國外河口城市氣候變化適應(yīng)策略及對中國的啟示

文/馬濤、冒麗琴 圖/沈海濱

河口地區(qū)是遭受氣候變化影響最為嚴(yán)重的區(qū)域之一。密集的人口、繁榮的經(jīng)濟使得河口城市根據(jù)當(dāng)?shù)氐臍夂蜃兓{制定相應(yīng)的適應(yīng)策略變得尤為重要和緊迫。英國倫敦、美國紐約和新奧爾良、日本東京、加拿大溫哥華等國際重要河口城市已經(jīng)制定了詳盡的適應(yīng)氣候變化策略，其中有很多有益的經(jīng)驗值得我國的河口城市學(xué)習(xí)和借鑒。

一、河口城市適應(yīng)氣候變化的必要性和緊迫性

全球氣候變化對人類產(chǎn)生的影響是極其深遠(yuǎn)的，IPCC發(fā)布的《氣候變化第四次評估報告》中進一步指出，氣候變化帶來的影響與變化是不可避免的，將超出目前的應(yīng)對能力。減緩和適應(yīng)是人類應(yīng)對氣候變化的兩種相輔相成的主要措施。面對不可逆轉(zhuǎn)的氣候變化事實，減緩是長期的、艱巨的，而適應(yīng)是更為現(xiàn)實和緊迫的。適應(yīng)的短期目標(biāo)是減小氣候風(fēng)險，增強適應(yīng)能力，長期目標(biāo)則與可持續(xù)發(fā)展相一致。在氣候變化減緩行動難以很快奏效的情形下，采取具有針對性的適應(yīng)戰(zhàn)略已經(jīng)成為世界各國更為緊迫的重要選擇。

河口區(qū)域是人類最集中的地區(qū)，全球超過60%的人口，以及2/3人口超過160萬的大中型城市，都生活和構(gòu)筑在河口和海岸帶區(qū)域。如上海、紐約、東京、倫敦、鹿特丹等區(qū)域發(fā)展中心都坐落于河口海岸地區(qū)。全球前15個大城市中，有11個位于沿海或河口地區(qū)。IPCC在2012年發(fā)布的《管理極端事件和災(zāi)害風(fēng)險推進氣候變化適應(yīng)》報告中提及：全球受風(fēng)暴影響的人口有4600萬，海平面上升0.5米將使受災(zāi)人口增加到9200萬，如上升1米，受災(zāi)人口則將達到1.18億。河口地區(qū)是受全球氣候變化影響最為敏感和脆弱的區(qū)域。一方面易受海平面上升、極端氣候事件、鹽水入侵、濕地生境退化、水資源的時相改變等眾多氣候變化影響；另一方面，它們往往也是氣候變化對社會經(jīng)濟影響最為顯著的大都市區(qū)域。全球氣候變化不僅關(guān)系到生態(tài)系統(tǒng)的完整性，也關(guān)系到人類社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。因此提高應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)能力是當(dāng)前全球河口城市發(fā)展共同面臨的一項重大挑戰(zhàn)。

表1 英國倫敦氣候變化適應(yīng)措施

表2 美國紐約氣候變化適應(yīng)策略

二、國外重要河口城市的氣候變化適應(yīng)策略

英國倫敦、美國紐約、美國新奧爾良、日本東京、加拿大溫哥華等國際重要河口城市都將適應(yīng)氣候變化列入重要日程，并且針對當(dāng)?shù)孛媾R的氣候變化威脅制定了詳細(xì)的氣候變化適應(yīng)措施。

1、英國倫敦

倫敦位于泰晤士河三角洲，面臨的氣候變化威脅包括：氣溫上升，季節(jié)性降水增多，夏季更干燥，冬季更潮濕。海平面到2050年預(yù)計上升0.9米。受城市熱島效應(yīng)的影響生物帶南移，濕地對氣候變化的反應(yīng)更為敏感，海平面上升導(dǎo)致泥灘和鹽沼面積減少。高溫、洪澇和風(fēng)暴會引發(fā)更多的傷亡和傳染性疾病。

