淺談中國分散型世界地質(zhì)公園面臨的問題及對策

伊娜，張志光

1)國土資源部人力資源開發(fā)中心，北京，100812；2)中國地質(zhì)科學(xué)院，北京，100037

1 分散型世界地質(zhì)公園的概念及分布情況

1.1 分散型世界地質(zhì)公園概念

分散型世界地質(zhì)公園是筆者根據(jù)中國世界地質(zhì)公園中申報(bào)批準(zhǔn)后地域分布狀況而提出的一個(gè)特殊概念。目前中國的世界地質(zhì)公園從地域分布來看有兩類，一類是整個(gè)公園范圍自成一體，只有一個(gè)公園邊界。其次是由于諸多因素造成了公園組成部分被分散在互不相連的區(qū)域中，形成了多個(gè)獨(dú)立的公園邊界，有些甚至還地跨多個(gè)行政區(qū)域(跨省、跨市)。后者筆者定義為分散型世界地質(zhì)公園。

1.2 中國世界地質(zhì)公園地域分布狀況(以批準(zhǔn)時(shí)為據(jù))

中國世界地質(zhì)公園地域分布狀況按照批準(zhǔn)時(shí)的狀態(tài)分為整體型和分散型兩類，詳見表1。從上表可以看出共29家世界地質(zhì)公園中，分散型地質(zhì)公園有16家之多，占全部建成的世界地質(zhì)公園一半以上。

2 中國分散型地質(zhì)公園面臨的國際尷尬

2.1 聯(lián)合國教科文組織對世界地質(zhì)公園邊界問題明確界定

聯(lián)合國教科文組織對世界地質(zhì)公園邊界問題是有明確的界定的，并且態(tài)度明確。筆者等以四川自貢世界地質(zhì)公園為例：在2012年聯(lián)合國教科文組織對其進(jìn)行了首次中期評估。在中期評估期間，中期評估專家對自貢世界地質(zhì)公園由多個(gè)相對獨(dú)立的分散園區(qū)組成，并擁有多個(gè)獨(dú)立邊界一事提出了質(zhì)疑，并轉(zhuǎn)達(dá)了聯(lián)合國教科文組織生態(tài)與地球科學(xué)處的國際地球科學(xué)計(jì)劃秘書長Patrick McKeever教授對公園邊界要求的意見(世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)創(chuàng)建時(shí)的管理機(jī)構(gòu)是聯(lián)合國教科文組織的地球科學(xué)處，目前為自然科學(xué)部生態(tài)與地球科學(xué)處，設(shè)有地質(zhì)公園秘書處，負(fù)責(zé)世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)管理)。隨后，北京世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)辦與Patrick秘書長取得了聯(lián)系，并獲得了正式回復(fù)。

Patrick秘書長回信關(guān)于邊界問題摘要如下：“一個(gè)地質(zhì)公園必須是一個(gè)完整且單一的地域，且該地質(zhì)公園必須按此標(biāo)記、開發(fā)和推廣，專家對公園邊界的界定是正確無誤的?！?/p>

自此聯(lián)合國教科文組織對《工作指南與標(biāo)準(zhǔn)》未詳細(xì)解釋的世界地質(zhì)公園邊界問題作出了解答。

2.2 中國分散型世界地質(zhì)公園是怎么形成的

自2004年起，中國建設(shè)了首批8個(gè)世界地質(zhì)公園，歷經(jīng)十年，世界地質(zhì)公園隊(duì)伍不斷壯大，到現(xiàn)在為止已經(jīng)建成29家。隨著世界地質(zhì)公園數(shù)量和規(guī)模的不斷發(fā)展，聯(lián)合國教科文組織也對世界地質(zhì)公園的管理辦法也在不斷地完善。

世界地質(zhì)公園的申報(bào)是以聯(lián)合國教科文組織頒發(fā)的《尋求聯(lián)合國教科文組織幫助申請加入世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)的國家地質(zhì)公園工作指南和標(biāo)準(zhǔn)》為依據(jù)。2002年5月頒發(fā)的《尋求聯(lián)合國教科文組織幫助申請加入世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)的國家地質(zhì)公園工作指南》(以下簡稱《工作指南》)規(guī)定了申請加入世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)的條件、申請步驟以及相應(yīng)管理機(jī)制，例如定期匯報(bào)以及定期評估等。在歷經(jīng)數(shù)版修訂后，2008年6月在德國奧斯納布呂克舉辦的世界地質(zhì)公園大會期間進(jìn)行廣泛討論后正式發(fā)布為《尋求聯(lián)合國教科文組織幫助申請加入世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)的國家地質(zhì)公園工作指南和標(biāo)準(zhǔn)》(以下簡稱《工作指南和標(biāo)準(zhǔn)》)。2010年聯(lián)合國教科文組織對《工作指南和標(biāo)準(zhǔn)》做了進(jìn)一步修訂。目前該版本《工作指南和標(biāo)準(zhǔn)》正用于指導(dǎo)新公園的申報(bào)及已批準(zhǔn)的公園每四年一次的中期評估。下面我們從相關(guān)版本中尋找關(guān)于公園邊界的表述：

