中國農(nóng)業(yè)政策性保險制度的發(fā)展取向

李 含，曹云峰

(1.北京科技大學(xué) 金融學(xué)院，北京 100024;2.首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué) 金融學(xué)院，北京 100070)

一、中國農(nóng)業(yè)政策性保險制度發(fā)展現(xiàn)狀

農(nóng)業(yè)政策性保險是農(nóng)業(yè)保險的一種特殊形態(tài)，是指政府為了實現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，依托保險公司市場化經(jīng)營，通過保費補貼等政策扶持，對相關(guān)農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)參與主體因自然災(zāi)害突發(fā)或意外事故造成的經(jīng)濟損失而提供的保險服務(wù)，達到減災(zāi)減損目的的保險制度。此類保險體現(xiàn)為極強的社會正外部性、較高的實際運作成本和資金極低的回報率，甚至經(jīng)常發(fā)生虧損。在引導(dǎo)市場發(fā)揮主體作用的今天，資本的逐利性使農(nóng)業(yè)保險公司不愿意經(jīng)營或無力經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險，故而應(yīng)將其納入政策性保險的經(jīng)營范疇，在政府政策的大力支持下，例如，提供大規(guī)模的保險費補貼、免征所得稅、提供再保險和其他財政金融支持，甚至立法強制實行。因此，農(nóng)業(yè)政策性保險體現(xiàn)了國家意志和產(chǎn)業(yè)政策導(dǎo)向，具有較強的政策意義。

近年來，中國農(nóng)業(yè)政策性保險在各級政府政策的大力支持下，呈現(xiàn)出較快的發(fā)展勢頭。目前已經(jīng)形成了具有鮮明區(qū)域特色的五大模式:上海安信、吉利安華、浙江共保體、黑龍江農(nóng)墾陽光模式、新疆建設(shè)兵團中華聯(lián)合等，其制度框架是依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件設(shè)計制定的。五種模式體現(xiàn)出以下共同特征:第一，農(nóng)業(yè)政策性保險的發(fā)展主要依靠地方政府的推動;第二，農(nóng)業(yè)政策性保險運行實行行政手段與市場手段相結(jié)合;第三，各模式均能夠采取有效措施預(yù)防和分散風(fēng)險;第四，“以險養(yǎng)險”［1］成為農(nóng)業(yè)政策性保險最為有效的保障措施。從整體上來看，目前市場上存在的農(nóng)業(yè)政策性保險險種已達160多個，基本涵蓋了種、養(yǎng)兩業(yè)，保險服務(wù)領(lǐng)域不斷拓寬;試點推進已由2007年的6省區(qū)擴展至16個省區(qū)和新疆建設(shè)兵團;多元化的農(nóng)業(yè)政策性保險組織形式和初步形成的農(nóng)業(yè)政策性保險體系。當(dāng)前，中國經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性保險的公司組織形式主要有股份制商業(yè)保險公司、農(nóng)業(yè)保險合作組織、專業(yè)農(nóng)業(yè)保險公司、外資獨資或合資農(nóng)業(yè)保險公司等，各公司相互促進和補充，初步形成了中國自己的農(nóng)業(yè)政策性保險體系;農(nóng)業(yè)政策性保險的功能作用逐步發(fā)揮，2012年中國農(nóng)業(yè)保險實現(xiàn)保費收入110.7億元，比上年增長1.1倍，為1400余萬受災(zāi)農(nóng)戶支付賠款70億元。從2006年至2012年，農(nóng)業(yè)保險賠付共計117.26億元。

二、中國農(nóng)業(yè)政策性保險制度發(fā)展中存在的問題

最近幾年中國的農(nóng)業(yè)政策性保險在政府政策支持和推動下有了明顯的發(fā)展，但在發(fā)展環(huán)境、制度設(shè)計與制度安排等方面尚存在諸多問題，具體分析如下:

(一)相關(guān)法律制度缺失，急需完善的法律法規(guī)支持

中國開展農(nóng)業(yè)政策性保險已有幾十年的歷史，但一直未對農(nóng)業(yè)保險進行專門立法。現(xiàn)行法律體系只有《保險法》和《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)于農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)規(guī)定。在當(dāng)前法律制度缺位的情況下，無論在性質(zhì)、經(jīng)營方式方法、管理規(guī)章制度等方面和商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險都有很大不同，但目前還只能沿用商業(yè)農(nóng)業(yè)保險的相關(guān)法律法規(guī)，管理錯位、效率低下、有關(guān)責(zé)任主體法律地位不明晰、缺乏專門的法律支持;簡略的原則性規(guī)定也不足以保障農(nóng)業(yè)政策性保險的健康發(fā)展。因此，農(nóng)業(yè)政策性保險法律制度缺位成為制約中國農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展的關(guān)鍵因素。

(二)政策性不突出，政府的主導(dǎo)和推動職能薄弱

長期以來，中國由于農(nóng)業(yè)保險法律法規(guī)缺失，政府在開展農(nóng)業(yè)政策性保險中應(yīng)發(fā)揮的職能作用無法以法律形式加以明確，故實際發(fā)揮作用中具有較大的隨意性。首先，在中央政府層面，中央財政扶持手段和力度仍不明確，缺乏相關(guān)政策及配套措施。而且在財政部、保監(jiān)會、農(nóng)業(yè)部等不同部委間，缺乏有效的協(xié)調(diào)機制，各部委在推進農(nóng)險方面沒有明晰的職責(zé)界定。其次，各地方政府對其主導(dǎo)作用認(rèn)識不統(tǒng)一，對農(nóng)業(yè)政策性保險的政策目標(biāo)和導(dǎo)向不明確，沒有設(shè)立常態(tài)化、正規(guī)化的機構(gòu)，加之缺乏對農(nóng)業(yè)風(fēng)險的科學(xué)認(rèn)識，使其主導(dǎo)作用的發(fā)揮極其有限。再次，政府對農(nóng)業(yè)政策性保險的財政補貼缺乏長效機制，補貼水平遠遠落后于發(fā)達國家，補貼方式也存在諸多隱患?？v觀國內(nèi)外的農(nóng)業(yè)政策性保險的發(fā)展實踐，如果沒有政府強有力的政策支持和充足的財政津貼，無論采用哪種經(jīng)營方式，農(nóng)業(yè)政策性保險的保障作用都十分有限。

(三)供求不平衡，無法依賴市場力量自發(fā)形成

從中國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和自然環(huán)境等方面看，理論上中國農(nóng)業(yè)保險的自然需求較為充分，但從實踐上看中國農(nóng)業(yè)保險的有效需求卻嚴(yán)重不足。究其原因包括:農(nóng)民保險意識較差，總體上屬于低收入群體，支付能力弱;保險價格即保險費率較高，加之中國現(xiàn)行農(nóng)業(yè)保險品種單一，且保障程度低;特別是中國特有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包所有制的土地經(jīng)營模式，使得農(nóng)業(yè)保險無法獲得收益而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，客觀上削弱了農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)濟保障基礎(chǔ)，較小的經(jīng)營規(guī)模使農(nóng)民產(chǎn)生較低的預(yù)期收益、缺乏保險意識，因而不愿付出高額的保險費成本。農(nóng)業(yè)保險公司作為農(nóng)業(yè)保險的供給主體，因農(nóng)業(yè)保險的政策性不明確，并缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)支持，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)很難在高于盈虧平衡點的狀態(tài)下獲得持續(xù)經(jīng)營;且中國缺乏完善的再保險制度安排，風(fēng)險過于集中在經(jīng)營主體自身，這使得保險公司農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的經(jīng)營業(yè)績與資本的追逐利益原則發(fā)生嚴(yán)重分歧，供給主體 (農(nóng)業(yè)保險公司)和需求主體 (農(nóng)民)雙方之間很難找到實現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險良性發(fā)展的平衡點。圖1是中國農(nóng)業(yè)保險市場供求機制分析圖。