2001年，倫敦市建立“倫敦氣候變化伙伴關(guān)系”，包括市政府、氣候科學(xué)、規(guī)劃、金融、健康、環(huán)境管理部門和媒體等30多個機構(gòu)，通過項目和論壇的形式建立起廣泛的學(xué)術(shù)研究和信息溝通網(wǎng)絡(luò)，為城市制定氣候決策提供重要支撐。2008年，倫敦市政府制定了《倫敦適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》，提出城市適應(yīng)規(guī)劃的主要內(nèi)容包括氣候影響評估、脆弱性與風(fēng)險評估、與氣候變化相關(guān)的洪水、水資源短缺、熱浪和空氣污染等。2010年2月發(fā)布的《倫敦的能源未來和倫敦應(yīng)對氣候變化的適應(yīng)策略》具體提出了其適應(yīng)氣候變化的策略。

2、美國紐約

紐約位于哈德遜河、東河、哈林河等與大西洋交匯口，因為熱島效應(yīng)，在1990-2005年期間，年平均氣溫上升高于全球平均水平，海平面在1920-2005年上升了0.26米。高溫天數(shù)的增多使得紐約用水量需求上升，河流流量減少，城市供水不足；暴雨總量上升，加大了地質(zhì)災(zāi)害發(fā)生的可能性，對水庫蓄水能力及防洪堤壩也提出了更高的要求。特別是海平面的上升，給沿岸造成了更多的洪澇災(zāi)害，城市的排水能力也面臨挑戰(zhàn)。

表3 美國新奧爾良?xì)夂蜃兓m應(yīng)策略

表4 日本東京適應(yīng)氣候變化的洪災(zāi)措施

表5 加拿大溫哥華適應(yīng)氣候變化的水管理措施

2007年，紐約市發(fā)布“規(guī)劃紐約（Pla NYC）”的中長期政策，明確將應(yīng)對氣候變化納入城市規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略之中，并提出綠色基礎(chǔ)設(shè)施戰(zhàn)略，提供改善水質(zhì)、一體化“綠色基礎(chǔ)設(shè)施”的替代方法。除了提出應(yīng)對氣候變化的目標(biāo)和行動外，還指定明確的責(zé)任部門來牽頭落實這些行動計劃以及開展每年的監(jiān)測工作。2008年5月，紐約市環(huán)保局發(fā)布《應(yīng)對氣候變化——評估與行動計劃》，提出了適應(yīng)氣候變化的具體策略。

3、美國新奧爾良

新奧爾良是美國路易斯安那州最大的城市，也是重要的港口和工業(yè)城市，地處密西西比河三角洲，水道縱橫，地勢低洼；平均海拔僅1.5米，不少地方低于海平面。2005年卡特里娜颶風(fēng)和麗塔颶風(fēng)帶來的悲劇向世界展示了新奧爾良面臨的巨大氣候挑戰(zhàn)。隨后新奧爾良發(fā)布了《維持路易斯安那海岸的戰(zhàn)略方案》，提出了適應(yīng)氣候變化的具體策略。

4、日本東京

由于強降水、暴風(fēng)潮與臺風(fēng)等因素，東京經(jīng)常會發(fā)生洪水。雖然東京的防洪設(shè)施不斷完善，但是仍不足以抵擋由氣候變化導(dǎo)致的洪水災(zāi)害。據(jù)預(yù)測，東京附近的海平面在未來100年內(nèi)將上升0.59米。2007年東京都會政府公布了《氣候變化應(yīng)對策略》。2008年日本國土交通省基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展事務(wù)委員會發(fā)布了《有氣候變化引起的水災(zāi)害的適應(yīng)措施》，2010年還出臺了《氣候變化適應(yīng)戰(zhàn)略規(guī)劃實踐指南——洪水災(zāi)害》。應(yīng)對洪災(zāi)是東京適應(yīng)氣候變化最為重要的舉措。