2002年版《工作指南》中對地質(zhì)公園邊界表述如下：

“由聯(lián)合國教科文組織支持的地質(zhì)公園是一個(gè)有明確的邊界線并且有足夠大的使其可以為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)服務(wù)的表面面積的地區(qū)。它是由一系列具有特殊科學(xué)意義、稀有美學(xué)價(jià)值、能夠代表某一地區(qū)的地質(zhì)歷史、地質(zhì)事件和地質(zhì)作用的地質(zhì)遺址(不論其規(guī)模大小)或者拼合成一體的多個(gè)地質(zhì)遺址所組成?！?/p>

2008 年版的《工作指南和標(biāo)準(zhǔn)》涉及公園邊界是這樣描述的：

“如果一個(gè)地質(zhì)公園欲成為世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)成員之一，就需要有明確的范圍界定，并具有足夠大的面積以便促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和文化發(fā)展(主要是通過旅游)?！?/p>

2010年最新版《工作指南和標(biāo)準(zhǔn)》對公園邊界的表述為：

“如果一個(gè)地質(zhì)公園欲成為世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)成員之一，就需要有一個(gè)清晰明確的邊界范圍?！?/p>

以上觀之，各版本《工作指南與標(biāo)準(zhǔn)》對地質(zhì)公園邊界是否整體化的界定不太明晰。那么是中國地質(zhì)公園理解有誤，還是GGN對邊界問題解釋有變，或者在世界地質(zhì)公園建設(shè)過程中對邊界內(nèi)涵不斷發(fā)展完善。但無論怎樣中國世界地質(zhì)公園就是以表1的狀況進(jìn)行的申報(bào)，同時(shí)也獲得了聯(lián)合國教科文組織的批準(zhǔn)。并且聯(lián)合國教科文組織到目前為止還沒有對中國任何一個(gè)分散型世界地質(zhì)公園在中期評估中說不。包括中期評估時(shí)當(dāng)業(yè)內(nèi)都認(rèn)為自貢地質(zhì)世界地質(zhì)公園中期評估可能會受影響，自貢世界地質(zhì)公園也順利地通過了中期評估。

表1 中國世界地質(zhì)公園地域分布狀況一覽表

3 分散型世界地質(zhì)公園的國內(nèi)尷尬

3.1 分散型世界地質(zhì)公園管理發(fā)展受到一定影響

到目前為止，雖然聯(lián)合國教科文組織并沒有對原有的中國分散型世界地質(zhì)公園說不，但中國這類地質(zhì)公園在運(yùn)行過程中自己也遇到了不少實(shí)際難題。

一是很難建設(shè)與規(guī)劃。分散型世界地質(zhì)公園中有跨省、市的，如廣東雷瓊世界地質(zhì)公園橫跨了廣東省和海南省，北京房山世界地質(zhì)公園地跨北京和河北。不同行政區(qū)劃管理，造成同一地質(zhì)公園在管理建設(shè)上政出多門，相關(guān)部門很難協(xié)調(diào)。

二是很難實(shí)現(xiàn)有效的保育。由于地域的分隔，在不同的管理部門領(lǐng)導(dǎo)下，具體從事地質(zhì)公園運(yùn)行與管理的團(tuán)隊(duì)體制也不盡相同，有企業(yè)、有事業(yè)單位、有國有的、有民營的。其各自的認(rèn)識和利益驅(qū)動(dòng)不盡一致，對于地質(zhì)遺跡的保護(hù)和科普宣傳普及工作重視程度參差不齊。

三是很難實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一形象和統(tǒng)一包裝營銷。一個(gè)公園應(yīng)該有一個(gè)一體化的營銷宣傳策略，包括對外形象、標(biāo)識、服裝、宣傳材料等都要統(tǒng)一，才能做大做強(qiáng)。而有的分散型世界地質(zhì)公園，園區(qū)之間關(guān)聯(lián)性弱，盡管許多公園也在開始加強(qiáng)這方面的工作，但在實(shí)際執(zhí)行中還是困難重重。這種狀況給公園管理和發(fā)展帶來的負(fù)面影響是顯而易見的，雖然不是因?yàn)榈赜蚍稚⒍鴰淼膯栴}，但分散的狀況對解決這些問題明顯帶來了很大困擾。