圖1 需求與供給曲線

圖1中初始需求曲線為D，初始供給曲線為S(由于需求偏低，供給不足)，圖中曲線D、S難以相交。如果國家對從事農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的保險公司實施保險補貼或稅費減免，會使S曲線向右下方移至S’(即加大供給)，假設(shè)D不變，D與S’相交，則供求均衡點位A，均衡價格為PA，均衡供給量為QA;如果國家對參加保險的農(nóng)民提供部分保險補貼，則D向右上方移至D’，假設(shè)S不變，則D’與S相交，供求均衡點為B，均衡價格為PB，均衡供給量為QB;如果政府對農(nóng)業(yè)保險供求雙方同時采取政策扶持，則S’、D’會在C點相交，均衡價格為PC，均衡供給量為QC，可以看到此時的均衡供給量大于其他情形的供給量，但均衡價格不一定是最低的。通過分析表明:政府對農(nóng)業(yè)保險的政策性扶持是影響其供求變化的重要因素。

(四)制度不完善，發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險的金融環(huán)境欠佳

中國農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展至今，在制度層面的實踐問題并沒有真正解決。農(nóng)業(yè)保險的再保險機制、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險保障制度等缺乏一套合理的制度安排。同時，農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展的金融環(huán)境不能提供相應(yīng)的支持，包括市場經(jīng)濟的發(fā)展、法律、稅收、保障制度、資金、資源和技術(shù)支持以及監(jiān)管體系等方面的建設(shè)不能滿足農(nóng)業(yè)保險健康發(fā)展的需要。此外，中國農(nóng)業(yè)政策性保險目前的險種、價格形成機制、保險服務(wù)方式也需進一步改進和完善。

三、國外主要農(nóng)業(yè)政策性保險制度模式分析及經(jīng)驗借鑒

(一)國外主要農(nóng)業(yè)政策性保險制度模式分析

1.政府引導(dǎo)型:主要特點是由國家設(shè)立專門的保險機構(gòu)，主管和經(jīng)營農(nóng)業(yè)政策性保險，并建立完善的農(nóng)業(yè)保險法律體系和農(nóng)業(yè)保險再保險體系，采用農(nóng)業(yè)巨災(zāi)基金證券化手段來分散轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險;聯(lián)邦政府對農(nóng)業(yè)政策性保險公司進行財政補貼，并實施多項稅收優(yōu)惠政策;農(nóng)民投保則采用強制保險和自愿保險相結(jié)合的方式。這種模式以美國為代表。

2.民營互助合作會型:主要特點是自發(fā)互助合作，政府補貼力度大。政府建立了完善的農(nóng)業(yè)政策性保險制度，對影響國計民生和農(nóng)民收入較大的農(nóng)作物和畜牧通過專門立法實行強制保險;對剩下的農(nóng)業(yè)保險實行自愿投保方式，即強制保險與自愿保險并行。這種模式以日本為代表。

3.政策優(yōu)惠型:主要特點是民辦公助，農(nóng)業(yè)保險由民間自發(fā)開辦，政府不直接干涉農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營與管理，全國也沒有形成完善的農(nóng)業(yè)保險法律體系及制度，農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)主要由私營公司或保險合作社經(jīng)營。國家為投保農(nóng)業(yè)保險的農(nóng)民和開辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的私營保險公司給予一定的保費補貼和稅收減免等優(yōu)惠政策。農(nóng)民自愿投保，不強制。這種模式以法國為代表。

4.政府主辦型:主要特點是強制性和統(tǒng)一性;政府成立專門的農(nóng)業(yè)保險公司，負(fù)責(zé)提供農(nóng)業(yè)政策性保險;為確保糧、棉生產(chǎn)的穩(wěn)定，對承保標(biāo)的和責(zé)任范圍予以限定，主要承保農(nóng)作物為主;政府實施保費補貼和農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)費用補貼;由國家政策性金融機構(gòu)通過銀行貸款提供資金扶持農(nóng)業(yè)保險公司的持續(xù)發(fā)展［3］。這種模式以泰國為代表，主要是發(fā)展中國家采用。

