深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

陳曉麗

摘 要：土地制度作為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心，其變革在很大程度上影響著社會(huì)歷史發(fā)展進(jìn)程。伴隨生產(chǎn)力水平的不斷提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的向前發(fā)展，土地制度必然不斷地發(fā)生變革與完善。中國現(xiàn)行的土地管理制度的弊端已經(jīng)初見端倪，制約了整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。擬從昌吉州農(nóng)地制度改革入手，分析土地改革的必要性，提出完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的辦法，改善土地管理制度給農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來的制約。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)；改革；家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

中圖分類號(hào)：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2014）07-0032-02

土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)資料，也是人類社會(huì)賴以生存與發(fā)展不可或缺的物質(zhì)基礎(chǔ)。土地制度作為整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)和核心，其變革在很大程度上影響著社會(huì)歷史發(fā)展進(jìn)程?？v觀中國千百年來的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展，其歷史一定程度上就是土地制度變革的結(jié)果。土地產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)歷史范疇，社會(huì)發(fā)展的不同階段和不同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，必然要求建立與之相適應(yīng)的土地制度。伴隨著生產(chǎn)力水平的不斷提高和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)向前發(fā)展，中國土地產(chǎn)權(quán)制度必然不斷地發(fā)生變革與完善。建國以來，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度經(jīng)歷了數(shù)次變遷，其中，比較突出的是20世紀(jì)60年代初和80年代初的兩次變革。前者通過“自留地”、“拾邊地”以及部分開放集市貿(mào)易，給予農(nóng)民對(duì)“集體化”的有限的退出權(quán)；后者通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，在農(nóng)村形成了新的土地產(chǎn)權(quán)制度。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革的總趨勢(shì)是以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。但在新農(nóng)村建設(shè)和構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制本身存在的弊端孕育了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度變遷的新動(dòng)力。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸效應(yīng)逐漸顯現(xiàn)，所以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的要求越來越突出。

一、昌吉州土地產(chǎn)權(quán)制度現(xiàn)狀分析

產(chǎn)權(quán)的定義可以表述為：“產(chǎn)權(quán)是一個(gè)社會(huì)所強(qiáng)調(diào)的選擇一種經(jīng)濟(jì)品的使用的權(quán)利”；“產(chǎn)權(quán)包括一個(gè)人或其他人受益或受損的權(quán)利”。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是以農(nóng)地作為載體的各種權(quán)利總和，包括農(nóng)地的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和讓渡權(quán)等。其中農(nóng)地所有權(quán)是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的核心。

昌吉回族自治州地處天山北麓兩翼，準(zhǔn)噶爾盆地南緣的綠洲上，是天山北坡經(jīng)濟(jì)帶核心區(qū)之一，現(xiàn)有農(nóng)村人口72萬，農(nóng)村勞動(dòng)力413 195。州域總面積9.39萬平方公里，其中山地占22.7%、綠洲平原占21.7%、沙漠占37.6%、戈壁占18%。有可耕地1 057萬畝（常年播種450多萬畝）、草地9 981萬畝、森林575.7萬畝。近年來，昌吉州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)保持了較快發(fā)展。昌吉州作為一個(gè)糧食及棉花等農(nóng)作物主產(chǎn)區(qū)，每年為新疆地方財(cái)政做出巨大貢獻(xiàn)，土地管理也執(zhí)行國家統(tǒng)一的農(nóng)村耕地政策，即家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這種經(jīng)營模式下，農(nóng)民自主耕種，種植作物品種隨意性較強(qiáng)，沒有形成規(guī)模效應(yīng)，經(jīng)濟(jì)效益較差。隨著近年來城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快進(jìn)城務(wù)工人員數(shù)量明顯增加，土地?zé)o法帶來應(yīng)有的效益，所以土地撂荒現(xiàn)象頻現(xiàn)，農(nóng)民很難從土地中切實(shí)得到應(yīng)有的地權(quán)收益，地權(quán)不明確成為了制約農(nóng)民收益提高的重要因素。

二、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的弊端

（一）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制無法明確土地的物權(quán)屬性，農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的短期掠奪式經(jīng)營行為嚴(yán)重

