生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

本期話題

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以環(huán)保生態(tài)環(huán)境促進(jìn)人與自然為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值、生態(tài)保護(hù)成本發(fā)展機(jī)會成本、綜合運(yùn)用行政和市場手段、調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方面之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。

——網(wǎng)絡(luò)綜合消息

本期討論

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立的必要性

黨的十八大把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是建設(shè)生態(tài)文明的重要制度保障。已經(jīng)建立的森林生態(tài)補(bǔ)償、草原生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，以及重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付制度，和已經(jīng)形成的礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)責(zé)任制度，還有正在探索中的水資源和水土保持生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，構(gòu)成了基本的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制框架。發(fā)展改革委會同有關(guān)部門起草了《關(guān)于建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的若干意見》征求意見稿和《生態(tài)補(bǔ)償條例》草稿，提出了建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的總體思路和政策措施。

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實踐中非常復(fù)雜，各方的權(quán)利和利益盤根錯節(jié)。在利益的分配過程中不能只考慮效率，還要兼顧公平。要完善補(bǔ)償資金支付和管理辦法，要進(jìn)行不定期的考察補(bǔ)償金的落實情況，監(jiān)督生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶嵤┬Ч?。有的地方補(bǔ)償資金沒有做到及時足額發(fā)放，有的甚至出現(xiàn)擠占、挪用補(bǔ)償資金現(xiàn)象。

某地區(qū)以犧牲環(huán)境或資源為代價，謀求經(jīng)濟(jì)上的快速發(fā)展，得到的收益一部分以稅收的方式上交給中央財政。每年中央都會將一定比例的財政收入用于保護(hù)環(huán)境和資源，那么這一部分稅收屬于政府的轉(zhuǎn)移支付，也就是對其他地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償。另外，那些以犧牲環(huán)境和資源為代價的地區(qū)，在某種程度上削弱了當(dāng)?shù)鼐用竦纳鏅?quán)利，對他們生活的環(huán)境造成了破壞，政府是否也應(yīng)該建立補(bǔ)償機(jī)制，恢復(fù)原本的藍(lán)天白云、草長鶯飛。

比如曾經(jīng)的老東北重工業(yè)地區(qū)，在新中國建立的初期，以犧牲環(huán)境資源為代價，為全國的工業(yè)發(fā)展做出了巨大的貢獻(xiàn)。在這樣的時代背景下，中央政府應(yīng)該通過生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，幫助該地區(qū)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境建設(shè)。同時，不應(yīng)該繼續(xù)這種以犧牲自然環(huán)境和資源為代價的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。不能先開發(fā)再治理，要有完善的實施計劃，政府才能批準(zhǔn)運(yùn)行。

《生態(tài)補(bǔ)償條例》有望近期出臺，系統(tǒng)地規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，讓生態(tài)補(bǔ)償有法可循，有法可依。

—于悅 北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法方向法律碩士研究生

我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金來源

由于我國尚未建立統(tǒng)一的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，目前我生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源極為分散，主要包括縱向財政轉(zhuǎn)移支付、橫向財政轉(zhuǎn)移支付、政府性基金以及生態(tài)稅費四大類。

縱向財政轉(zhuǎn)移支付中，中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項轉(zhuǎn)移支付。

一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對有財力缺口的地方政府（主要是中西部地區(qū)），按照規(guī)范的辦法給予的補(bǔ)助。其中，涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦С隹颇坑匈Y源枯竭城市轉(zhuǎn)移支付，以及均衡性轉(zhuǎn)移支付中的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付。

專項轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對承擔(dān)委托事務(wù)、共同事務(wù)的地方政府，給予的具有指定用途的資金補(bǔ)助，以及對應(yīng)由下級政府承擔(dān)的事務(wù)，給予的具有指定用途的獎勵或補(bǔ)助。其中，涉及生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢斦С隹颇恐饕婕啊肮?jié)能環(huán)?！鳖悇e下部分款項、“農(nóng)林水事務(wù)”類別下的部分款項和“國土資源氣象等事務(wù)”類別下的部分款項。

