基于生態(tài)文明的流域治理模式與路徑研究*

鄭 曉 鄭垂勇 馮云飛

一、概述

流域是人類社會經(jīng)濟(jì)和生態(tài)系統(tǒng)共享的寶貴財富。它作為一種生態(tài)體系，富含著水資源、生物資源等眾多資源。隨著經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，人們生活水平的不斷提高，環(huán)保意識的不斷增強(qiáng)，對于防洪、城市和農(nóng)村供水、航運(yùn)、漁業(yè)養(yǎng)殖、環(huán)境保護(hù)等諸多方面起著重巨大的作用。期盼“人水和諧、環(huán)境友好”的呼聲也越來越高。中國共產(chǎn)黨十八大報告提出，“要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展”。因此，將生態(tài)文明融入到我國流域治理當(dāng)中是社會發(fā)展的趨勢也是國家發(fā)展的基本要求。

然而目前我國流域治理現(xiàn)狀令人觸目驚心，工程治理觀念貫穿始終。目前我國幾大流域現(xiàn)狀令人堪憂，水質(zhì)污染非常嚴(yán)重，很多支流斷流;各大流域管理仍以政府機(jī)構(gòu)管理為主導(dǎo)，流域利益相關(guān)方缺乏參與權(quán)力，特別是群眾參與的范圍和深度非常有限;治理主體一直都是政府機(jī)構(gòu)，各地區(qū)的政府機(jī)構(gòu)又各自為政，僅僅從本地區(qū)和部門利益角度出發(fā)考慮對流域的開發(fā)利用;流域管理模式存在著治理主體單一、治理功能碎片化、治理缺乏協(xié)作機(jī)制、治理過程與治理目標(biāo)沒有考慮環(huán)境友好等問題。

鑒于上述，架構(gòu)一種基于生態(tài)文明的流域管理模式與路徑也就顯得尤為重要。通過對現(xiàn)有流域管理模式與路徑進(jìn)行研究分析，及時地發(fā)現(xiàn)缺點(diǎn)與不足，從經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)、人與自然和諧等多角度出發(fā)，完善相關(guān)立法、管理制度以及公眾參與機(jī)制，利用多種手段對流域進(jìn)行科學(xué)合理的有效管理，對流域的生態(tài)文明建設(shè)、流域的可持續(xù)發(fā)展以及構(gòu)建社會主義和諧社會有著積極的意義。

二、基于生態(tài)文明的流域治理模式

由于流域生態(tài)系統(tǒng)的復(fù)雜性和多功能性，根據(jù)發(fā)達(dá)國家流域治理的普遍經(jīng)驗(yàn)，為實(shí)現(xiàn)我國流域生態(tài)文明這一目標(biāo)，必須采取科學(xué)、高效的治理模式。綜合國外與國內(nèi)的流域管理實(shí)踐，目前主要由三種沿理模式:直接管制治理模式、市場治理模式以及協(xié)商治理模式。而今后我國流域治理中，應(yīng)該采取一種綜合治理模式。

(1)直接管制治理模式

所謂的直接管制治理模式就是指以政府主導(dǎo)型治理模式，這種治理模式強(qiáng)調(diào)以政府強(qiáng)制力為基礎(chǔ)，依靠政府的這一特點(diǎn)以直接管制的方式針對流域的相關(guān)行為進(jìn)行約束和調(diào)節(jié)。直接管制治理模式的優(yōu)點(diǎn)在于，由于政府的主導(dǎo)作用，方便在流域治理的過程中整合流域區(qū)域的人力、財力、物力等資源，在解決流域相關(guān)問題的時候能夠充分保障社會公平性。但是直接管制治理模式也存在著缺陷，從縱向來看，流域管理相對集中，流域治理主要還是由政府負(fù)責(zé)，這種集權(quán)性的管理方式致使流域管理效率減低;從橫向來看，流域治理根據(jù)不同職責(zé)分?jǐn)偟礁髡块T進(jìn)行管理，雖然在一定程度上可以體現(xiàn)運(yùn)轉(zhuǎn)靈活，管理彈性大的優(yōu)點(diǎn)，但總體上容易造成職能分工不明確，工作重復(fù)交叉，部門之間難以協(xié)調(diào)等問題。