5、加拿大溫哥華

作為一個典型的河口城市，氣候變化的不利影響給溫哥華的水環(huán)境保護帶來嚴(yán)峻考驗和巨大挑戰(zhàn)。因此，溫哥華在適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略選擇上，對水環(huán)境保護方面做出了諸多積極的嘗試和探索，在飲用水質(zhì)量管理和保護、水資源節(jié)約、廢水處理與雨水管理等方面制定了水環(huán)境保護的若干政策。2002年，大溫哥華發(fā)布了《流域管理計劃》，建立了流域管理政策和流域生態(tài)安全方案。2005年制定了《飲用水管理計劃》，為各個城市評估地區(qū)的水資源需要，提出整個區(qū)域水循環(huán)的要求，并于2007年進行了修訂。2010年發(fā)布了《飲用水管理計劃的進展報告》，總結(jié)了大溫哥華和其成員的水資源管理實施進展情況。

三、國外河口城市適應(yīng)氣候變化的經(jīng)驗總結(jié)

（1）協(xié)同管理，建立參與式管理體系

根據(jù)政府、公眾、非政府組織、企業(yè)、科研機構(gòu)等不同機構(gòu)和組織的利益需求和立場，分別承擔(dān)不同的角色，做到既不缺位，又不越界，形成良性的合作格局。

（2）源頭著手，進行城市的適應(yīng)性規(guī)劃

將適應(yīng)氣候變化和氣候風(fēng)險管理納入城市規(guī)劃之中，對所有建設(shè)項目進行風(fēng)險評估，結(jié)合當(dāng)?shù)氐臍夂蜃兓卣?，最大限度地將自然生態(tài)過程融合到基于社區(qū)的規(guī)劃設(shè)計中。

（3）建立信息管理系統(tǒng)

通過GIS等現(xiàn)代技術(shù)進行未來的風(fēng)險評估和災(zāi)害信息化管理并建立數(shù)據(jù)庫信息，通過通信技術(shù)將管理系統(tǒng)與各種媒體、公共設(shè)施、家庭、政府及社會機構(gòu)互聯(lián)，有效及時地分享氣候及災(zāi)害信息。

（4）防范在先

識別并優(yōu)先考慮重要基礎(chǔ)設(shè)施和弱勢群體的風(fēng)險，定期檢修基礎(chǔ)設(shè)施，建立專項應(yīng)急預(yù)案，建立細(xì)致并反映地方特色的氣候監(jiān)測指標(biāo)。

（5）明確責(zé)任，落實行動

政府將長期目標(biāo)分解為各責(zé)任部門各時期的任務(wù)，每項分目標(biāo)包含行動以及對應(yīng)的落實單位或牽頭機構(gòu)，并規(guī)定其完成的時限。

（6）完善法律體系并嚴(yán)格執(zhí)法

尤其是對沿海區(qū)域的經(jīng)濟開發(fā)進行嚴(yán)格的法律審查，甚至可以采取更嚴(yán)厲的控制措施。

四、對我國河口城市的啟示

（1）長期性、動態(tài)性和靈活性

適應(yīng)氣候變化是一項長期的過程。適應(yīng)政策和行動需要綜合考慮氣候風(fēng)險、社會經(jīng)濟條件及地區(qū)發(fā)展規(guī)劃等多項內(nèi)容。由于城市是動態(tài)的系統(tǒng)，面臨獨特的氣候影響，因此適應(yīng)工作必須根據(jù)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境因地制宜地開展。氣候適應(yīng)型城市要求通過政策、機制設(shè)計和人財物等資源配置，更加靈活地應(yīng)對氣候變化、管理氣候風(fēng)險。

（2）工程性、技術(shù)性和制度性

適應(yīng)氣候變化要從工程性適應(yīng)、技術(shù)性適應(yīng)和制度性適應(yīng)三面綜合考慮。工程性適應(yīng)是指采用工程建設(shè)措施，增加社會經(jīng)濟系統(tǒng)在物質(zhì)資本方面的適應(yīng)能力，包括環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，修建水利設(shè)施，跨流域調(diào)水工程，沿海堤防工程、城市排水系統(tǒng)等。技術(shù)性適應(yīng)是指通過科學(xué)研究、技術(shù)創(chuàng)新等手段，增強適應(yīng)能力，例如開展氣候風(fēng)險評估研究，開發(fā)生態(tài)系統(tǒng)適應(yīng)技術(shù)，風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警信息技術(shù)等。制度性適應(yīng)是指通過政策、立法、行政、監(jiān)督管理等制度化建設(shè)，促進相關(guān)領(lǐng)域增強適應(yīng)氣候變化的能力。