淺談集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目中的監(jiān)理模式

□李劍

（太原市基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)中心，山西 太原 030009）

淺談集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目中的監(jiān)理模式

□李劍

（太原市基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)中心，山西 太原 030009）

本文以太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目為例，通過引入第三方監(jiān)理機(jī)制，介紹了在該項(xiàng)目中采取的“四控兩會(huì)一簡(jiǎn)報(bào)”的監(jiān)理模式，為今后在測(cè)繪項(xiàng)目中引入監(jiān)理模式提供了參考。

集體土地使用權(quán)；確權(quán)；監(jiān)理模式

1.引言

開展全國(guó)農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，是中央的一項(xiàng)重要決策，目的是查清農(nóng)村集體土地范圍內(nèi)農(nóng)村宅基地和集體土地建設(shè)用地的使用權(quán)狀況，形成權(quán)屬清楚、地類明確、圖屬實(shí)地一致、數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確的農(nóng)村集體土地使用權(quán)地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫(kù)，建立并完善土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)和登記制度,實(shí)現(xiàn)土地資源管理信息的社會(huì)化服務(wù),以滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及國(guó)土資源管理的需要。

農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作具有現(xiàn)勢(shì)性強(qiáng)、工作量大、環(huán)節(jié)繁多、直接關(guān)系農(nóng)民權(quán)益的特點(diǎn)。在此項(xiàng)工作中引入監(jiān)理機(jī)制既是工作的需要，也是對(duì)傳統(tǒng)土地調(diào)查管理模式的創(chuàng)新與探索，對(duì)于保證項(xiàng)目預(yù)期和保障農(nóng)民權(quán)益具有重要意義。本文以太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作為例，簡(jiǎn)要介紹監(jiān)理模式在該項(xiàng)目中的應(yīng)用。

2.監(jiān)理任務(wù)

太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證的具體工作是指權(quán)屬調(diào)查、控制測(cè)量、地籍測(cè)量、成果資料整理與歸檔、數(shù)據(jù)庫(kù)與地籍信息系統(tǒng)建設(shè)[1]。工作范圍包括太原市三縣一市六城區(qū)內(nèi)所有的農(nóng)村宅基地和集體建設(shè)用地，工作面積達(dá)245.5平方公里，分為三十個(gè)標(biāo)段，要求全部統(tǒng)一坐標(biāo)系和高程系、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一進(jìn)度安排、統(tǒng)一軟件系統(tǒng)。此次的監(jiān)理任務(wù)就是對(duì)參與該項(xiàng)目的三十個(gè)標(biāo)段進(jìn)行全過程、全方位的監(jiān)督和管理。

3.“四控兩會(huì)一簡(jiǎn)報(bào)”的監(jiān)理模式

太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)監(jiān)理工作采用“四控兩會(huì)一簡(jiǎn)報(bào)”的監(jiān)理模式。其中，“四控”指質(zhì)量控制、進(jìn)度控制、安全控制和費(fèi)用控制，“兩會(huì)”指確權(quán)辦例會(huì)和監(jiān)理部會(huì)議，“一簡(jiǎn)報(bào)”指《監(jiān)理簡(jiǎn)報(bào)》。

3.1質(zhì)量控制

質(zhì)量控制是監(jiān)理工作的關(guān)鍵所在。集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目中的質(zhì)量問題是指調(diào)查成果的真實(shí)性與準(zhǔn)確性。太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)監(jiān)理工作主要從作業(yè)單位、作業(yè)程序和作業(yè)成果三個(gè)方面來把關(guān)，采取了事前、事中和事后的三級(jí)控制方式[2]（詳見圖1）。

3.1.1事前入場(chǎng)控制

（1）作業(yè)單位測(cè)繪資質(zhì)的審查。

圖1 太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)監(jiān)理項(xiàng)目質(zhì)量控制流程

