性。

實現(xiàn)社會治理創(chuàng)新，充分發(fā)揮人民群眾首創(chuàng)精神，最大限度調(diào)動各方面積極性，不斷釋放全社會的創(chuàng)造能量，才能努力提高社會治理水平。

社會治理模式亟待探索

在過去的30多年中，中國社會的治理和體制結(jié)構(gòu)一直在不斷變化，主要表現(xiàn)在：法制在替代人治；立法與執(zhí)法的分離；部門之間的壁壘在打破；分權使地方領導獲得更多的權力；公眾越來越多參與立法和執(zhí)法。

提升社會治理水平要鼓勵社會各個方面參與社會事務。在全球進入新的發(fā)展時期，各種挑戰(zhàn)層出不窮，嚴峻危機時有發(fā)生的形勢下，探索新的社會治理模式，避免社會治理危機或通過社會治理避免危機，保持經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展已經(jīng)成為世界各國政治家、企業(yè)家和非營利部門領導人共同面臨的課題。從傳統(tǒng)的社會管理走向社會治理，通過社會治理提高組織效率、避免組織危機，保持組織、國家和社會的健康、持續(xù)和全面發(fā)展已經(jīng)成為當代的基本趨勢。

提升社會治理水平，要不斷完善決策模式。在一個日益復雜的世界如何決策？如何引導社會沿著正確的方向前進，避免曲折，避免危機？這，需要新的社會治理模式。治理是關于政府與其他社會組織的互動以及他們?nèi)绾芜B接居民的活動。社會治理是指一系列的價值、政策和制度，通過這些，一個社會可以來管理它的經(jīng)濟、政治和社會進程。社會治理是一個國家開發(fā)經(jīng)濟和社會資源過程中實施管理的方式，它同時也是制定和實施決策的過程。社會治理還被界定為限制和激勵個人和組織的規(guī)則、制度和實踐的框架。所以，治理不僅僅局限于政府，也包括多元角色的互動。

在古代的雅典，市民聚集于市場處理公共事務，政府只是處理這些事務的一個過程，并不獨立于市民之外。但是，今天很少有人認為政府是一個過程，事實上，它作為一種制度模式已經(jīng)成為社會的角色之一。政府被認為是獨立的實體不僅是因為它成為一種制度形式，也因為它是作為某一群體的代表。為了正確理解社會治理，首先要意識到重視公眾利益并不意味著要約束政府。但是政府應當與其他角色包括媒體、一些社會組織、企業(yè)組織分享共同利益，有時在公共問題上保持一致。

提升社會治理水平，就是要不斷提升社會組織的自我管理。目前社會組織正在蓬勃興起，社會組織興起初始，其自身的社會治理問題就被提到議事議程。從社會組織的治理結(jié)構(gòu)也大致可以看出其他部門需要什么樣的治理模式——需要如何構(gòu)建它們的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部關系。社會組織治理的意義在于:社會組織的財富歸公共所有；社會組織的權利不是歸捐贈者、政府官員或?qū)I(yè)管理者所有,而是歸那些來自不同背景的志愿者領導人組成的理事會所有。

推進治理體系現(xiàn)代化

充分調(diào)動各方面的積極性，改進社會治理方式，不斷滿足人民群眾不斷提高的對公平正義的要求，進一步完善相關法律法規(guī)，強化司法公正，使法律成為社會公平正義，各類社會主體參與社會事務、市場主體參與市場競爭的堅強后盾。改革要取得成功，必須得到人民群眾的支持和理解，而要得到人民群眾的支持和理解，必須堅持公平正義的價值理念，面對新一輪的改革，人民群眾希望知道改革的價值理念是什么？經(jīng)過35年的改革發(fā)展，人民群眾希望看到的是富有成效，公平正義，政治清明的改革，正給他們帶來實惠的改革。中共十八屆三中全會把維護公平正義擺在重要位置，進一步深化改革，就是要通過反腐敗、縮小城鄉(xiāng)差距、地區(qū)差距、群體之間的差距，完善土地制度、戶籍制度，使全體人民能夠自由遷徙，安居樂業(yè)。

最大限度激發(fā)社會發(fā)展活力，必須明晰政府與社會的關系，政府與社會各自的責任。政府要完善法律法規(guī)和通過制度安排更好地保障人民群眾各方面權益，讓全體人民依法平等享有權利和履行義務，使各種社會活動、居民的公共參與在法律和秩序的框架內(nèi)進行，社會要通過居民的參與來解決發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題，建立起和諧的人際關系，形成秩序與活力統(tǒng)一的社會環(huán)境和氛圍。

要敢于以極大的政治勇氣和政治智慧解決人民群眾在社會領域中遇到的各種切身利益問題，以及感觸最深、反映最強烈的問題。敢于碰社會領域中的硬骨頭。

一是努力消除傳統(tǒng)社會和文化中長期積淀、阻礙國家現(xiàn)代化的障礙。在現(xiàn)實社會中，官本位和泛行政化趨勢是亟須改革的一個領域。官本位和泛行政化的觸角已經(jīng)遍及教育、科學研究、文化藝術，甚至居民生活等領域，它使等級制度和等級觀念侵蝕社會的公共生活，破壞了社會和諧和公共參與的基本價值——平等和公正，挫傷了社會成員的積極性和創(chuàng)造性。

二是加大力度改革計劃經(jīng)濟中遺留的阻礙社會和諧的因素。要敢于承認過去在實踐過程中認識的局限性造成的阻礙當前工作的因素。

三是合理的利益格局和公平的價值基礎是社會充滿創(chuàng)造力的源泉。尤其是要完善企業(yè)權益保護機制，著力解決勞動力供給機構(gòu)不合理，熟練技術工人、高管人員和科研人員難找等問題。《勞動合同法》中的過度保護員工權利，造成部分不符合企業(yè)要求的員工難以退出，束縛企業(yè)用工，全面權衡員工權利和企業(yè)權利。進一步完善居民參與公共生活的決策機制。歷史由人民群眾創(chuàng)造，發(fā)展必須依靠人民，改革的動力歸根結(jié)底來自人民。改善居民生活需要居民自我決策，經(jīng)濟水平不斷提高，人民群眾的生活質(zhì)量不斷提升，要求民主決策和自我治理的訴求就會越來越高，如何建立和完善社會治理體制機制要求改革和完善社會管理體制。

與改革開放初期比較，當下的改革面臨的矛盾更多，更加復雜，尤其是涉及到收入分配制度改革、利益格局調(diào)整，以及人民群眾對于公平正義的更高期待等一系列問題，必須依靠人民群眾的力量和人民群眾的參與。正如毛澤東同志在20世紀50年代就指出的，“老百姓百分之八十的事都由他們自己來辦，我們只包百分之二十就好辦了”。

在一個國家社會結(jié)構(gòu)單一的時候，決策者可以像指揮軍隊一樣引領社會前進。當利益格局復雜、社會訴求多元以后，未來的前途在何方就變得不夠明確。把更多的決策交給社會去博弈，交給社會組織去負責。

（作者為國家行政學院教授、決策咨詢部副主任）