全能主義治理模式已無法維系

郎友興

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被有關(guān)學(xué)者稱之為我國的第五個現(xiàn)代化。如果我們將此放在近代以來中國民族-國家建構(gòu)、現(xiàn)代化建設(shè)的歷程來看的話，那么，將其稱為第五個現(xiàn)代化是相當恰當?shù)?，而且其意義也是不言而喻的，恐怕遠遠超過了“四個現(xiàn)代化”。因此，接下來的重點自然是如何實現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。本文從大眾參與、協(xié)商機制角度切入。

中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的兩個維度

“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”這個重要的命題包含著兩個維度，一是現(xiàn)代民族-國家建構(gòu)，另一個是現(xiàn)代化運動。

所謂國家治理，主要涉及到的是國家基本制度安排與運行的問題，國家治理體系指的是各種治理制度、機制之間的關(guān)系。只有基本制度安排合理得當，國家治理才能有效地得以實現(xiàn)。但是，對于中國的國家治理及其體系來說，有其特殊的內(nèi)涵與意義，那就是，中國的國家治理體系現(xiàn)代化實質(zhì)上是中國現(xiàn)代民族-國家（nation-state）建構(gòu)的問題。從現(xiàn)代民族-國家建構(gòu)來看，1840年英國人的槍炮聲警醒了千年的中華帝國，使其陷入到深重的國家危機之中，同時也就是英國人的槍炮聲將中國送至建構(gòu)現(xiàn)代民族-國家的門檻之前。自那以后，中國進入到現(xiàn)代民族-國家建構(gòu)的艱難而曲折的歷程之中。晚清以來，中國一直行進在建構(gòu)現(xiàn)代國家的征途中。辛亥革命推翻清朝，建立民國，創(chuàng)設(shè)民主共和制度，辛亥革命后建立的南京臨時政府是“中國現(xiàn)代國家的雛形”，是構(gòu)建“現(xiàn)代中國”的第一次偉大嘗試。盡管經(jīng)過先賢們的努力，中國已經(jīng)走出了古典帝國，但是，現(xiàn)代民族-國家建構(gòu)的任務(wù)至今仍未得到充分的完成。正如已故的美國芝加哥大學(xué)鄒讜教授所指出的，盡管辛亥革命后中國建立起了亞洲第一個共和國家，但是，支配中國二十世紀的卻是一個國家權(quán)力統(tǒng)攝一切的“全能主義”（totalism）的政治結(jié)構(gòu)。新中國成立以來，我們更是建立起世界上少見的超強的國家“利維坦”。

全能主義國家的治理模式當然有驚人的治理效力，但出現(xiàn)了極其嚴重的不良后果，例如經(jīng)濟發(fā)展活力的窒息，國家對社會的嚴密管制，造成社會自組織秩序的徹底摧毀和對國家強制力的全面依賴。全能主義國家的治理模式顯然是一種非常態(tài)的治理模式，事實上也無法長期維系。因此，黨的十一屆三中全會以后，在鄧小平領(lǐng)導(dǎo)下，中國重新走上建設(shè)“現(xiàn)代國家”的道路。黨的十八屆三中全會所提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，可以說是這個任務(wù)的繼續(xù)，并且將其推到前所未有之高度。從習(xí)近平總書記關(guān)于國家治理的講話中，也不難看出這一點：“我們之所以決定這次三中全會研究全面深化改革問題，不是推進一個領(lǐng)域改革，也不是推進幾個領(lǐng)域改革，而是推進所有領(lǐng)域改革，就是從國家治理體系和治理能力的總體角度考慮的?！庇纱丝梢姡瑖抑卫眢w系和治理能力現(xiàn)代化對于深化改革具有總體性的意義。

從現(xiàn)代化建設(shè)或運動的維度來看，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被稱之為我國的第五個現(xiàn)代化。實際上，已有學(xué)者指出了“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是以“現(xiàn)代化”的要求來衡量的，因而屬于“現(xiàn)代化”的基本范疇。現(xiàn)代化是中國近代以來國家發(fā)展進程的另一個軸心。近代以來，中國努力進行現(xiàn)代化，但是，現(xiàn)代化進程曲折而艱難，屢屢被打斷，致使中國現(xiàn)代化的進程延誤了長達一個世紀，直到中華人民共和國成立后，中華民族再次啟動了實現(xiàn)現(xiàn)代化之夢。這個夢被具體表述為“工業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、國防現(xiàn)代化、科學(xué)技術(shù)現(xiàn)代化” 的“四個現(xiàn)代化”。它是1950年代后中國共產(chǎn)黨及中華人民共和國所提出的國家戰(zhàn)略目標。