(2)市場治理模式

市場治理模式是國外發(fā)達(dá)國家常用的一種流域治理模式。這種模式主要是指，在政府指導(dǎo)的前提下，政府應(yīng)盡量減少對流域的干涉，依靠市場自己的調(diào)控和調(diào)節(jié)能力，為解決流域治理問題提供幫助。例如，對于污染排放的企業(yè)采取“誰污染，誰罰款”的措施，將罰款作為治理水體污染的資金來源;還可以采取美國的田納西河流域管理局“以電治水”的措施，即:利用流域發(fā)電收取電費(fèi)的方式，通過對流域水利工程建設(shè)，拓寬流域生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)費(fèi)來源。

市場治理模式，有利于減輕政府在流域生態(tài)文明建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時流域內(nèi)的相關(guān)治理企業(yè)也能夠從中獲益，從而進(jìn)一步完善流域市場體制的建設(shè)。此外，通過對流域資源的有償使用與污染賠償?shù)却胧?，也提高了流域資源的利用率，有利于流域生態(tài)環(huán)境和生態(tài)資源的保護(hù)。但是由于市場發(fā)育不完全，市場體制的片面性較強(qiáng)，交易成本過高等原因，過于依賴市場治理模式容易使流域治理的社會公平性失衡。

(3)協(xié)商治理模式

協(xié)商治理模式強(qiáng)調(diào)的是一種“參與”的治理模式，即:公民、社會組織團(tuán)體參與到流域公共事務(wù)中來。流域內(nèi)各利益主體通過投票表決制、定期開放會議制度、聽證會制度、流域信息公開制度及取水、排污制度等參與流域治理。流域管理機(jī)構(gòu)通過設(shè)立調(diào)查咨詢機(jī)構(gòu)了解民意，流域機(jī)構(gòu)的組成體現(xiàn)公共參與，民選流域管理委員會成員，建立流域多層對話機(jī)制。總之，通過建立各種平臺推動流域公眾了解流域事務(wù)并且參與流域管理事務(wù)。

目前，協(xié)商治理模式已經(jīng)成為各國主要的一種治理模式，例如:英國泰晤士河流域水污染治理注重公眾參與，每個區(qū)域都有消費(fèi)者協(xié)會參與水資源管理;美國、加拿大邊境的五大湖流域水污染治理賴于民眾自覺與管理，將公眾吸引到水資源保護(hù)工作中。協(xié)商治理可以說是一種治理手段，也可以說是一種治理理念，通過這種治理模式對政府治理和市場治理進(jìn)行補(bǔ)充，有利于促進(jìn)流域問題得到更為全面、更為合理地解決。

(4)綜合治理模式

基于對直接管制治理模式、市場治理模式、協(xié)商治理模式的分析，從我國實(shí)際情況出發(fā)，基于生態(tài)文明價值導(dǎo)向，流域治理模式應(yīng)該選擇一種綜合治理模式。即:以政府直接管制治理為主導(dǎo)，市場化治理與協(xié)商治理輔助的綜合性治理模式。其原因有三點(diǎn):其一，我國是一個法治國家，沒有規(guī)矩不成方圓，流域治理應(yīng)該在一定的法律法規(guī)的約束下，按照一定的規(guī)律有序地進(jìn)行;其二，我國是一個經(jīng)濟(jì)國家，流域的生態(tài)文明的建設(shè)需要大量的資金投入，單憑國家的力量是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此動用市場經(jīng)濟(jì)輔助流域治理，拓寬流域治理的資金來源，可以起到事半功倍的效果;其三，我國是一個民主國家，流域的生態(tài)文明建設(shè)也該從“以人為本”的角度出發(fā)，充分考慮公眾和社會對于流域建設(shè)的意見，把協(xié)商治理模式納入到流域治理模式之中，推動公眾了解流域治理，提高公眾對于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的自覺性。同時，協(xié)商治理模式的輔助作用也可以使得我國在建立流域治理政策，規(guī)劃流域治理體系時，獲取各治理主體的利益訴求，從而使得相關(guān)決策、體系更為完善，更為合理。以基于生態(tài)文明流域治理的具備及不具備經(jīng)濟(jì)效益項目為例，提出如下的綜合治理模式。

