基本公共教育均等化的路徑選擇

劉佳杰

摘 要：實現(xiàn)基本公共教育均等化是實現(xiàn)社會公平公正的重要路徑之一。通過分析遼寧省學前教育、義務教育、高中階段教育這三個基本公共教育階段存在的問題，重點分析非均等化產(chǎn)生的原因，依此設計遼寧省實現(xiàn)基本公共教育均等化的政策路徑。

關鍵詞：基本公共教育；均等化；遼寧

中圖分類號：G40 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0256-03

教育是民族振興、社會進步的基石，城鄉(xiāng)基本公共教育又是各級各類教育的奠基階段。根據(jù)《教育規(guī)劃綱要》及《國家基本公共服務體系“十二五”規(guī)劃》，中國的基本公共教育服務的范圍包括普惠性學前教育、九年義務教育和高中階段教育（包括中等職業(yè)教育、普通高中教育）三個階段。在教育領域，落實十八屆三中全會提出的“深化教育領域綜合改革”基本目標，就是要努力推進實現(xiàn)“城鄉(xiāng)教育一體化、教育服務均等化”?；竟步逃婕叭嗣袢罕娮铌P心、最直接、最現(xiàn)實的切身利益，屬于基本公共服務范疇。如何為人民群眾提供切實有效的基本公共教育服務，滿足社會公眾廣泛的需求，較大程度上實現(xiàn)基本公共教育服務的均等化，成為遼寧以人才和科技促進老工業(yè)基地振興的重要課題。

一、遼寧省基本公共教育均等化發(fā)展面臨的問題及挑戰(zhàn)

（一）學前教育

隨著遼寧省農(nóng)村中小學布局調(diào)整，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只有一個中心校、一所中心園，全省農(nóng)村幼兒園數(shù)量嚴重不足，“入園難”現(xiàn)象始終存在。截至 “十一五”末期，全省938個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，只有807個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設有中心幼兒園，近30%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有一所中心幼兒園。以沈陽市蘇家屯區(qū)白清寨街道中心幼兒園為例，3～6歲學齡前兒童總計302人，“戶在人不在”約60人，實際學齡前兒童共計240人左右，真正實現(xiàn)入園人數(shù)僅為110人。白清自然村落較為分散且以山地為主，部分家長寧可就近入“黑園”或者選擇去路途較近的撫順市海浪入園，也不選擇街道唯一的公辦幼兒園。而校車主要服務對象是義務教育階段學生，幼兒無論在時間還是在自理方面都無法適應早晨六點即發(fā)車的時間，即使忽略成本因素，公立幼兒園的服務半徑受到很大程度限制。幼兒園設置四個班型，全是“大班額”，僅托班1名教師就看護19名幼兒，隱患很大。據(jù)統(tǒng)計，遼寧的幼兒園教職工與幼兒的比例是1∶13，比國家規(guī)定的1∶6～1∶7 要低很多。尤其是農(nóng)村，幼兒園教職工與幼兒比是1∶25.5，不到國家規(guī)定標準的1/3。同時，幼兒園園舍1994年交付使用，二十年來外墻瓷磚脫落，樓體老化。床鋪設置于教室內(nèi)，辦園條件亟待改善，幼兒園基礎設施短缺，教學設備不配套。此外，從方位上看，現(xiàn)有幼兒園緊鄰農(nóng)貿(mào)市場，人雜車多；北靠大河，汛期對幼兒園整體安全也構(gòu)成潛在威脅，幼兒園整體環(huán)境亟待改善?？梢哉f，學前教育數(shù)量及規(guī)模的落后嚴重影響遼寧基本公共教育均等化目標的實現(xiàn)。