(二)經(jīng)驗借鑒

通過對國外農(nóng)業(yè)政策性保險制度模式的研究，從以下方面可以借鑒:

第一，建立完善的農(nóng)業(yè)政策性保險的法律體系。國外農(nóng)業(yè)政策性保險制度發(fā)展經(jīng)驗表明，各國均從法律上規(guī)定政府對農(nóng)業(yè)保險的支持，建立完備的農(nóng)業(yè)保險法律體系是其發(fā)展基礎(chǔ)。如日本的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償法》、美國的《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》和《1994年農(nóng)作物保險改革法》都明確規(guī)定了政府對農(nóng)業(yè)保險公司的支持，完備的農(nóng)業(yè)政策性保險法律體系奠定了這些國家農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的基礎(chǔ)。

第二，實施農(nóng)業(yè)保險的補貼和稅賦優(yōu)惠方面的政策。美國、日本、法國等發(fā)達國家政府對農(nóng)業(yè)保險都實行了高額的補貼和稅收優(yōu)惠政策。實踐證明實施財政補貼的農(nóng)業(yè)保險政策，能有效的調(diào)高農(nóng)業(yè)保險公司拓展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)的能力和農(nóng)民參保的積極性。建立由政府支持的農(nóng)業(yè)政策性保險制度，是農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必然。

第三，開創(chuàng)了農(nóng)業(yè)保險“分級”風(fēng)險保障機制體系。發(fā)達國家對其農(nóng)業(yè)保險體系及經(jīng)營模式進行了精心規(guī)劃，他們的農(nóng)業(yè)政策性保險均建立了“分級”體系，國家出面組建了最高一級的全國性農(nóng)業(yè)再保險公司，最大范圍最大限度地分散農(nóng)業(yè)保險風(fēng)險。此外，美國等發(fā)達國家金融市場十分重視農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險安排，采用建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險基金、農(nóng)業(yè)巨災(zāi)證券化等手段來分散轉(zhuǎn)移農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險。

四、政策性建議

(一)加快專業(yè)立法，建立和完善農(nóng)業(yè)政策性保險的法律體系

中國農(nóng)業(yè)政策性保險制度的發(fā)展迫切需要專業(yè)的法律法規(guī)來保障。為此，國家應(yīng)加快農(nóng)業(yè)政策性保險的立法，盡早出臺專項《農(nóng)業(yè)保險法》、《農(nóng)業(yè)政策性保險條例》及配套的法律、法規(guī)，用法律的形式協(xié)調(diào)國家、農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營機構(gòu)和農(nóng)戶三者之間的利益關(guān)系;明確在開展農(nóng)業(yè)政策性保險中各級政府所擔(dān)當(dāng)?shù)呢?zé)任和義務(wù)，避免各級政府部門對發(fā)展農(nóng)業(yè)政策性保險的責(zé)任相互推脫;明確農(nóng)民參保的權(quán)利和義務(wù)，并以此提高農(nóng)民的保險意識;保證農(nóng)業(yè)政策性保險保費的全社會籌集，保證相關(guān)機構(gòu)追繳保費的權(quán)利;并對再保險和巨災(zāi)風(fēng)險基金等問題做出法律規(guī)定，以建立起一道強有力的風(fēng)險保障制度。