三、路徑選擇

(1)建立流域間內(nèi)域協(xié)調(diào)與合作制度

從自然區(qū)域的角度看，流域是一種整體性極強(qiáng)的區(qū)域，流域內(nèi)各自然要素的相互關(guān)聯(lián)極為密切，特別是上下游間的相互關(guān)系密不可分。但是，從行政區(qū)域的角度看，流域又是不完整的，一條流域通常流經(jīng)幾個不同的行政區(qū)，它往往被不同的行政區(qū)域所分割，特別在市場化、工業(yè)化和城市化的三重壓力下，地方政府在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下，成為流域內(nèi)利益相對獨(dú)立的博弈主體。因此，在很多時候，流域治理的公益訴求如環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)等與地方政府的功利動機(jī)——主要是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財稅指標(biāo)等之間存在著難以調(diào)和的矛盾甚至沖突，嚴(yán)重影響了流域經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展。因此，工業(yè)化和城市化引發(fā)的流域治理利益不兼容問題甚為棘手但又亟待解決。

因此，一個可行的流域治理創(chuàng)新路徑是建立流域協(xié)調(diào)與合作制度。成立由涉水職能部門、流域各行政區(qū)政府、專家和公眾代表參加流域協(xié)調(diào)與治理委員會。該委員會主要職能是負(fù)責(zé)制定、指導(dǎo)執(zhí)行和檢查監(jiān)督流域綜合開發(fā)規(guī)劃，促進(jìn)在流域水資源保護(hù)和水污染防治中涉水部門的分工合作，協(xié)調(diào)解決流域行政區(qū)際的生態(tài)矛盾。通過長期合作的動態(tài)博弈，增加相互間的激勵和約束機(jī)制，以逐步弱化地方和部門保護(hù)主義，使區(qū)際政府間的博弈由非合作轉(zhuǎn)向合作逐步由當(dāng)前的末端治理模式轉(zhuǎn)變?yōu)轭A(yù)防性治理模式，防止合作過程中產(chǎn)生的機(jī)會主義等不利于合作的個人私利行為，保障流域內(nèi)各地區(qū)合作關(guān)系的健康發(fā)展。

(2)構(gòu)建完全由市場主導(dǎo)的流域水權(quán)交易制度

水權(quán)的理論基礎(chǔ)源于產(chǎn)權(quán)理論，水權(quán)是產(chǎn)權(quán)理論滲透到水資源領(lǐng)域的產(chǎn)物。流域水資源是一種具有多重特性的稀缺資源，水權(quán)的可分割性、可交易性和競爭性，以及水資源使用者的長期合作博弈性質(zhì)，要求對水資源的產(chǎn)權(quán)安排應(yīng)充分反映這些特性，并在此基礎(chǔ)上建立水資源管理的基本制度——可交易流域水權(quán)交易制度?？山灰仔粤饔蛩畽?quán)制度是在對流域水權(quán)屬性進(jìn)行充分考量的基礎(chǔ)上，為了提高水資源配置效率而建立的一種與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的排他性水權(quán)制度，其排他性既不是指與水相鄰的土地所有權(quán)，也不是指水資源的優(yōu)先占用權(quán)，而是指在水資源使用權(quán)基礎(chǔ)上進(jìn)一步界定的配水量權(quán)。建立可交易性流域水權(quán)制度，目的是為了實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置，解決水權(quán)初始配置帶來的不公平、不均衡、不合理問題以及由此產(chǎn)生的一系列其他問題，并充分體現(xiàn)水資源的稀缺性和價值性。