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是在保留集體所有制的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民對(duì)土地的直接經(jīng)營權(quán)，是由國家控制同時(shí)集體來承受其控制結(jié)果的一種制度安排。因此，這種特有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度必然帶來一系列諸如土地權(quán)屬糾紛、征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)不明確以及補(bǔ)償費(fèi)用分配不合理、土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)問題及農(nóng)民得不到土地帶來的物權(quán)收益的問題。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是特定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下的歷史選擇，這種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織形式與傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織方式相比具有較大的進(jìn)步，在改變農(nóng)村經(jīng)濟(jì)格局的同時(shí)，奠定了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和后續(xù)改革的基礎(chǔ)，調(diào)動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，為中國特定時(shí)期農(nóng)民脫貧起到了重要作用，推動(dòng)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的快速發(fā)展。但是隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制無法滿足農(nóng)民對(duì)于土地的物權(quán)要求，農(nóng)民寧愿過度向土地索取而不進(jìn)行投入，大量使用化肥農(nóng)藥，使得原本肥沃的土地日漸貧瘠、板化、僵化，甚至變成不毛之地后被撂荒，農(nóng)業(yè)本身的可持續(xù)性發(fā)展被人為割裂，農(nóng)民在很短的時(shí)間內(nèi)會(huì)變成有地的“失地農(nóng)民”，其長(zhǎng)期利益得不到保障，而這一切，很大一部分來源于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來的土地產(chǎn)權(quán)不清晰。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制帶來土地細(xì)碎化經(jīng)營，流轉(zhuǎn)困難

在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之初，在分配土地時(shí)，由于土質(zhì)不同、距離不同，為了公平起見，往往是每一塊地各家各戶都均分一些，因此出現(xiàn)了農(nóng)民承包地的“細(xì)碎化”現(xiàn)象。改革開放三十年，中國的農(nóng)業(yè)已經(jīng)由“溫飽農(nóng)業(yè)”向現(xiàn)代化大農(nóng)業(yè)發(fā)展，很明顯，細(xì)碎化經(jīng)營無法形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)，每家每戶投入大量的時(shí)間勞力，收益卻很小，無法實(shí)現(xiàn)機(jī)械化、信息化、規(guī)?；默F(xiàn)代大農(nóng)業(yè)的要求，且細(xì)碎化經(jīng)營導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)困難。尤其在昌吉州這個(gè)以糧食為主要農(nóng)作物的種植區(qū)，對(duì)于規(guī)模種植的要求更加迫切。

（三）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)配置混亂，承包經(jīng)營不穩(wěn)定

昌吉州現(xiàn)行的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度，導(dǎo)致承包戶的承包經(jīng)營權(quán)缺乏安全性和排他性。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，土地的集體所有制具體化為每個(gè)生長(zhǎng)在這個(gè)集體地域的成員都有權(quán)分享對(duì)土地的使用權(quán)利。任何農(nóng)民，只要他是特定社區(qū)中的一員，其對(duì)集體土地的享有權(quán)就與生俱來不需要支付任何代價(jià)。由于社區(qū)的范圍既可以是靜態(tài)的社區(qū)全體成員，也可以是動(dòng)態(tài)的社區(qū)成員，這就使社區(qū)邊界處于不確定之中，由此而產(chǎn)生的土地承包經(jīng)營權(quán)就必然要求社區(qū)土地能隨著人口的變化而進(jìn)行周期性的調(diào)整。這種要求權(quán)就出現(xiàn)了一種矛盾的結(jié)果，即中央文件講要“土地承包期十五、三十年不變”，而大多數(shù)地方卻又不得不在有限的土地上隨人口增減而重新調(diào)整和分配土地?！吨泄仓醒腙P(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》（1984年1號(hào)文件）提出土地承包期一般在十五年以上。然而，各地的實(shí)際操作與此項(xiàng)規(guī)定有較大的差異。昌吉州農(nóng)村土地承包基本是按照人口的變動(dòng)在不斷的調(diào)整，即過世老人的土地基本劃歸給新生兒，出嫁到外村的女性土地收回劃歸給嫁至本村的媳婦。由于人口的變動(dòng)較大，這種土地制度導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)配置混亂，承包經(jīng)營不穩(wěn)定。農(nóng)村土地承包制度產(chǎn)生的土地周期性或隨意調(diào)整致使承包經(jīng)營權(quán)存在不穩(wěn)定性，造成農(nóng)民無法對(duì)特定地塊的地權(quán)形成長(zhǎng)期而又穩(wěn)定的預(yù)期，不利于激發(fā)農(nóng)民對(duì)土地投資的積極性。endprint

