一紙行政通知，破解26年密局

南方周末記者 袁端端

◤企業(yè)認(rèn)為，公布中藥有毒成分是政府規(guī)避責(zé)任，將用藥風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給了醫(yī)務(wù)人員和消費者；學(xué)界則認(rèn)為，中藥品種保護不僅讓企業(yè)喪失進取心，“出?！笔茏瑁鼛碇T多不良反應(yīng)風(fēng)險。

◤按照食藥總局的《通知》，備案期限已過。除同仁堂、上海雷允上、西安阿房宮藥業(yè)等中藥企業(yè)對南方周末記者表示已如期完成報備外，其余企業(yè)，未給出明確答復(fù)。

南方周末記者 袁端端

南方周末特約撰稿 唐悅

解“毒”風(fēng)波

一個守了26年的秘密，終要大白于天下。

2014年4月，云南白藥修改了藥品說明書，正式宣布配方中含有“草烏”，草烏中含有烏頭堿等生物堿，其塊根有大毒，但入藥能祛風(fēng)除濕，溫經(jīng)止痛。

云南白藥在修改后的新版說明書上標(biāo)注：“本品含草烏（制），其余成分略?！边@也是云南白藥第一次在國內(nèi)標(biāo)注其含有毒性成分。

過去的26年，和云南白藥一樣，一些知名的中成藥始終以其獨特配方、工藝在中藥保護密室中難以觸碰，即便含毒性藥材，也從未在國內(nèi)公開。

然而，一份通知正在改變這一切。

半年前，國家食品藥品監(jiān)督管理總局（下稱“食藥總局”）出臺了一項新規(guī)。這份名為《關(guān)于修訂含毒性中藥飲片中成藥品種說明書的通知》（下稱《通知》）規(guī)定，產(chǎn)品中含有28種毒性藥材的中藥飲片企業(yè)、中成藥品種，必須在說明書中寫明毒性成分并添加警示語。

南方周末記者在中國最大的醫(yī)學(xué)藥學(xué)專業(yè)網(wǎng)站丁香園查詢后發(fā)現(xiàn)，目前國內(nèi)生產(chǎn)的含生川烏成分的藥品13個、含生草烏成分的藥品11個、含生半夏的藥品19個、含蟾酥的藥品25個、含雄黃的藥品51個（均在28種毒性藥材之內(nèi)），涉及云南白藥、同仁堂、上海和黃、廣州白云山、太極集團、漳州片仔癀、江西濟民可信、杭州天目山等多家知名藥企。

通知一出，企業(yè)惶然。按照《通知》，生產(chǎn)企業(yè)最晚在2013年12月31日前，提出修訂說明書的補充申請報備案，并在備案后6個月內(nèi)對已出廠的說明書予以更換。

如今，備案期限已過。同仁堂、上海雷允上、阿房宮藥業(yè)等中藥企業(yè)均對南方周末記者表示已如期完成報備，但通知仍讓一些企業(yè)措手不及。

“這（通知）把用藥風(fēng)險從藥監(jiān)部門和企業(yè)轉(zhuǎn)嫁給了醫(yī)務(wù)人員和消費者，讓消費者在用藥時自己注意?！卑⒎繉m藥業(yè)的技術(shù)部人員頗有微詞。

更有企業(yè)高管十分不滿。“與其這樣列出有毒成分給一群缺乏醫(yī)藥用藥常識的受眾，倒不如花精力在用藥指導(dǎo)和合理用藥上。列出有毒成分在規(guī)避責(zé)任上也許有些作用，但是從整體來看并無助于中醫(yī)藥的良性發(fā)展?！?/p>

一位不愿具名的中藥企業(yè)高管認(rèn)為企業(yè)應(yīng)該做的是，總結(jié)積累不良反應(yīng)，將不良反應(yīng)明示在說明書上。對于傳統(tǒng)品種，有著長期臨床使用歷史的成熟藥品，更應(yīng)注重對醫(yī)生和患者的教育，建立正確的用藥方法和對中藥的認(rèn)識?！爸兴幉皇强梢杂胁]病隨便吃的東西，它是藥！”