可交易性流域水權(quán)市場機(jī)制主要包括如下內(nèi)容:一是完善流域水資源有償使用制度，建立使用水資源按價付費(fèi)，通過水市場實(shí)現(xiàn)水資源有償轉(zhuǎn)讓的制度建立合理的水價形成機(jī)制;二是發(fā)揮政府的行政效能優(yōu)勢，建立流域水權(quán)初始分配制度，水權(quán)的初始界定必須在保障流域安全和公平公正分配的前提下，最大限度地追求水資源配置和利用的效率;三是建立流域水權(quán)交易的二級市場，二級市場主要是取水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，即依法取得取水權(quán)的權(quán)利人，有償轉(zhuǎn)讓其取水權(quán)，即轉(zhuǎn)讓水資源使用權(quán)，使得水資源的經(jīng)濟(jì)價值能得到更大程度的體現(xiàn)，保障流域水資源的充分有效的使用。而流域水資源的合理使用是建立流域生態(tài)文明的治理機(jī)制的基礎(chǔ)。

(3)建立流域生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

流域生態(tài)補(bǔ)償是指由于流域上下游之間基于水資源開發(fā)利用的受損和收益的不公平，由下游地區(qū)對上游地區(qū)因?yàn)楸Ｗo(hù)生態(tài)環(huán)境所付出的代價給予一定的補(bǔ)償或者上游地區(qū)由于自身產(chǎn)生污染而對下游地區(qū)進(jìn)行的補(bǔ)償，其主要是為了解決流域上下游之間水資源開發(fā)利用中的不公平問題而產(chǎn)生的。

在我國，流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，很多時候是由上游地區(qū)承擔(dān)，負(fù)責(zé)造林、營林等水土涵養(yǎng)的工作，為了保證水源地的水量和水質(zhì)，確保整個流域生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，因此，該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)布局勢必受到更為嚴(yán)格的限制。由于生態(tài)責(zé)任限制了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，長此以往，上游地區(qū)就將被排除在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主流之外。上游地區(qū)為整條流域支付了生態(tài)環(huán)境保護(hù)的成本，給自身帶來經(jīng)濟(jì)利益的損失，這必然會形成上下游社會財富分配的不公，如果不能夠得到應(yīng)有的生態(tài)補(bǔ)償，上游地區(qū)將失去生態(tài)保護(hù)的動力，為縮小與下游經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展差距，上游地區(qū)就會置生態(tài)環(huán)境于不顧，大力發(fā)展位于產(chǎn)業(yè)鏈低端的污染較重的產(chǎn)業(yè)，因?yàn)檫@些行業(yè)往往在短期內(nèi)就能取得經(jīng)濟(jì)實(shí)效，而水源地的污染將對社會造成極大的破壞，導(dǎo)致整個流域水生態(tài)系統(tǒng)的惡化，甚至不可再生。

流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)際上是一種有效的糾錯機(jī)制，可以在很大程度上緩解這種流域內(nèi)部各地區(qū)的沖突和矛盾，使流域的生態(tài)建設(shè)進(jìn)入一個良性循環(huán)軌道，遏制流域的劣質(zhì)化發(fā)展趨勢，為全流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供一個穩(wěn)健運(yùn)行的機(jī)制保障。

