無論怎么改 三條底線不能破

誤讀一：農(nóng)村土地都可以入市

文件解讀：不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以。

記者：三中全會后，一些地方摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革必須遵循習(xí)近平總書記最近在山東考察時(shí)的講話精神，要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點(diǎn)的不要倉促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

記者：農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市嗎？

陳錫文：《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的?！叭胧小边@個(gè)問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這是因?yàn)檗r(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受和國有土地同等權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認(rèn)為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？

陳錫文：土地要素市場和其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類用地的價(jià)格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個(gè)市場進(jìn)行交易。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價(jià)原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個(gè)市場買賣。

記者：推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對我國現(xiàn)行的征地制度有何改進(jìn)？農(nóng)民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農(nóng)民土地時(shí)，長期存在兩個(gè)問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個(gè)則是征收集體土地對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿意。

三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”恰恰對這兩個(gè)問題做出了改進(jìn)。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者利益。補(bǔ)償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

誤讀二：土地承包權(quán)可以抵押

文件解讀：土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個(gè)權(quán)又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，這與過去的規(guī)定相比是一個(gè)突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因?yàn)榈盅?、?dān)保實(shí)際上就是一種處分權(quán)，因?yàn)橐坏┑盅簱?dān)保，到期無法償還貸款，那土地就變成別人的了，變成事實(shí)上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實(shí)中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨(dú)分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險(xiǎn)可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔(dān)保的土地，我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以做，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事。

記者：鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制，第一不能改變所有權(quán)；第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房；第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進(jìn)、鼓勵(lì)；其次，企業(yè)進(jìn)來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：宅基地可以自由買賣

文件解讀：農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)問題，也引起人們的關(guān)注。為什么要提出住房財(cái)產(chǎn)權(quán)問題？

陳錫文：住房財(cái)產(chǎn)權(quán)是個(gè)新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，這是一個(gè)新的突破，在于積極探索農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種可能實(shí)現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買房了？

陳錫文：這種情況還不會出現(xiàn)。農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是一個(gè)重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點(diǎn)，摸索經(jīng)驗(yàn)。抵押完了還不上怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進(jìn)行？等等，這些問題，都必須經(jīng)過試點(diǎn)才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點(diǎn)必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財(cái)產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買賣了？

陳錫文：宅基地不等于農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)，這是一個(gè)誤讀。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員申請，用于自住，不能建商業(yè)住房。必須遵循一戶一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規(guī)定，大小不等。還有一點(diǎn)必須明確，農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

此外，由于宅基地的土地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，逐步向前推進(jìn)改革。（據(jù)《人民日報(bào)》）