改革開放后，鄧小平同志重提“四個現(xiàn)代化”，但是他逐步認識到“四個現(xiàn)代化”不是現(xiàn)代化的全部內(nèi)容，還應(yīng)該包括社會主義精神文明和社會主義民主建設(shè)等內(nèi)容。因此，1987年黨的十三大之后，“四個現(xiàn)代化”的語詞逐漸不提了，代之則是“社會主義現(xiàn)代化”，并提出了三步走的發(fā)展戰(zhàn)略?？梢钥闯?，黨的十八屆三中全會所提出的“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是對以往“四個現(xiàn)代化”的完善和發(fā)展。如果說“四個現(xiàn)代化”所追求的是硬實力，那么國家治理現(xiàn)代化更加強調(diào)的是國家軟實力的“現(xiàn)代化”?！暗谖鍌€現(xiàn)代化”的提出，可以說社會主義現(xiàn)代化理論一次新的發(fā)展。

治理能力現(xiàn)代化需要建立在制度性權(quán)力基礎(chǔ)之上，公民參與、民主協(xié)商、群眾參與成為題中應(yīng)有之義

無論從現(xiàn)代民族-國家建構(gòu)，還是現(xiàn)代化本身的維度來說，中國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，說到底，就是現(xiàn)代國家制度的現(xiàn)代化。國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化本身是一個總體性的問題，是一項具有系統(tǒng)性的工程，涉及到多個方面的建設(shè)，但是，有三個方面卻是相當關(guān)鍵的：國家政治權(quán)力的制約與監(jiān)督（即習(xí)近平總書記在黨的十八大召開不久的一次講話中所提出的“將權(quán)力關(guān)到制度的籠子里”）、民主制度的發(fā)展與完善、大眾政治參與和公民政治權(quán)利的保障。這三個方面匯集到一點，核心就是大眾的參與問題。因此，如何讓人民大眾更廣泛而有效地參與國家治理，提升國家治理能力是中國國家治理體系和治理現(xiàn)代化一個極為重要的議題。

學(xué)理上看，大眾參與的重要性、意義是清楚明了的。興起于20世紀90年代“治理”概念本身就不同于以往的“統(tǒng)治”概念。它更多地強調(diào)在公共事務(wù)管理主體方面的多元性，在手段與方式上強調(diào)權(quán)力或權(quán)威，但某種意義上更突出參與、協(xié)商、談判的重要性。因此，可以看出，治理的核心就是基于多元主體之上的合作共治。在中國的語境里，治理意味著“充分尊重人民群眾的主體地位，充分調(diào)動人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性”，并且需要以制度化形式加以落實。

協(xié)商機制：大眾參與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要機制

大眾參與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的方式、途徑、形式可謂多種多樣，而“協(xié)商機制”（較之于“協(xié)商民主”，筆者這里更愿意采用“協(xié)調(diào)機制”，原因，一是“協(xié)商民主”同“政治協(xié)商”中的“協(xié)商”、英文文獻中的deliberative democracy有著說不清理還亂的情況，二是在中國的地方治理經(jīng)驗中用“機制”更準確，更能夠體現(xiàn)其過程性，如此等等）則是一個重要的機制。本文擇“協(xié)商機制”（協(xié)商民主）加以討論之。endprint

中國共產(chǎn)黨十八大報告提出要“健全社會主義協(xié)商民主制度。完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。這是中國共產(chǎn)黨第一次明確把“協(xié)商民主”寫入黨的代表大會報告之中，而把“協(xié)商民主”寫入黨的代表大會報告之中，意味著作為一種制度的協(xié)商民主與選舉民主共同構(gòu)成了中國民主政治的兩翼。事實上，在復(fù)雜多元的現(xiàn)代社會，光憑選舉民主的原則和方法無法解決各種社會問題。實踐中的民主發(fā)展，有必要采取“選舉+協(xié)商”模式，即分別發(fā)揮選舉民主和協(xié)商民主各自的優(yōu)點。人民政協(xié)與人民代表大會是相輔相成的。但是，如果僅僅將人民政協(xié)理解成為在履行協(xié)商民主，而人大則在實施選舉民主，是不正確的。這種認知不僅嚴重誤解了兩個機構(gòu)的性質(zhì)，而且也割裂了兩種民主形式的關(guān)系。從世界各國的政治理論與實踐來看，任何民意代表機構(gòu)都是協(xié)商與選舉并重的，有時協(xié)商占據(jù)多數(shù)的會期時間。就我們國家而言，目前中國人大有不少環(huán)節(jié)需要完善，如選舉制度與辦法的完善，但某種意義上說，人大制度一個重要的問題在于人大在議政時協(xié)商的時間嚴重不足、渠道單一和形式主義。而政協(xié)所存在的問題，除了協(xié)商本身外，一個突出的問題是政協(xié)委員的非代表性。簡而言之，人大問題在于缺乏協(xié)商性，而政協(xié)問題則是其選舉性的缺失。此外，一講到協(xié)商，人們常常會將其與政協(xié)聯(lián)系起來。這當然沒有錯，因為在中國的政治制度下，協(xié)商屬于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作與政治協(xié)商制度。但是，協(xié)商機制存在于各個層面、各個領(lǐng)域。人類的社會生活、經(jīng)濟生活、文化生活等都需要協(xié)商。近一些年來，在一些基層形成了一些較為創(chuàng)新并逐漸成熟起來的協(xié)調(diào)機制。