（二）義務教育

遼寧省義務教育階段在校際、地區(qū)和城鄉(xiāng)之間存在差異，均衡發(fā)展程度有待于進一步提高。政府在財政上投入不均，直接造成城鄉(xiāng)之間辦學條件的明顯差異。按照國家中小學校舍建設標準和設施設備配置標準，遼寧生均校舍建筑面積和設施配置水平還存在較大差距，在城鄉(xiāng)之間、乃至校際之間就有很大不同；生均公用經(jīng)費定額標準與東部發(fā)達地區(qū)相比還處于較低水平，農(nóng)村學校辦學條件相比城市學校還有較大差距。特別是在遼西北等落后地區(qū)投入使用的農(nóng)村九年一貫制學校中，先期運行的學校各項配套設施基本齊全，但后期建設的一些學校由于資金不足，只完成了教學樓等主體工程，宿舍樓、食堂、操場、專業(yè)教室等還在籌建中，學校附屬配套設施建設和教學設施、設備、儀器配套等投入缺口較大，困難地區(qū)缺口更大，其自籌項目配套資金難以得到落實，無能力按要求實施配套投入。從硬件設施上看，部分九年一貫制學校初中理、化、生和小學科學實驗室的儀器和準備室合用一間，還有部分學校沒有實驗室和勞技教室，音樂、美術(shù)專用教室設備簡陋，個別學校師生閱覽室。在撤并村小的過程中，撤并后的校舍被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府拍賣后，費用挪作他用，造成教育資源的流失。遼寧省的九年一貫制學校寄宿制占3/4，學生最遠的距離學校23公里，一般學生居住地距離學校也在2～3公里左右，多數(shù)學校學生選擇乘坐校車。部分地區(qū)依然沒有出臺校車的補貼政策，既存在安全隱患，又造成了部分學生的經(jīng)濟負擔。從師資上看，農(nóng)村教師隊伍建設存在問題仍很突出。農(nóng)村學校普遍師資配置不夠，處于缺編少編狀態(tài)，特別是藝術(shù)類、外語類師資缺乏。隨著城鎮(zhèn)化速度加快，農(nóng)村骨干教師向城內(nèi)流動較大，導致農(nóng)村師資力量雪上加霜。

（三）高中階段

目前遼寧普通高中債務負擔沉重，嚴重制約著學校的進一步發(fā)展。沒有全省統(tǒng)一的普通高中生均公用經(jīng)費標準，在教育經(jīng)費撥付、辦學條件的改善上缺少扶持政策，影響了普通高中學校的正常運轉(zhuǎn)。部分高中學校由于缺乏足夠的經(jīng)費，缺少專用教室，尤其是綜合實踐活動實驗室還沒有建立，教育教學配套設施仍然不完備。城市與農(nóng)村的職業(yè)教育發(fā)展極其不平衡，農(nóng)村職業(yè)教育與城市職業(yè)教育相比，其教育規(guī)模與速度、教育質(zhì)量與吸引力、教育手段與技術(shù)、師資隊伍素質(zhì)、教育投入、辦學模式等，嚴重滯后、差距明顯。

二、遼寧省基本公共教育非均等化產(chǎn)生的原因

（一）教育資源配置的政策和制度不合理

長期以來，受城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)因素影響，遼寧省基本公共教育服務體系存在一定的薄弱環(huán)節(jié)，特別是在廣大農(nóng)村地區(qū)中小學的辦學條件仍較落后。政府對農(nóng)村，特別是對農(nóng)村地區(qū)教育的投入嚴重不足，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展始終處于滯后狀態(tài)，區(qū)域經(jīng)濟的帶狀分割導致落后地區(qū)基本公共教育服務訴求遠低于發(fā)達地區(qū)。同時，體制內(nèi)的種種因素也影響基本公共教育資源的合理配置。教師分配體制擴大了城鄉(xiāng)教師資源之間的差異的同時，現(xiàn)行的校長負責制造成了教師管理權(quán)與使用權(quán)的分離，間接地限制了教師的流動。