3.2 分散型世界地質(zhì)公園面臨中期評估的壓力

分散性地質(zhì)公園目前只要面臨中期評估就會格外緊張，因?yàn)槁?lián)合國教科文組織已經(jīng)明確指出地質(zhì)公園的邊界界定問題，如果不能在評估前進(jìn)行整改，公園就非常擔(dān)心在中期評估中被亮起黃牌。而且即使評估僥幸通過，下一次評估也會再次面臨這個(gè)問題。目前，在國土資源部環(huán)境司的領(lǐng)導(dǎo)下和世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)辦的指導(dǎo)下，分散型的世界地質(zhì)公園都在積極思考和應(yīng)對，部分已經(jīng)在中期評估之前就按要求調(diào)整了，部分在中期評估之后也在著手這項(xiàng)工作。

4 解決對策及思考4.1 規(guī)范新世界地質(zhì)公園的申報(bào)

對于新申報(bào)世界地質(zhì)公園，無疑應(yīng)按聯(lián)合國教科文組織最新要求進(jìn)行申報(bào)。聯(lián)合國教科文組織要求地質(zhì)公園擁有相對完整的、獨(dú)立的公園邊界。按有關(guān)權(quán)威專家們解讀，公園邊界僅為概念性邊界，對于公園的建設(shè)并無太大的實(shí)質(zhì)性影響。因聯(lián)合國教科文組織對世界地質(zhì)公園范圍內(nèi)在建設(shè)發(fā)展上還沒有特別具體要求，《工作指南和標(biāo)準(zhǔn)》中只提到了各國自行按法律法規(guī)對世界地質(zhì)公園制訂相關(guān)規(guī)定。目前我國對世界地質(zhì)公園在建設(shè)發(fā)展上還沒有出臺類似我國國家地質(zhì)公園管理上要求比較具體的規(guī)范性制度，也就是說新申報(bào)的世界地質(zhì)公園在提交申報(bào)書時(shí)，在規(guī)劃中擁有一個(gè)完整的邊界時(shí)，對建設(shè)發(fā)展沒有太大影響。從近兩年中國申報(bào)的世界質(zhì)公園來看，新申報(bào)的公園都保證了只擁有獨(dú)立完整的一個(gè)邊界。

4.2 分散型世界地質(zhì)公園如何調(diào)整完善

分散型世界地質(zhì)公園面臨中期評估的考核。如果要徹底解決這個(gè)問題，只能按照聯(lián)合國教科文組織最新的要求調(diào)整公園邊界，符合一個(gè)地質(zhì)公園必須是一個(gè)完整且單一的地域的要求，在2012年5月30日回復(fù)世界地公園網(wǎng)絡(luò)辦公室的郵件中，Patrick秘書長指出：“如果邊界的改變導(dǎo)致園區(qū)面積的縮小或增大在10%的幅度以內(nèi)，應(yīng)就此致函聯(lián)合國教科文組織和亞太地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)告知。如邊界的改變幅度超過10%，則必須重新提交加入世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)的申請，該申請應(yīng)按慣例于每年10月1日至11月30日提交，隨后的夏季按照正常程序開展評估。例如，今年希臘萊斯沃斯世界地質(zhì)公園提交關(guān)于將原有園區(qū)的面積擴(kuò)大10%以上的申請，該申請則作為一個(gè)新的入網(wǎng)申請正在加以評估?！?/p>

2013年6月Patrick秘書長首次來到自貢世界地質(zhì)公園，在聽取匯報(bào)完后，就直奔公園邊界問題。再次重申了公園只能有一個(gè)完整邊界，這是不爭論的問題。其操作方法仍然是與信里一致。Patrick秘書長對此還作了進(jìn)一步的補(bǔ)充：如果公園面積的縮小或增大在10%的幅度以上的，需要重新申報(bào)，但不占每個(gè)國家每年最多只能申請兩個(gè)世界地質(zhì)公園的指標(biāo)(這個(gè)限制并非只針對中國)。但要按固定程序進(jìn)行，歐洲對此已有先例。

有鑒于此，已建好的分散型地質(zhì)公園最優(yōu)選擇當(dāng)然是調(diào)整面積控制在10%以內(nèi)，就可以不走重新申報(bào)程序，僅需致函告知聯(lián)合國教科文組織和亞太地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)。反之如果調(diào)整超過10%就要走應(yīng)走的程序。但不管如何，都需要進(jìn)行調(diào)整。因此在調(diào)整邊界時(shí)筆者認(rèn)為應(yīng)把握好三個(gè)原則：一是具有重要國際和國家意義的地質(zhì)遺跡不能調(diào)減；二是重要的旅游、人文資源不能調(diào)減；三是調(diào)整后應(yīng)便于公園的管理和發(fā)展。調(diào)整邊界重新提交申報(bào)也不可怕，畢竟國外已有先例。但具體如何操作還需要國土資源部的指導(dǎo)，需要世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)辦與世界地質(zhì)公園網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行局溝通，如重新申報(bào)應(yīng)準(zhǔn)備的材料，是否還要重新進(jìn)行實(shí)地考察，加入網(wǎng)絡(luò)的時(shí)間如何計(jì)算等等。