三、深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革，完善家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制

（一）明確土地物權(quán)屬性，保障農(nóng)民利益

賦予農(nóng)村土地承包權(quán)以物權(quán)的性質(zhì)，也就是在法律中明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)是一種財(cái)產(chǎn)權(quán)。所謂農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，是指農(nóng)民擁有的對(duì)土地的使用權(quán)、收益權(quán)和讓渡權(quán)。同其他任何產(chǎn)權(quán)一樣，這種權(quán)利不可能是絕對(duì)權(quán)利，必然要受法律乃至社會(huì)習(xí)慣的制約。尤其在土地權(quán)利方面，各主要國家都有許多法律對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)做了限制。確立土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，要實(shí)行農(nóng)村耕地承包權(quán)的物權(quán)化、長(zhǎng)期化、商品化。物權(quán)屬性能夠給農(nóng)民帶來財(cái)產(chǎn)性收入，從根本上解決農(nóng)民收入過低問題。

（二）建立適合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，妥善安置失地農(nóng)民

土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是指擁有土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓使用權(quán)。建立由涉農(nóng)龍頭企業(yè)帶動(dòng)的大農(nóng)莊產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，實(shí)行土地規(guī)?；N植，科學(xué)化管理，提高土地單產(chǎn)。農(nóng)民只需要保留自己的土地所有權(quán)，將其使用權(quán)折合為股本，投入到大農(nóng)莊集團(tuán)中，年終享受由此帶來的資本性紅利。這部分以土地使用權(quán)入股的農(nóng)民可以接受大農(nóng)莊的聘用，繼續(xù)在農(nóng)莊里勞動(dòng)，也可以進(jìn)城務(wù)工，獲取勞務(wù)所得。允許農(nóng)民出賣土地所有權(quán)，獲取一次性收益，真正離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工。對(duì)于這部分失地農(nóng)民，必須妥善安置，勞動(dòng)保障部門應(yīng)該出臺(tái)相應(yīng)的培訓(xùn)措施，對(duì)他們進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助這部分人群迅速掌握在城市中安身立命所需的勞動(dòng)職業(yè)素養(yǎng)，這也是城鎮(zhèn)化必然要經(jīng)歷的過程。

（三）大力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社，形成規(guī)模效益，解決家庭單獨(dú)經(jīng)營信息不對(duì)稱的弊端

在城鎮(zhèn)化道路處于還不是很成熟，農(nóng)村的土地制度變革政策尚未明確的階段，農(nóng)村應(yīng)該著力發(fā)展農(nóng)業(yè)合作社，專業(yè)合作社是由從事同類產(chǎn)品生產(chǎn)經(jīng)營的農(nóng)戶、販銷大戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織自愿組織起來，在勞動(dòng)、技術(shù)、資金、信息、購銷、加工、儲(chǔ)運(yùn)等環(huán)節(jié)，實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我發(fā)展的一種運(yùn)作模式。這種運(yùn)作模式的特點(diǎn)是上聯(lián)市場(chǎng)、下聯(lián)農(nóng)戶，融產(chǎn)供銷于一體，能夠以其市場(chǎng)信息的優(yōu)勢(shì)，去指導(dǎo)和引導(dǎo)農(nóng)民種什么、養(yǎng)什么，帶動(dòng)農(nóng)民發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，通過為農(nóng)戶統(tǒng)一提供種苗、技術(shù)等標(biāo)準(zhǔn)化服務(wù)，組織農(nóng)戶按照市場(chǎng)需求，有計(jì)劃、有針對(duì)性地種植、養(yǎng)殖；通過商標(biāo)注冊(cè)、產(chǎn)品包裝和廣告宣傳，提高商品的附加值，提高商品的知名度和市場(chǎng)占有率。鼓勵(lì)農(nóng)民入社，一定程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模化種植，科學(xué)化管理，入社農(nóng)民按入社土地面積分享最終的收益。同時(shí)也能解決農(nóng)民由于獲取市場(chǎng)信息渠道單一、閉塞，對(duì)市場(chǎng)信息把握不準(zhǔn)而造成的不必要的損失。

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