所謂協(xié)商機制，就是社會成員，就公共事務(wù)和事關(guān)公共利益和居民切身利益，或者所發(fā)生的重大問題，進行公開的意見表達、意見交換和討論協(xié)商，以達成共識或形成決策的一種民主形式。協(xié)商機制對于中國國家治理體系、機制創(chuàng)新與完善的價值是顯而易見的。在國家治理的諸多環(huán)節(jié)中都需要政治協(xié)商。沒有政治協(xié)商的民主是不可以想象的。對于國家治理現(xiàn)代化而言，第一，協(xié)商機制有助于將國家治理引導(dǎo)到具有現(xiàn)代民主取向的治理發(fā)展軌道上；第二，協(xié)商機制有助于民意的吸納、提升政府決策正當性、科學(xué)性，從而為國家治理提供更多的合法性的資源；第三，協(xié)商機制有肋于培養(yǎng)現(xiàn)代公民精神，建設(shè)一個和諧的社會。

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化需要頂層設(shè)計與底層經(jīng)驗的總結(jié)和提升

無論是當下還是從長遠的角度來看，頂層設(shè)計固然重要，但是，更為重要的恐怕是要總結(jié)地方經(jīng)驗并加以提升，將其上升到國家和總體性制度的層面，因為頂層設(shè)計需要基層為依托，為基礎(chǔ)，并且頂層設(shè)計更需要到回地方層面加以落實，最終解決與提升地方治理水平，即所謂“一切政治都是地方的”（all politics is local）。

改革開放35年來，我們在地方治理方面做了大量可貴的探索，同時在如何積極引導(dǎo)大眾參與到治理的機制建設(shè)包括協(xié)商積累了許多寶貴的經(jīng)驗。事實上，在西方國家，那些熱衷并提供協(xié)商民主的學(xué)者已經(jīng)超越了純理論的論證，越來越多的學(xué)者呼吁協(xié)商民主論者要關(guān)注實踐，不少國家、地區(qū)都積極探討、踐行和完善協(xié)商民主的形式，形成了公民會議、公民陪審團、協(xié)商民意測驗以及社區(qū)對話等協(xié)商實踐。我國的臺灣地區(qū)也先后產(chǎn)生全民健保公民會議、代理孕母公民共識會議、高雄跨港纜車公民共識會議、新竹科學(xué)園區(qū)宜蘭基地公民會議、北投溫泉博物館何去何從-社造協(xié)議公民會議等協(xié)商實踐活動。改革開放以來，中國的基層民主有了相當大的發(fā)展，其中一個重要成果就是各種形式的公民協(xié)商開始萌芽，并展現(xiàn)出積極的發(fā)展態(tài)勢。其中最為引人注目的是溫嶺市“民主懇談會”，這恐怕是中國改革開放以來地方層面協(xié)商民主發(fā)展最為突出的成就。以溫嶺“民主懇談會”為代表的中國基層、地方公民協(xié)商等協(xié)商民主機制，已經(jīng)構(gòu)成了協(xié)商民主經(jīng)驗的重要來源，必將進一步豐富世界協(xié)商民主的實踐，必將為世界民主政治的發(fā)展作出中國的貢獻，同時也必將有助于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的推進。

總之，隨著國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進，中國必將完成長達一個多世紀的現(xiàn)代民族-國家制度建構(gòu)和現(xiàn)代化建設(shè)的歷程，使中國成為一個成熟、繁榮、富裕的現(xiàn)代民族-國家，實現(xiàn)中華民族企盼已久的“中國夢”。

（作者為浙江大學(xué)公共管理學(xué)院政治學(xué)系教授、博導(dǎo)）

責(zé)編/嚴俊 美編/李祥峰endprint