（二）預算內(nèi)教育經(jīng)費所占比重較低

從中國經(jīng)濟發(fā)展歷程上看，中央政府多年來一直強調(diào)經(jīng)濟的有限發(fā)展，財政更多向經(jīng)濟建設傾斜，民生領域居于次之狀態(tài)。從全世界范圍來看，保障基礎教育優(yōu)先發(fā)展是公共財政的要務，公共教育支出占GDP比重一般維持在4.4%左右。遼寧“十一五”時期共教育支出占GDP比重僅維持在3.29%，低于世界平均水平。教育經(jīng)費的短缺和長期投入不足已成為教育發(fā)展的瓶頸。

1.財政性教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費的比重：財政性教育經(jīng)費體現(xiàn)政府對教育的重視程度，是實現(xiàn)教育公平的保障性經(jīng)費。2011年，全國財政性教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費的比重為77.87%，遼寧的財政性教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費的比重為81%，高于全國平均水平。從東部沿海9省市（北京、天津、遼寧、山東、江蘇、上海、浙江、福建、廣東，下文等同）財政性教育經(jīng)費占教育總經(jīng)費比重的對比上看，遼寧省位列第五，分別高于福建、江蘇、浙江、廣東4.46、6.9、8.64、8.88個百分點，落后于京津滬魯四省市。

2.預算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出的比重：預算內(nèi)教育經(jīng)費更進一步地反映了政府財政對教育事業(yè)的支持力度。遼寧的預算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比重為16%，在東部地區(qū)處于最后位，與全國平均水平相差3個百分點，差距明顯。

（三）教師隊伍參差不齊

教師隊伍的狀況和整體素質(zhì)，決定著教育強省目標實現(xiàn)的速度和質(zhì)量?；竟步逃A段的教師隊伍建設是遼寧教育改革發(fā)展的基礎。

1.各級學校的生師比：生師比是教育部門人力資源投入的表現(xiàn)，它決定教師教學影響的程度和范圍。生師比雖不是教育質(zhì)量的決定因素，也不能完全代表教師教育教學水平，但在統(tǒng)計上本文把它視為9省市師資力量的表征。遼寧省小學和初中生師比分別為14.72、11.22，分列東部9省市的第七、六位，屬中游偏后水平；而普通高中的生師比為14.72，僅落后于京津地區(qū)，在9省市中位列相對靠前。

2.各級學校教師學歷情況。從小學?？茖W歷以上教師所占比重上看，除福建、山東外，其余7省市小學專科學歷以上教師所占比重均超過全國比重。遼寧比重為81.76%，在東部省市中位居下游。從初中本科學歷以上教師所占比重上看，除廣東省外，其余8省市初中本科學歷以上教師所占比重均超過全國比重；遼寧初中本科學歷以上教師所占比重為69.45%，高于全國比重5.4%，位居下游。從高中本科學歷以上教師所占比重上看，9省市高中本科學歷以上教師所占比重大部分省份高于全國比重，遼寧的比重為97.64%，位居中游（見下頁表1）。

（四）落后地區(qū)缺乏智力支撐

由于遼寧省欠發(fā)達地區(qū)和發(fā)達地區(qū)個人收入和公共服務方面存在明顯差距，遼西北三市人才流失嚴重。據(jù)統(tǒng)計，每年大學畢業(yè)生的80%、職業(yè)高中畢業(yè)生的80%流出遼寧欠發(fā)達地區(qū)，外出打工的農(nóng)村勞動力也以年輕化、受教育水平高的群體為主。在大量人力資源流出的同時，人才引進十分困難，欠發(fā)達地區(qū)為發(fā)達地區(qū)輸送的人才，遠大于發(fā)達地區(qū)為欠發(fā)達地區(qū)輸送的人才。在一定程度上出現(xiàn)了基礎教育越發(fā)達、人力資源流出越嚴重的現(xiàn)象，欠發(fā)達地區(qū)有限的基本公共教育資源不能為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展提供智力支撐。由于人力資本不足，在基本公共教育公共服務等領域明顯形成了越?jīng)]有資源越得不到資源的馬太效應，降低了遼寧欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟社會活動的科技含量，對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生嚴重制約。