（2）作業(yè)單位技術(shù)設(shè)計(jì)書和實(shí)施方案的審查。

（3）作業(yè)單位生產(chǎn)管理與質(zhì)量檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)是否健全。

（4）作業(yè)單位的人員數(shù)量是否達(dá)到作業(yè)條件，人員分工是否明確，作業(yè)人員是否具有相應(yīng)的技術(shù)條件或?qū)W歷證書等。

（5）儀器設(shè)備的技術(shù)指標(biāo)、精度等級(jí)是否合格是否具有法定檢定機(jī)構(gòu)的鑒定合格證書。

（6）作業(yè)單位使用的工作類軟件是否滿足項(xiàng)目需求，禁止使用盜版軟件。

（7）作業(yè)單位的工作環(huán)境是否滿足工作需要，是否制定了安全生產(chǎn)、質(zhì)量檢驗(yàn)和保密管理等方面的規(guī)章制度。

3.1.2事中巡查控制

（1）全面巡視作業(yè)單位的作業(yè)方法、工序流程是否符合技術(shù)設(shè)計(jì)書要求，作業(yè)人員分工與人員數(shù)量是否按照事前約定的執(zhí)行等。

（2）要求作業(yè)單位嚴(yán)格落實(shí)自檢、互檢和專檢的“三檢制度”，并要真實(shí)的記錄在冊(cè)。

（3）對(duì)于發(fā)現(xiàn)的問題以《監(jiān)理通知書》的形式書面告知，責(zé)令限期改正，并記錄在當(dāng)日的《監(jiān)理日志》內(nèi)。

3.1.3事后檢查控制

（1）入庫(kù)前，要對(duì)作業(yè)單位完成并通過“三檢”后所提交的成果，及時(shí)進(jìn)行內(nèi)、外業(yè)全面檢查，合格后方能進(jìn)行數(shù)據(jù)入庫(kù)工作。

（2）作業(yè)單位提交成果資料后，監(jiān)理部門要根據(jù)檢查資料的數(shù)量分批檢查，并于10日內(nèi)簽發(fā)《監(jiān)理意見反饋書》，作業(yè)單位應(yīng)按照反饋意見在約定時(shí)間內(nèi)完成整改。

3.2進(jìn)度控制

進(jìn)度控制是監(jiān)理工作的難點(diǎn)。太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)監(jiān)理工作中，進(jìn)度控制的主要內(nèi)容包括:作業(yè)單位的進(jìn)度計(jì)劃審核、作業(yè)進(jìn)度的日常檢查、進(jìn)度計(jì)劃調(diào)整的審批。

3.2.1試點(diǎn)先行

太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的工期是兩年，但不能簡(jiǎn)單的以項(xiàng)目工期來控制進(jìn)度。因?yàn)檗r(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作是一項(xiàng)新的工作，沒有可供參考的模板，通常項(xiàng)目初期的進(jìn)度慢、效率低，等熟悉后進(jìn)入到項(xiàng)目中期進(jìn)度最快，而后期有遺留問題要處理，進(jìn)度又將慢下來。有鑒于此，太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作采取了“試點(diǎn)先行，以點(diǎn)帶面，分層推進(jìn)、全面開花”的方式，首先在全市范圍內(nèi)選取有代表性的村莊，先集中力量開展市級(jí)試點(diǎn)村工作，再由市級(jí)試點(diǎn)帶動(dòng)各縣區(qū)試點(diǎn)，最后由縣區(qū)試點(diǎn)帶動(dòng)作業(yè)單位內(nèi)部試點(diǎn)，有效地減少了返工作業(yè)，提高了項(xiàng)目的整體進(jìn)度。

3.2.2計(jì)劃進(jìn)度審核

市級(jí)試點(diǎn)村工作開展后，作業(yè)單位應(yīng)依據(jù)實(shí)施方案和合同約定工期，編制《進(jìn)度計(jì)劃表》報(bào)監(jiān)理部門審批。監(jiān)理部門要對(duì)進(jìn)度計(jì)劃的可行性進(jìn)行評(píng)估，并對(duì)作業(yè)過程中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)給予提示和建議，保障審批后的進(jìn)度計(jì)劃的實(shí)施。