(4)完善流域治理的自愿性激勵措施

改革生態(tài)公共服務(wù)供給模式，既要推行政府生態(tài)購買，又要鼓勵社會資金參與流域生態(tài)治理和環(huán)境保護(hù)，提高市場化生態(tài)公共服務(wù)供給的水平和質(zhì)量。主要包括:通過稅收減免、差別電價、綠色信貸等優(yōu)惠政策，引導(dǎo)企業(yè)參與環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等激勵性自我約束活動。大力發(fā)展低碳技術(shù)，促進(jìn)排污企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改革。通過開展清潔生產(chǎn)和循環(huán)經(jīng)濟(jì)，構(gòu)建生態(tài)工業(yè)園。在流域生態(tài)公益林建設(shè)和城市污水垃圾處理等領(lǐng)域引入市場機(jī)制。發(fā)展服務(wù)外包，運(yùn)用市場手段解決生態(tài)服務(wù)的有效供給。針對流域內(nèi)種植業(yè)生產(chǎn)所造成的化肥農(nóng)藥污染、養(yǎng)殖業(yè)面源污染等情況，通過項目帶動，以農(nóng)民專業(yè)合作社為載體，引導(dǎo)農(nóng)民大力開展測土配方施肥和新技術(shù)運(yùn)用減少農(nóng)業(yè)面源污染。有條件的地區(qū)可以借鑒國外發(fā)展農(nóng)村環(huán)境合作社的經(jīng)驗(yàn)，建立農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的伙伴治理機(jī)制。

四、政策選擇

(1)創(chuàng)新流域管理機(jī)構(gòu)

提高流域管理行政效率，就要加強(qiáng)流域管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性和權(quán)威性，打破長期以來影響流域管理的條塊分割體制;要建立強(qiáng)有力的流域管理統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大其管理權(quán)限。國務(wù)院推行的大部制改革為流域管理機(jī)構(gòu)改革指明了方向。比如，可以在中央設(shè)立獨(dú)立的流域綜合管理局，它具有較強(qiáng)的管理和協(xié)調(diào)功能，對全國流域有著全面規(guī)劃、開發(fā)和利用流域內(nèi)各種資源的廣泛權(quán)力，從而打破“多龍管水”的混亂局面，有效提高流域管理效率。

(2)創(chuàng)新與完善流域相關(guān)立法

《中華人民共和國水法》確立了我國流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理體制，為我國的流域治理指明了方向。但《水法》規(guī)定的新的管理體制與相關(guān)的法律尚不配套。為此，首先要制定配套的法規(guī)。國家和各省級行政區(qū)域要圍繞《水法》制定配套法規(guī)，理順?biāo)Y源管理體制，切實(shí)實(shí)現(xiàn)流域、區(qū)域的水資源統(tǒng)一管理。各省應(yīng)盡早出臺《水法》實(shí)施辦法和地方水資源管理條例等地方性法規(guī)。其次，要用法律明確流域管理機(jī)構(gòu)和行政區(qū)域在水資源管理中的職能。流域管哪些，區(qū)域管哪些，都要進(jìn)行具體制度設(shè)定。所定的制度既要明確，又要便于操作。

(3)創(chuàng)新流域規(guī)劃體系，加強(qiáng)流域的科學(xué)論證和綜合治理

科學(xué)的規(guī)劃在空間上需要協(xié)調(diào)好各產(chǎn)業(yè)之間、生產(chǎn)與生活、整體與局部、干支流、上下游、水資源與土地和生物、植物資源以及流域內(nèi)各行政區(qū)的利益等方面的關(guān)系;在時間上，既要有短期目標(biāo)，又要有長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)。流域規(guī)劃是個多目標(biāo)的體系，必須強(qiáng)調(diào)其綜合性、科學(xué)性、戰(zhàn)略性和有效性。今后我國的流域治理，首先要改變重經(jīng)濟(jì)輕生態(tài)環(huán)境、重河湖本身的治理輕流域的綜合治理開發(fā)、先污染后治理等觀念，在對河湖流域進(jìn)行一般規(guī)劃的基礎(chǔ)上，要重點(diǎn)對一些重要的河湖進(jìn)行全流域的綜合規(guī)劃。