除中央對地方的財政轉(zhuǎn)移支付外，還存在地方自籌資金、自主安排的財政轉(zhuǎn)移支付，浙江、山東等省份均有實踐。

橫向財政轉(zhuǎn)移支付是指同級地方政府之間財政資金的相互轉(zhuǎn)移。目前我國在生態(tài)補(bǔ)償?shù)臋M向財政轉(zhuǎn)移支付方面已出現(xiàn)了一些嘗試，包括福建省閩江、九龍江流域水環(huán)境保護(hù)項目、新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點項目、京冀兩地水資源合作項目等。

此外，我國還存在與生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)的政府性基金，包括育林基金、森林植被恢復(fù)費。

在生態(tài)稅費制度方面，我國目前還沒有出臺獨立的生態(tài)補(bǔ)償稅收，僅存在體現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償原則的收費項目，例如排污費、海域使用金、草原植被恢復(fù)費、水資源費、砂石資源費、水土保持補(bǔ)償費、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費、森林植被恢復(fù)費等。

綜上可見，我國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金主要來源自中央和地方政府的不同部門，而且基本是以自上而下的財政撥款方式展開，同時橫向財政轉(zhuǎn)移支付已經(jīng)被作為一種補(bǔ)充而在部分地區(qū)開始實踐，但我國至今尚未采用市場作為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的資金來源。因此，總體而言，我國的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制以政府補(bǔ)償為主，平等主體間生態(tài)補(bǔ)償?shù)摹笆芤嬲吒顿M”原則在我國仍沒有發(fā)揮太大的作用。

—戴欣媛 北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)法學(xué)碩士研究生

應(yīng)確定科學(xué)合理的流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)——以新安江流域為例

最近幾十年來，隨著生態(tài)環(huán)境的日益惡化，人們不斷尋求各種途徑來解決生態(tài)問題，而生態(tài)補(bǔ)償成為解決生態(tài)環(huán)境問題的途徑之一。在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制與政策研究中，如何確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直是眾多學(xué)者關(guān)注的熱點與焦點。其中，流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定相對于其他領(lǐng)域而言更為復(fù)雜，因為流域往往跨越不同行政區(qū)域，如果不能確定科學(xué)合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，容易引起不同行政區(qū)域之間的糾紛，最終阻礙流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)捻樌M(jìn)行。

以皖浙新安江流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例。根據(jù)《新安江流域水環(huán)境補(bǔ)償試點實施方案》，補(bǔ)償指數(shù)測算公式如下：

若 P≤1，浙江省則將 1 億元資金撥付給安徽省；

若 P＞1 或新安江流域安徽省界內(nèi)出現(xiàn)重大水污染事故（以環(huán)境保護(hù)部界定為準(zhǔn)），安徽省則將1億元資金撥付給浙江省。

上述補(bǔ)償公式體現(xiàn)了“獎優(yōu)罰劣”的一般補(bǔ)償原則，但同時存在“一刀切”的不足。也就是說，對于P值刻板地以1為分界線來來確定誰補(bǔ)償誰，且不論P(yáng)值為多少，補(bǔ)償金額都是1億元。當(dāng)P＞1時，意味著水質(zhì)變差，應(yīng)由安徽省補(bǔ)償浙江省，但是如果P雖然大于1但實際上非常接近1（意味著水質(zhì)并沒有發(fā)生嚴(yán)重惡化，只是輕微變化），安徽省也要支付1億元給浙江省，這對于安徽省而言代價太大了，水質(zhì)發(fā)生輕微變化與嚴(yán)重惡化的后果竟然相同，有可能導(dǎo)致上游索性消極地不去改善水質(zhì)。當(dāng)P≤1時，意味著水質(zhì)變好或者維持現(xiàn)狀，應(yīng)由浙江省補(bǔ)償安徽省，但是即便安徽省付出巨大努力使得水質(zhì)較以往有非常大的改善，安徽省能得到的補(bǔ)償與水質(zhì)略微改善時得到的補(bǔ)償相同，不能起到讓安徽省盡最大努力保護(hù)新安江上游水質(zhì)的激勵作用。

