創(chuàng)新型城市建設(shè)中的制度創(chuàng)新

孫阿凡

摘 要：創(chuàng)新型城市已成為目前中國許多城市建設(shè)的首要目標(biāo)，制度創(chuàng)新作為基礎(chǔ)內(nèi)容，發(fā)揮著制約、保障和促進(jìn)作用。地方政府作為創(chuàng)新型城市建設(shè)的實施主體，不斷加大制度創(chuàng)新力度應(yīng)成為其今后工作的著力點(diǎn)。為加快創(chuàng)新型城市的建設(shè)，制度創(chuàng)新必須因地制宜、有的放矢，并注意制度的可持續(xù)性和創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新；創(chuàng)新型城市；地方政府

中圖分類號：F290 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）07-0219-02

建設(shè)創(chuàng)新型國家是中共十七大、十八大確立的國家發(fā)展戰(zhàn)略核心和提高綜合國力的關(guān)鍵所在。十八大報告中提出要加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，以提高質(zhì)量和效益為推動發(fā)展的立足點(diǎn)，著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展新動力。在此基礎(chǔ)上，十八屆三中全會提出要深化科技體制改革，建立健全原始創(chuàng)新、集成創(chuàng)新和引進(jìn)消化吸收再創(chuàng)新的體制，健全技術(shù)創(chuàng)新市場導(dǎo)向作用，強(qiáng)化企業(yè)創(chuàng)新地位，建立協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，建設(shè)國家創(chuàng)新體系。為落實上述目標(biāo)，中央先后批準(zhǔn)設(shè)立了57個全國創(chuàng)新型城市試點(diǎn)，并要求在2020年實現(xiàn)創(chuàng)新型國家的建設(shè)目標(biāo)，這就對各地的創(chuàng)新工作提出迫切要求，不斷加大制度創(chuàng)新力度已成為地方政府的當(dāng)務(wù)之急。

一、制度創(chuàng)新的涵義

“創(chuàng)新”作為一種科學(xué)思想和社會實踐方法論，是一個國家發(fā)展過程中持續(xù)不斷、永無盡頭的主題，更是增強(qiáng)民族活力與凝聚力的關(guān)鍵所在。創(chuàng)新型城市建設(shè)是創(chuàng)新型國家建設(shè)的重要組成部分，是一個需要全方位覆蓋、全社會參與、全過程聯(lián)動的整體創(chuàng)新發(fā)展過程，是推進(jìn)國家創(chuàng)新體系形成和城市全面協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，國內(nèi)許多城市的地方政府都紛紛提出把增強(qiáng)自主創(chuàng)新能力、建設(shè)創(chuàng)新型城市作為提升城市綜合競爭力的主導(dǎo)戰(zhàn)略方針。

通常，創(chuàng)新型城市是以科技、人力、資本創(chuàng)新為核心要素的一種城市發(fā)展模式，包括知識創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新、文化創(chuàng)新、制度創(chuàng)新等要素，而制度創(chuàng)新是重中之重。這是因為在現(xiàn)有生產(chǎn)、生活條件下，制度屬于上層建筑范疇，對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著直接的促進(jìn)或制約作用，只有不斷創(chuàng)設(shè)新的、更能有效激勵人們行為的制度才能實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展和變革。也就是說，只有通過社會政治、經(jīng)濟(jì)、管理等制度的不斷革新鼎故及永恒不歇的轉(zhuǎn)化演進(jìn)，才能激發(fā)人們的創(chuàng)造性和積極性，促使科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和社會資源的合理配置，從而推動城市的持續(xù)高效發(fā)展和對周邊區(qū)域的輻射、引領(lǐng)，實現(xiàn)整個國家及全社會的不斷發(fā)展進(jìn)步。

二、制度創(chuàng)新的作用

（一）制度創(chuàng)新可以為創(chuàng)新型城市的發(fā)展提供良好的軟環(huán)境

制度創(chuàng)新在創(chuàng)新型城市中有著重要作用。一方面，自主創(chuàng)新是強(qiáng)國、強(qiáng)民之道，而制度創(chuàng)新由于直接影響生產(chǎn)力發(fā)展，是促進(jìn)自主創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力，也是創(chuàng)新體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的根本保障。因此，制度創(chuàng)新是創(chuàng)新型城市建設(shè)中需要優(yōu)先解決的問題。另一方面，制度創(chuàng)新是創(chuàng)新型城市發(fā)展的基本環(huán)境要素。制度、文化、資源創(chuàng)新共同構(gòu)成了創(chuàng)新型城市發(fā)展的基本環(huán)境，只有構(gòu)建起規(guī)范合理、充滿活力的創(chuàng)新制度體系，才能對創(chuàng)新行為進(jìn)行有效調(diào)節(jié)和激勵，激發(fā)、保護(hù)創(chuàng)新主體的積極性、主動性，并引導(dǎo)創(chuàng)新行為趨向符合社會發(fā)展的最佳目標(biāo)。同時，只有政府和各類經(jīng)濟(jì)主體的活動都規(guī)范運(yùn)行于適宜創(chuàng)新的制度框架內(nèi)，創(chuàng)新型城市的建設(shè)目標(biāo)才有實現(xiàn)的可能。因此，制度創(chuàng)新是建設(shè)創(chuàng)新型城市的基礎(chǔ)創(chuàng)新。