三、遼寧基本公共教育均等化的實施路徑

1.搭建基本公共教育均衡發(fā)展的基礎平臺。在制度上保證以規(guī)劃形式引領基本公共教育的均衡發(fā)展。2014年1月，《遼寧省基本公共服務體系發(fā)展規(guī)劃（2013—2015年）》正式出臺并下發(fā)，對全省的基本公共教育學校進行統(tǒng)籌規(guī)劃，科學布點。堅持以政府投入為主，保障公共財政對基礎教育經(jīng)費的投入，依法落實基本公共教育的財政責任。統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育學校生均公用經(jīng)費標準，使義務教育生均預算內(nèi)教育事業(yè)費和生均公用經(jīng)費達到東部沿海省份的平均水平。設置教育財政專項，加大對農(nóng)村教育、學前教育、民族教育的扶持力度，加大省級政府轉(zhuǎn)移支付力度，改進轉(zhuǎn)移支付資金撥付方式，對縣（區(qū)、市）教育經(jīng)費投入實施年度督導制，避免層層截留，加強轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費的監(jiān)察與監(jiān)管，保證專款專用。同時，建立和逐步完善政府、社會、家庭合理的學前教育、高中教育成本分擔機制。逐步加大政府的投入力度，提高省級政府對農(nóng)村和貧困地區(qū)學前教育和高中教育的經(jīng)費投入比例。

2.構(gòu)建促進基本公共教育發(fā)展的政策機制。實行“特崗計劃”，統(tǒng)一管理幼兒園園長和教師，研究解決幼兒教師工資待遇等問題，明確農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心幼兒園的性質(zhì)和法人地位。統(tǒng)一城鄉(xiāng)義務教育學校教職工編制標準和職務結(jié)構(gòu)比例，并適當向農(nóng)村傾斜。改革教師職務制度，建立統(tǒng)一的中小學教師職務序列。按需配齊配足教職工隊伍，適當提高農(nóng)村中小學中、高級教師職務崗位比例，逐步增加“特崗計劃”規(guī)模和資金投入。同時，要進一步明確省市縣各級政府的管理責任。省級政府要加大對區(qū)域內(nèi)義務教育的統(tǒng)籌力度，切實履行統(tǒng)籌規(guī)劃、政策引導、監(jiān)督管理和提供公共服務的職責。建立促進城鄉(xiāng)義務教育一體化發(fā)展的資源配置、經(jīng)費投入、師資管理等機制，重點向農(nóng)村和偏遠貧困地區(qū)傾斜，努力縮小城鄉(xiāng)差距，推進城鄉(xiāng)義務教育均衡發(fā)展。

3.打造基本公共教育資源共享的立體格局。教育資源分配不僅要考慮數(shù)量上的均衡，更要實現(xiàn)質(zhì)量上的均衡，否則不能解決實質(zhì)性問題為促進師資力量在區(qū)域內(nèi)的均衡配置。遼寧省已經(jīng)打破“一校一學區(qū)”的原有模式，實行城鄉(xiāng)劃分大學區(qū)，將若干所優(yōu)質(zhì)學校和普通學校搭配起來劃分成大學區(qū)；在農(nóng)村，把鄰近的若干鄉(xiāng)的學校劃分成一個大學區(qū)。放大學區(qū)功能，發(fā)揮名校的示范作用，通過建立教育集團等形式，在教師交流、教師備課和學校管理方面實現(xiàn)統(tǒng)一，著力打造優(yōu)質(zhì)教師隊伍，由名校帶動一般學校，共同發(fā)展，有效促進了師資力量的區(qū)域內(nèi)均衡配置。

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[責任編輯 陳 鶴]