直至南方周末截稿前，針對備案及修改說明書，其余企業(yè)，未給出明確答復(fù)。

遵守一個規(guī)定，違反另一個？

“部門通知怎么能大于法律？”國家中藥現(xiàn)代化工程技術(shù)研究中心主任曹暉對食藥總局出臺的《通知》非常不解。

曹暉所指的沖突源于兩條為中成藥打造保密金鐘罩的法律法規(guī)。

26年前，也即1988年，全國人大通過《中華人民共和國保守國家秘密法》，該法明確了科學(xué)技術(shù)中的秘密事項和密級。云南白藥、片仔癀等傳統(tǒng)中藥，也在這時被列入保密科學(xué)技術(shù)之中。其中，云南白藥配方、工藝被列入國家絕密。

據(jù)南方周末記者了解，絕密級別保護分為兩種。一種是絕密級的中藥制劑包括云南白藥、雷允上六神丸、片仔癀、華佗再造丸、安宮牛黃丸、麝香保心丸等。而另一種是珍稀中藥材的人工制成品的配方工藝，如人工合成麝香牛黃等。

上述產(chǎn)品在中藥產(chǎn)品中被譽為國寶，可以長久保有自己的配方不公開，這也致使它們在同類藥品中的銷量一直居于全國前列。

時隔五年，1993年，國務(wù)院頒布的《中藥品種保護條例》（以下簡稱《條例》）正式實施。根據(jù)《條例》，中藥一級保護品種年限分別為三十年、二十年、十年；二級保護品種為七年。中藥一級保護品種的處方組成、工藝制法不得公開。被批準(zhǔn)保護的中藥品種，僅限于由獲得《中藥保護品種證書》的企業(yè)生產(chǎn)。

之后，云南白藥散劑和云南白藥膠囊都被列入國家中藥一級保護品種，保護起止時間為1995年8月17日至2015年8月17日。食藥總局《通知》出臺時，云南白藥仍在保護期內(nèi)。

“不能遵守一個規(guī)定，違反另一個法規(guī)啊?！辈軙煵唤狻?/p>

不過，學(xué)者們認(rèn)為，公布毒性成分，并提出藥品安全風(fēng)險提示，并不意味著從整體上將中藥的處方組成和工藝制法完全公開，因為中藥的成分劑量、生產(chǎn)工藝及其它非毒性成分等關(guān)鍵信息都仍處于保密狀況。

另外，這是法律條款中很常見的一般法和特殊法之間的關(guān)系。廣州市律師協(xié)會醫(yī)事律師程躍華認(rèn)為，法律的首要意義在于保護人民群眾的生命與財產(chǎn)安全，而《通知》的目的在于保障消費者用藥安全，也是對原有的《中華人民供和國保守國家秘密法》和《中藥品種保護條例》的有益補充。

“這并不是沖突。一般法都會有留一個口子，讓相關(guān)部門規(guī)章進行解釋和微調(diào)。”國家行政學(xué)院副教授胡穎廉說。

保密太長、太多，等于保護落后？

在大多中醫(yī)學(xué)者看來，最初的保密保護，更像是不得已而為之。

“當(dāng)時同一品種生產(chǎn)廠家太多，價格競爭很激烈，產(chǎn)品質(zhì)量參差不齊，比如蛇膽川貝液就有一百九十幾家企業(yè)生產(chǎn)?！眹抑兴幈Ｗo品種審評委員、中國中醫(yī)科學(xué)院專家委員會委員周超凡還能想起上世紀(jì)九十年代我國中成藥產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)的混亂景象。

在他看來，一方面由于我國中藥領(lǐng)域?qū)＠Ｗo意識較弱，認(rèn)為成分公開會泄露其技術(shù)秘密，因而申請專利的積極性很低；另一方面，許多中藥處方多為古方、舊方傳承，不具備申請專利所需的“新穎性、創(chuàng)造性、實用性”特點，中藥申請專利困難重重。又因為中藥處方復(fù)雜，即使發(fā)生侵權(quán)，也難以通過現(xiàn)有技術(shù)進行鑒定。所以許多中藥生產(chǎn)企業(yè)都借助政府提供的難得機遇，積極申報保護品種。

《條例》實施21年來，成千上萬個中藥品種得到了“保護”。但這并不是促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展的長久之計。