制度創(chuàng)新之所以如此重要，主要原因是制度創(chuàng)新可以降低創(chuàng)新型城市建設(shè)成本。在現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)分權(quán)與行政集權(quán)相結(jié)合的中國式分權(quán)模式下，地方政府作為中央與個人、團(tuán)體的聯(lián)系中介，起著上傳下達(dá)、承上啟下的橋梁作用。一方面，地方政府通過與個人和團(tuán)體的服務(wù)與管理直接接觸，能夠及時了解基層自發(fā)產(chǎn)生的創(chuàng)新意圖及對新制度的預(yù)期希望；另一方面，地方政府是中央政府政策的傳達(dá)者和執(zhí)行者，中央政策能否貫徹落實，關(guān)鍵是地方政府是否全力推行，能否轉(zhuǎn)化誘致性變遷為中央的強(qiáng)制性變遷?，F(xiàn)實中，任何制度創(chuàng)新都存在風(fēng)險，而降低風(fēng)險的最好方法是先在局部范圍內(nèi)進(jìn)行試驗，當(dāng)實踐證明新制度安排的收益大于舊制度，并具有可行、普遍性時，中央政府才可能采納并使其獲得法律地位，在更大范圍推行實施。地方政府制度創(chuàng)新的局部性、試驗性、低成本以及風(fēng)險范圍小恰好可以滿足這一需求。

（二）有利于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

制度創(chuàng)新有利于解放和發(fā)展生產(chǎn)力，推動社會全面發(fā)展。目前中國地區(qū)差異較大，東、西部地區(qū)之間、沿海與內(nèi)陸城市之間服務(wù)、收入懸殊，導(dǎo)致全國范圍內(nèi)發(fā)展水平的不平衡，中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的滯后制約著小康社會的實現(xiàn)，突破這一瓶頸既是整個國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的前提，也是維持國家穩(wěn)定的根本保證。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中，內(nèi)生性制度設(shè)置對區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要，哪個地區(qū)獲得制度上的優(yōu)勢就相應(yīng)獲得經(jīng)濟(jì)增長上的優(yōu)勢。制度優(yōu)勢的體現(xiàn)由政府決定，表現(xiàn)為政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的制定者和強(qiáng)有力的推進(jìn)者，其制定的制度對國家、地區(qū)發(fā)展起著決定作用，可以激發(fā)人們參與經(jīng)濟(jì)社會活動的積極性和創(chuàng)造性，促進(jìn)資源的合理配置。對經(jīng)濟(jì)社會欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)來說，地方制度創(chuàng)新和調(diào)控可以轉(zhuǎn)化為外來的經(jīng)濟(jì)、文化支持和保障，引導(dǎo)和推動社會發(fā)展，為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。

三、制度創(chuàng)新中地方政府應(yīng)該注意的問題

地方政府作為制度創(chuàng)新的重要主體，可充分利用對當(dāng)?shù)匦畔⒄莆兆钊牡鼐壉憷麃斫档蜋?quán)力制度創(chuàng)新中的風(fēng)險和成本，進(jìn)而提高制度安排的質(zhì)量和效益。但作為利益主體，又常存在追求收益最大化的動機(jī)和短期行為傾向，導(dǎo)致可能出現(xiàn)與國家大政方針相悖的所謂“制度創(chuàng)新”。為避免這一弊病的產(chǎn)生，地方政府需要注意以下幾方面：

（一）制度創(chuàng)新要因地制宜，注意適用性和可行性

制度是在一定歷史條件下為滿足人類社會生產(chǎn)生活的需要而制定的社會規(guī)范體系，有特定而具體的適用環(huán)境和對象，如果貿(mào)然創(chuàng)新，必然會出現(xiàn)脫離現(xiàn)實、水土不服、難以實施的現(xiàn)象，不僅無法促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，反而會適得其反，甚至對現(xiàn)有秩序起到破壞和束縛作用，導(dǎo)致制度創(chuàng)新成本大于收益，得不償失。這就要求地方政府應(yīng)在本區(qū)域產(chǎn)生潛在制度需要時再進(jìn)行創(chuàng)新探索，如果沒有相應(yīng)需要，則不必為了“創(chuàng)新”而創(chuàng)新制度。同時，要把握好制度創(chuàng)新的方向，摸準(zhǔn)制度創(chuàng)新的脈搏，掌握制度創(chuàng)新的時機(jī)，制定出實事求是、符合本地實際、行之有效的新制度、新機(jī)制，只有這樣，才能真正實現(xiàn)低成本的創(chuàng)新型城市建設(shè)。