(二)強化政府職能，組建和優(yōu)化政府補貼及稅收支持的長效機制

農(nóng)業(yè)政策性保險的弱質(zhì)性和準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性決定了其政策性。故政府在農(nóng)業(yè)政策性保險中的職責(zé)應(yīng)是供給主體或?qū)┙o主體的全力支持和有效監(jiān)督。從國外經(jīng)驗看，有些國家以政府支持作為保護農(nóng)業(yè)體系的一部分，而有些國家歸屬于國民福利保障體系的一部分，它與農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)產(chǎn)品銷售、農(nóng)村救濟等一起，是政府支持農(nóng)村發(fā)展，提高農(nóng)民收入的重要手段。鑒于中國農(nóng)業(yè)政策性保險制度發(fā)展現(xiàn)狀，建議建立多渠道、多方式的政府對農(nóng)業(yè)保險公司的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策。如政府出資或者發(fā)行國債建立專門的農(nóng)業(yè)政策性保險機構(gòu)、對從事農(nóng)業(yè)保險的私人保險經(jīng)營公司提供經(jīng)營費用補貼及稅收減免［3］、組織建立巨災(zāi)風(fēng)險準(zhǔn)備金及準(zhǔn)備金不足時的財政補貼支持、建立再保險制度安排和農(nóng)業(yè)政策性保險相關(guān)融資的優(yōu)惠政策等。

(三)有效調(diào)節(jié)市場供求，建立和完善農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式及經(jīng)營體系

本文之前的分析曾得出結(jié)論，國家對農(nóng)業(yè)保險的政策支持是影響其供求變化的重要因素。因此要實現(xiàn)對農(nóng)業(yè)保險市場供求的有效調(diào)節(jié)，一方面要求政府加大對農(nóng)戶農(nóng)業(yè)政策性保險的宣傳，提高農(nóng)民保險意識;建立與其他農(nóng)業(yè)優(yōu)惠政策相互關(guān)聯(lián)、相互制約的保費補貼機制;推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)?；⒓s化改革，以有效拉動中國農(nóng)業(yè)保險市場需求;另一方面則應(yīng)建立多元化的農(nóng)業(yè)保險經(jīng)營模式及合理有效的財政補貼和稅收優(yōu)惠政策;加強對農(nóng)業(yè)風(fēng)險研究和農(nóng)業(yè)保險險種設(shè)計研究;建立起適合中國國情的、機構(gòu)健全的、運作高效的農(nóng)業(yè)政策性保險體系 (圖2)，以有效提高中國農(nóng)業(yè)保險市場供給［4－5］。

圖2 中國農(nóng)業(yè)政策性保險體系

(四)充分利用資本市場，完善農(nóng)業(yè)政策性保險的風(fēng)險分散體系

中國目前雖已建立了較系統(tǒng)的農(nóng)村金融體系，但農(nóng)村金融生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)中尚存在諸多問題，影響了農(nóng)業(yè)政策性保險發(fā)展的金融環(huán)境。為此應(yīng)從以下方面加大建設(shè)力度:完善農(nóng)業(yè)稅收、會計、審計相關(guān)制度建設(shè);建立和完善農(nóng)村經(jīng)濟資金、信息等技術(shù)支持體系;加強農(nóng)業(yè)風(fēng)險研究和農(nóng)業(yè)保險價格形成機制、保險服務(wù)模式的探索和研究。此外，需要建立和完善適合中國國情的農(nóng)業(yè)政策性保險的風(fēng)險分散體系，如再保險和巨災(zāi)風(fēng)險保障制度。建立全國性農(nóng)業(yè)再保險機構(gòu);鼓勵中國再保險集團公司為開辦農(nóng)業(yè)保險的機構(gòu)提供再保險服務(wù);出臺政策開放國外再保險公司對本國的農(nóng)業(yè)保險的再保險業(yè)務(wù);科學(xué)合理設(shè)定再保險的不同分保比例等。同時，利用資本市場成立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險基金也可有力地加強農(nóng)業(yè)再保險公司再保險業(yè)務(wù)的范圍和保障能力。而巨災(zāi)風(fēng)險基金的資金來源可以考慮以下渠道:國家財政補貼和財政撥款方式;各級地方政府建立農(nóng)業(yè)風(fēng)險管理專項基金;通過向社會發(fā)行巨災(zāi)債券把農(nóng)業(yè)保險和金融市場結(jié)合起來，利用國內(nèi)外資本市場籌資。

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