“保密的應(yīng)該是關(guān)鍵工藝、制劑，不應(yīng)該是成分。否則，保密時間太長、太多，就等于保護落后?！敝艹灿X得中成藥保護工作已陷入瓶頸。

長期以來，保密品種中可能含有的毒性藥材，一直以一種模糊不清的方式隱約出現(xiàn)，這也致使中成藥不良反應(yīng)糾紛時有發(fā)生。

2009年4月、6月，四川明炬律師事務(wù)所律師趙因曾購買了云南白藥內(nèi)服，先后兩次出現(xiàn)不良反應(yīng)。趙因查閱相關(guān)文獻(xiàn)后發(fā)現(xiàn)，云南白藥處方中含有草烏，但沒有在說明書中予以警示。

當(dāng)年7月，趙因以云南白藥股份有限公司為被告提起了侵權(quán)訴訟，認(rèn)為云南白藥股份侵犯了患者和醫(yī)務(wù)人員的知情權(quán)，要求云南白藥在藥品說明書中標(biāo)明完整處方藥味。云南白藥公司不予認(rèn)可，理由是云南白藥處方工藝為國家機密。趙因就此敗訴。

事實上，中藥的不良反應(yīng)并不少見。根據(jù)中國藥學(xué)會2006年對國內(nèi)1551例藥物不良反應(yīng)病例分析，中藥不良反應(yīng)所占比僅次于抗生素類藥物而位居第二。

保密理由也讓中成藥說明書含糊其辭。安徽省池州市人民醫(yī)院藥劑科劉彩虹醫(yī)生在對90份中藥說明書調(diào)查分析后發(fā)現(xiàn)，中藥說明書普遍存在著缺少藥理、毒理、藥代動力學(xué)、不良反應(yīng)、禁忌注意事項、孕婦及哺乳期婦女用藥、兒童用藥、老年患者用藥、藥物相互作用、藥物過量等重要項目的描述，對常見問題敘述不清晰，難理解。

在論文中，劉彩虹稱“這是少數(shù)藥品企業(yè)為了保密采取的一種極不負(fù)責(zé)任的做法”。

為推動公開，2006年，國家藥監(jiān)局發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)非處方藥說明書規(guī)范細(xì)則的通知》規(guī)定，除中藥一級保護品種之外，藥品說明書中必須列出全部處方組成和輔料，處方所含成分及藥味排序應(yīng)與藥品標(biāo)準(zhǔn)一致。之后的調(diào)整便是食藥總局最新的《通知》。

即便已是8年之后的新調(diào)整，涉事的部分企業(yè)仍認(rèn)為“操之過急”。

“作為一個保護品種，中醫(yī)藥行業(yè)的知識產(chǎn)權(quán)保護實在不夠。用西醫(yī)的模式來看待中藥，不太利于中醫(yī)中藥的發(fā)展?！卑自粕脚烁邏鬯帢I(yè)公司總工程師盧其福說。

“命根子”不公開，“留洋”障礙重重

不談保密制度是否需要修改，制度本身已成為阻礙中成藥國際化的重要原因。

中成藥“出?！?，原本是一個多贏的局面。由于中西方藥品管理制度的差別，中藥國際化道路舉步維艱，至今沒有一種中成藥能在美國和歐盟成功注冊。其中，公布藥品處方，即使是保密配方，恰恰是進入國際市場的第一步。

早在2010年，云南白藥在美國銷售的產(chǎn)品成分表中，就清楚羅列其配方。2013年2月，香港衛(wèi)生總署檢出云南白藥含有烏頭堿，并責(zé)令相關(guān)藥品下架。之后，云南白藥稱配合港署補充完善相關(guān)產(chǎn)品注冊程序后已恢復(fù)銷售，這也一度被指責(zé)為雙重標(biāo)準(zhǔn)。

西藥重視成分量化分析，這也是藥品質(zhì)量控制的關(guān)鍵，而中藥是多味藥物的不同劑量配伍，很難量化。癥結(jié)也正在于此，長期以來，我國中藥研發(fā)過于注意在中藥處方組成上下功夫，忽視了對療效和質(zhì)量也有重要影響的制作工藝、劑型等重要要素的革新，創(chuàng)新性和現(xiàn)代技術(shù)含量并不高，因而一旦中藥成分公布就極容易被仿制。因此，很多中藥企業(yè)都有自己的獨家配方，并視之為“命根子”，不愿公開配方。