（二）制度創(chuàng)新要有新思路

一個地區(qū)的發(fā)展，除了受當(dāng)?shù)刈匀毁Y源、歷史條件、交通狀況和國家政策等因素的影響外，當(dāng)?shù)卣袩o改革創(chuàng)新意識也十分重要，尤其對欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，要徹底改變長期以來形成的“等、靠、要”思維定式，要充分認(rèn)識到僅靠“輸血”、外援是難以從根本上改變本地區(qū)落后面貌的，地方政府只有實現(xiàn)自主創(chuàng)新意識的徹底覺醒和創(chuàng)新行動的具體實施，才能推動經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)科學(xué)發(fā)展。創(chuàng)新觀念的建立，既要求地方政府官員要自覺培養(yǎng)成創(chuàng)新制度的敏銳性，增強(qiáng)制度創(chuàng)新的自覺性，又要求工作人員要具有相應(yīng)創(chuàng)新工作的素質(zhì)。對欠發(fā)達(dá)地區(qū)來說，要求地方政府官員和工作人員不能不考慮本地實際而一味單純模仿發(fā)達(dá)地區(qū)的創(chuàng)新，一定要有自己的新見解、新思路，要善于提出與本地區(qū)實際情況相適應(yīng)的新制度。

（三）制度創(chuàng)新要注意制度實施的可持續(xù)性

當(dāng)前地方政府面臨的問題之一是制度創(chuàng)新的可持續(xù)性不足，許多極具實際價值的制度創(chuàng)新由于不科學(xué)的政績考核體系等原因的影響往往曇花一現(xiàn)，缺乏持續(xù)性。但制度具有極強(qiáng)的時效性，忽視特定歷史時效特點(diǎn)的制度往往是無效制度。因此，制度創(chuàng)新既要避免時過境遷、不合時宜的老制度的延續(xù)，也要謹(jǐn)防割斷歷史延續(xù)性的創(chuàng)新，這樣，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用和持之以恒的成效。保持制度創(chuàng)新的可持續(xù)性，地方政府官員要以歷史唯物主義史觀武裝頭腦，充分認(rèn)識到任何制度的產(chǎn)生和發(fā)展都離不開長期的歷史延續(xù)集成，只有在借鑒歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上考慮新制度的影響，才能制定出既不割斷歷史、也不拘泥于以往的制度。同時，還要善于登高望遠(yuǎn)，綜觀全國、全世界發(fā)展趨勢，立足當(dāng)前，著眼未來，不僅要看到制度對當(dāng)前本地經(jīng)濟(jì)社會產(chǎn)生的積極性，還要看到對今后制度創(chuàng)新可能帶來的負(fù)面影響，不趕時髦，不搞應(yīng)景型制度創(chuàng)新，從而制定出既符合當(dāng)今時代要求，又經(jīng)得起歷史檢驗的新制度。

（四）制度創(chuàng)新要注重創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)的形成

任何制度相互間都是互相依賴、互相制約、縱橫聯(lián)系的，這就是所謂的制度體系。目前中國大多數(shù)地方政府在選擇創(chuàng)新型城市建設(shè)模式時，都優(yōu)先選用政府主導(dǎo)型發(fā)展模式為主、市場導(dǎo)向型發(fā)展模式為輔的混合模式。該模式要求政府發(fā)揮核心帶頭作用，通過制定明確的創(chuàng)新型城市發(fā)展戰(zhàn)略，圍繞增加城市創(chuàng)新資源供給、完善創(chuàng)新機(jī)制、提高創(chuàng)新積極性、提升創(chuàng)新能力等目標(biāo)而進(jìn)行制度供給，制定、頒布促進(jìn)創(chuàng)新型城市建設(shè)的政策措施，推動創(chuàng)新資源要素的集中，支持、鼓勵創(chuàng)新主體之間形成互動網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，營造有利于創(chuàng)新的氛圍，引導(dǎo)全社會參與創(chuàng)新型城市建設(shè)。同時，各創(chuàng)新主體在利益需求和競爭壓力下，也會自發(fā)尋求技術(shù)上的突破和科技創(chuàng)新，尋找和選擇最適宜的創(chuàng)新路徑和模式。鑒于這種情況，地方政府在制度創(chuàng)新中要揚(yáng)長避短，發(fā)揮比較優(yōu)勢，選擇若干有優(yōu)勢和關(guān)鍵的創(chuàng)新支撐點(diǎn)，組織本地政府、高?？蒲袡C(jī)構(gòu)與民間產(chǎn)業(yè)界進(jìn)行戰(zhàn)略互動和資源整合，充分發(fā)揮創(chuàng)新主體的潛在優(yōu)勢，建設(shè)具有鮮明城市特色的制度創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)體系，打造城市核心競爭力，提升城市創(chuàng)新力，制定出最適合本地區(qū)的制度創(chuàng)新之路。

此外，制度創(chuàng)新還要注意傾聽民意。制度創(chuàng)新的目的是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，改善民生。這就要求政府制定新制度時，應(yīng)該傾聽民眾呼聲，尊重民意，充分調(diào)查研究，讓所有事關(guān)民眾的制度決策都能最大限度地代表民眾意見，體現(xiàn)民眾利益，盡可能達(dá)到公開、公平、公正。

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