3.2.3進(jìn)度檢查與調(diào)整

在日常作業(yè)過程中，我們通過全程巡視檢查，可以準(zhǔn)確地掌握真實(shí)進(jìn)度，再經(jīng)過統(tǒng)計(jì)分析，建立工期與進(jìn)度關(guān)系的數(shù)學(xué)模型，對(duì)計(jì)劃實(shí)施情況和工程進(jìn)展情況進(jìn)行科學(xué)分析，將作業(yè)過程中出現(xiàn)的進(jìn)度偏差，及時(shí)分析處理，確保進(jìn)度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)作業(yè)單位進(jìn)行計(jì)劃進(jìn)度調(diào)整時(shí)，需以書面形式說明原因，報(bào)監(jiān)理部門審批同意后，方可執(zhí)行。

3.3安全控制

安全控制是監(jiān)理工作的根本所在，要求監(jiān)理部門必須具備相應(yīng)的安全評(píng)價(jià)體系。在太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)監(jiān)理工作中，安全控制的內(nèi)容包括：作業(yè)過程的安全控制、作業(yè)成果的安全保存和保密。

3.3.1作業(yè)過程的安全控制

（1）督促作業(yè)單位明確作業(yè)安全控制責(zé)任人及其職責(zé);

（2）督促作業(yè)單位制定落實(shí)相應(yīng)安全作業(yè)制度；

（3）建議作業(yè)單位給外業(yè)工作人員投保適宜的人身意外傷害險(xiǎn)。

3.3.2作業(yè)成果的安全保存和保密

（1）督促作業(yè)單位制定并落實(shí)作業(yè)成果安全保存和保密制度;

（2）督促作業(yè)單位明確作業(yè)成果安全控制責(zé)任人及其職責(zé)；

（3）做好作業(yè)成果日常的安全管理工作，如紙質(zhì)資料的防火、防潮、防蟲、防盜，以及電子數(shù)據(jù)的信息安全等

3.4費(fèi)用控制

費(fèi)用控制是監(jiān)理工作中的重要環(huán)節(jié)，涉及到各方的利益，要求監(jiān)理部門能夠公平、公正、合理地開展項(xiàng)目費(fèi)用的監(jiān)理工作。太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)監(jiān)理工作中，費(fèi)用控制的內(nèi)容包括：項(xiàng)目費(fèi)用的支付時(shí)間和支付比例的控制。監(jiān)理部門通過作業(yè)成果質(zhì)量檢查、作業(yè)進(jìn)度核實(shí)、作業(yè)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等方式，合理運(yùn)用費(fèi)用控制手段，有效保證了對(duì)作業(yè)質(zhì)量、進(jìn)度、安全的全面控制。

3.5確權(quán)辦例會(huì)

為保障全市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的順利開展，太原市國(guó)土資源局抽調(diào)地籍、登記、測(cè)繪、信息、數(shù)據(jù)等相關(guān)部門副職，由分管副局長(zhǎng)親自帶隊(duì)，成立了“太原市農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證領(lǐng)導(dǎo)組”，領(lǐng)導(dǎo)組下設(shè)辦公室，即“確權(quán)辦”，確權(quán)辦成員實(shí)行“包片負(fù)責(zé)制”，每人負(fù)責(zé)對(duì)太原市兩個(gè)縣區(qū)的使用權(quán)確權(quán)工作進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)。

為保障太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作的順利推進(jìn)，太原市確權(quán)辦于每周二組織確權(quán)辦成員與監(jiān)理部門召開工作例會(huì)，溝通交流各方情況、協(xié)調(diào)處理有關(guān)作業(yè)方面的問題，監(jiān)理部門詳細(xì)匯報(bào)每周的質(zhì)量、進(jìn)度、安全和費(fèi)用等情況。確權(quán)辦與監(jiān)理部門群策群力，分析研究影響項(xiàng)目的各種因素，提出合理性建議，組織協(xié)調(diào)相關(guān)工作。