因此，為了避免上述不合理的現(xiàn)象，在制定流域生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，應(yīng)該注意依照一定的科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)對P≤1和 P＞1的情況分別設(shè)定若干個合理幅度，當(dāng)P值落在不同幅度值域內(nèi)時，支付主體所支付的資金應(yīng)該有差別，從而起到激勵上游積極改善水質(zhì)的作用，同時也避免因上下游之間的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過于粗略而產(chǎn)生糾紛。

—黃雪娟 北京大學(xué)法學(xué)院環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)法學(xué)碩士研究生

中國生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法制化進(jìn)程力

從“生態(tài)補(bǔ)償”到“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”，從“生態(tài)補(bǔ)償試點”到“生態(tài)補(bǔ)償制度”，中國的生態(tài)補(bǔ)償漸漸走向成熟化、法制化、制度化。從1997年生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制出現(xiàn)在我國的政策文件中到2014年已經(jīng)過去了17個年頭，這期間生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在法律政策和實踐中歷經(jīng)了哪些演進(jìn)和成果？

從政策到立法

“生態(tài)補(bǔ)償”這個名稱并非與生俱來。生態(tài)補(bǔ)償概念溯源到1997年11月國家環(huán)保總局發(fā)布的 《關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)工作的意見》中，首次提到了“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。隨后到2011年這13年間陸續(xù)頒布的政府文件中使用了“生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制”、“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”、“生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制”、“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”等多種形態(tài)的稱謂。2012年，胡錦濤總書記在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上所作主題報告中，明確提出“生態(tài)補(bǔ)償制度”，此后的政府文件逐漸統(tǒng)稱為“生態(tài)補(bǔ)償”。

由于生態(tài)補(bǔ)償涉及多個生態(tài)領(lǐng)域，因此在行政法規(guī)和規(guī)章指導(dǎo)下，有部分生態(tài)領(lǐng)域建立了初步的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，例如在森林、流域方面就建立起相對成型的環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制，并且在試點地區(qū)的實踐中不斷進(jìn)行演進(jìn)和完善。其他領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也在有步驟地開展試點工作。另一方面，在現(xiàn)有的環(huán)境和生態(tài)領(lǐng)域的法律進(jìn)行修改時，也逐步納入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。例如2008年修訂的《水污染防治法》和2010年修訂的《水土保持法》中，都加入了“生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制”的內(nèi)容。

從實踐到制度

正由于不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的起步和發(fā)展階段不同，造成各個領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制在實踐中的不均衡。例如在發(fā)展比較早的森林領(lǐng)域，就建立了“退耕還林”、“天然林保護(hù)工程”等頗具規(guī)模并且成效顯著的生態(tài)補(bǔ)償試點項目。而在濕地、海洋、礦產(chǎn)等領(lǐng)域，就缺乏相應(yīng)的成熟實踐項目。

這種試點實踐的方式漸漸暴露出諸多問題。正因為各個領(lǐng)域相對獨立，各自領(lǐng)域內(nèi)設(shè)計的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制呈現(xiàn)多樣化和復(fù)雜性，如果不進(jìn)行統(tǒng)一的制度安排，將導(dǎo)致不同領(lǐng)域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制相互重疊或留白。再者推進(jìn)整體的制度化建設(shè)將加強(qiáng)各領(lǐng)域的協(xié)調(diào)配合，才能使生態(tài)系統(tǒng)整體得以修復(fù)和保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，綜合性規(guī)定生態(tài)補(bǔ)償制度的《生態(tài)補(bǔ)償條例》于2010年進(jìn)入國務(wù)院立法工作計劃。伴隨著《生態(tài)補(bǔ)償條例》草案的研究過程，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制將從分散走向制度化，更有利于生態(tài)補(bǔ)償實踐的推進(jìn)。

2014年3月5日上午，李克強(qiáng)總理在第十二屆全國人民代表大會第二次會議上所作的政府工作報告中，進(jìn)一步提到“落實主體功能區(qū)制度，探索建立跨區(qū)域、跨流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制?！毕嘈旁诓痪玫膶恚鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制會在法律政策以及實踐的不斷推進(jìn)和檢驗中，發(fā)揮保護(hù)環(huán)境、推進(jìn)生態(tài)文明的重要作用。