事實上，對藥品和企業(yè)而言，《條例》也是雙刃劍。原因很簡單，某個產(chǎn)品申請了中藥品種保護以后，有些企業(yè)就不再提高產(chǎn)品的科技含量，從而影響了藥品的二次研發(fā)。加之“被保密的藥品”存在“泄密”的顧慮，企業(yè)很少與外部研究機構(gòu)合作。

“國外的新藥專利保護，也就十年而已?！敝艹矡o法理解國內(nèi)長時間的保密制度。

更大的擔(dān)憂在于，政府一直在中藥市場扮演著“守夜人”的角色，這種行政色彩濃厚的保護與市場經(jīng)濟發(fā)展相悖而行。

“國家直接干涉某個行業(yè)的發(fā)展、規(guī)定生產(chǎn)企業(yè)個數(shù)本身就是不對的。藥品一旦進入保護目錄，就天然貼上了‘質(zhì)量穩(wěn)定、療效確切標(biāo)簽，因而更容易獲得較高的市場占有率，這導(dǎo)致其他產(chǎn)品無法正常進入競爭市場?！闭憬I(yè)大學(xué)藥品食品政策法規(guī)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究所副所長董作軍說。

保密還是公開？

保密還是公開，仍是一個哈姆雷特式的難題。學(xué)者們擔(dān)心目前的監(jiān)管難以滿足國內(nèi)中藥企業(yè)的需求，而大眾更擔(dān)心自己買到含有不明成分的藥物。

“從產(chǎn)業(yè)角度來說，全部保密是最好的，從公共安全角度來說，消費者需要知情權(quán)和健康權(quán)。作為政府，消費者的訴求占了上風(fēng)，便會進行微調(diào)。”胡穎廉說。

原國家食品藥品監(jiān)督管理局副局長任德權(quán)認(rèn)為，標(biāo)示毒性成分，已經(jīng)是一個進步。云南白藥作為戰(zhàn)備物資，其處方組成是國家技術(shù)秘密。除毒性成分外，其他成分按國家保密要求不能公開。

如今，趙因與云南白藥的官司已經(jīng)過去了近5年。雖然云南白藥此次修改說明書，是一次“遲到的糾錯”，但趙因卻不愿再繼續(xù)追究下去了。

“不管是保密的還是不保密的配方，只要中藥成分含有毒性成分，都應(yīng)該標(biāo)注出來。這樣不僅對患者起到警示作用，在醫(yī)務(wù)人員用藥時，也能起到警示作用。既然現(xiàn)在云南白藥公司已經(jīng)把草烏這一成分標(biāo)注出來，我的目的也就達(dá)到了。”趙因說。

“保密制度是多年以前法制和市場不夠健全的產(chǎn)物，所有的藥品監(jiān)管都應(yīng)該以消費者用藥安全為重?！?全國合理用藥監(jiān)測網(wǎng)專家孫忠實不以為然。

其實，除了國家科學(xué)技術(shù)秘密保護和中藥品種保護外，我國還有包括專利保護、商標(biāo)保護等多種形式。但由于中藥品種保護申請門檻較低，不用公開技術(shù)特征，保護時間甚至比專利更長，使得我國中藥領(lǐng)域熱衷中藥品種保護，忽視專利保護等其他保護形式。

周超凡堅持認(rèn)為，全球化時代，不論中藥西藥，都得走專利的道路。而現(xiàn)在可以逐步減少對中藥品種保護的審批，向?qū)＠Ｗo為主的保護形式過渡。

原國家中醫(yī)藥管理局副局長諸國本也同意上述觀點?！靶姓Ｗo現(xiàn)在還是有現(xiàn)實意義的，但比較落后了，恐怕還要走專利保護的路子。”

在復(fù)雜的公共安全、產(chǎn)業(yè)利益和政治利益面前，“能不能想出一種辦法，既能增加配方的透明度，又讓企業(yè)不是完全通過掌握配方來獲取利潤的？比如擁有獨特的工藝和流程？”胡穎廉說。