3.6監(jiān)理部會(huì)議

為了更加有效的開展太原市集體土地使用權(quán)的監(jiān)理工作，監(jiān)理部門于每周五組織全體監(jiān)理人員召開監(jiān)理例會(huì)，先由監(jiān)理人員對(duì)各自檢查中發(fā)現(xiàn)的問題向監(jiān)理部負(fù)責(zé)人進(jìn)行匯報(bào)，再進(jìn)行集中分析討論、查找原因，最后由監(jiān)理部負(fù)責(zé)人進(jìn)行書面匯總，并于確權(quán)辦例會(huì)時(shí)進(jìn)行匯報(bào)。監(jiān)理部會(huì)議起到了很好的上傳下達(dá)作用，是確權(quán)辦和作業(yè)單位之間溝通的橋梁，也是監(jiān)理人員之間交流和探討的平臺(tái)。

3.7監(jiān)理簡(jiǎn)報(bào)

為有效督促監(jiān)理工作，提高信息的公開透明度，加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目全方位、全過程的控制，監(jiān)理部組織刊發(fā)了《監(jiān)理簡(jiǎn)報(bào)》。簡(jiǎn)報(bào)主要分三個(gè)板塊，一是市確權(quán)辦、監(jiān)理部門的工作動(dòng)態(tài)；二是優(yōu)秀作業(yè)單位經(jīng)驗(yàn)介紹或落后的作業(yè)單位的通報(bào)批評(píng)；三是作業(yè)單位的工作進(jìn)度統(tǒng)計(jì)與分析。簡(jiǎn)報(bào)制度的建立，拓展了從市局到各縣區(qū)分局，從監(jiān)理部門到作業(yè)單位的多方交流渠道。

4.結(jié)束語

通過在太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作中引入監(jiān)理模式，實(shí)現(xiàn)了從項(xiàng)目招標(biāo)、生產(chǎn)、質(zhì)檢、到驗(yàn)收的全程監(jiān)管，為項(xiàng)目的質(zhì)量、進(jìn)度、安全、費(fèi)用提供全方位的保駕護(hù)航。作業(yè)單位對(duì)監(jiān)理部門的認(rèn)識(shí)由初期的被動(dòng)接受逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)配合，甚至有些作業(yè)單位把作業(yè)人員的績(jī)效考核與監(jiān)理的檢查結(jié)果掛鉤，測(cè)繪監(jiān)理模式得到極大的認(rèn)可。

實(shí)行監(jiān)理制是今后測(cè)繪項(xiàng)目市場(chǎng)化運(yùn)作、科學(xué)化管理的發(fā)展趨勢(shì)，太原市農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)的監(jiān)理模式是一次率先嘗試，并取得了初步成效，但是由于制度、經(jīng)驗(yàn)等方面的制約，監(jiān)理的規(guī)范性和科學(xué)性還需進(jìn)一步提高，監(jiān)理的程序和模式也需要不斷改進(jìn)和完善。相信隨著監(jiān)理事業(yè)的不斷發(fā)展和監(jiān)理制度的日趨完善，監(jiān)理模式定會(huì)在測(cè)繪項(xiàng)目管理中發(fā)揮更大的作用。

【1】王勵(lì)，衛(wèi)啟云.實(shí)施監(jiān)理機(jī)制是土地調(diào)查的質(zhì)量保障[J].城市勘測(cè),2009(2):08-13.

【2】TD/T1001-2012,地籍調(diào)查規(guī)程[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)出版社.

李劍（（1981年10月—），男，太原市基礎(chǔ)地理數(shù)據(jù)中心，主要從事測(cè)繪監(jiān)理與地理信息系統(tǒng)工作。

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A

2095-7319（2014）01-0062-04