(4)創(chuàng)新公眾參與機(jī)制，構(gòu)建流域治理的多方博弈平臺

在中國推進(jìn)公眾參與流域管理，需要從各個層面上著眼，循序漸進(jìn)地開展行動。從國家層面來看，完善相關(guān)的法律制度非常關(guān)鍵。筆者建議國家在立法中應(yīng)加強(qiáng)對社團(tuán)組織、公民等非政府主體參與流域管理的權(quán)益規(guī)定，應(yīng)出臺具體的公眾參與的程序性規(guī)定。從流域?qū)用鎭砜?，宜積極推動流域機(jī)構(gòu)改革，組建利益相關(guān)方參與的綜合性流域管理機(jī)構(gòu)，舉辦具有廣泛參與性質(zhì)的流域論壇。在各個政府部門，信息披露和意見征求均應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng);要推動建立行政審批的全流域公告和聽證制度，開展利益相關(guān)方參與流域管理的能力建設(shè)，建立和完善流域信息公開機(jī)制和平臺。

(5)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段、發(fā)揮市場化治理的優(yōu)勢

流域是一個綜合性的生態(tài)系統(tǒng)，這就在客觀上要求流域管理政策的選擇要采用行政、法律、經(jīng)濟(jì)等多種手段多角度分析。在美國，流域管理局不僅有足夠的資金進(jìn)行防洪、航運(yùn)等方面的運(yùn)作，還享受國家各方面的稅收優(yōu)惠，形象地說就是在政府的庇護(hù)下的市場自由最大化的體現(xiàn)。法國流域水務(wù)局除了一般的政府職能外，還可以代表國家收取地方省、區(qū)上繳的部分稅款，然后根據(jù)情況把這些資金投資到水工程上去，同時還可向政府貸款或社會籌資，以收取水費(fèi)或電費(fèi)來支付利息和償還政府貸款。因此，在流域治理過程中放松行政管制，引入市場競爭機(jī)制，會更好地實(shí)現(xiàn)流域治理的目標(biāo)。

〔1〕Lowery B．，Swan J．，Schumacher T．，Jones A．Physical properties of selected soils by erosion class，Soil and Water Cons1，1995，50(3):306 －311．

〔2〕Warkentin B．P．The changing concept of soil quality，Soil and Water Cons1，1995，50(3):226 －228．

〔3〕Halvorson J．J．，Smith J．L．，Papendick R．I．Issues of scale for evaluating soil quality，Soil and Water Cons1，1997，52(1):26 －30．

〔4〕Poesen J．W．，Torri D．，Bunte K．Effects of rock fragments on soil erosion by water at different spatial scales:a review，Catena，1994(23):141 －166．

〔5〕Bunte K．，Poesen J．W．Effects of rock fragment covers on erosion and transport of noncohesive sediment by shallow overland flow，Water Resources Research，1993，29(5):1415 －1424．

〔6〕張帆、王利、連飛:《應(yīng)用地理信息系統(tǒng)(GIS)監(jiān)測河北省蔚縣水土流失治理成效》，《中國沙漠》1998年第2期。

〔7〕趙曉麗、張增祥、王長有等:《基于RS和GIS的西藏中部地區(qū)土壤侵蝕動態(tài)監(jiān)測》，《水土保持學(xué)報》1999年第2期。

〔8〕張登榮、朱建麗、徐鵬煒:《基于衛(wèi)星遙感和GIS技術(shù)的水土流失動態(tài)監(jiān)測體系研究》，《浙江大學(xué)學(xué)報》(理學(xué)版)2001年第5期。

〔9〕李清河:《黃土區(qū)小流域土壤侵蝕系統(tǒng)模擬研究》，《中國水土保持》2002年第7期。

〔10〕劉明華、董貴華:《RS和GIS支持下的秦皇島地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)健康評價》，《地理研究》2006年第5期。