同地同權(quán)的成都方式

龍騰飛

隨著中國城鎮(zhèn)化的深化推進(jìn)，農(nóng)村土地制度又行至變革關(guān)口。

在現(xiàn)行土地政策下，農(nóng)戶擁有集體建設(shè)用地使用權(quán)，卻無法像國有土地那樣自由流轉(zhuǎn)，不能合法享受城鎮(zhèn)化帶來的土地收益。即使發(fā)生了事實流轉(zhuǎn)，受讓方也無從獲得集體建設(shè)用地使用權(quán)證，難有穩(wěn)定的預(yù)期和行為。這種“同地不同權(quán)”的狀況，不僅損害了農(nóng)民的權(quán)益，也限制了社會資金投入農(nóng)村建設(shè)。

十八屆三中全會《決定》提到，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價?！?/p>

不言而喻，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，意味著消彌土地的所有制差異，而僅僅依據(jù)位置和未來用途進(jìn)行定價，同一區(qū)域內(nèi)會有根據(jù)同一定價原則形成的地價。最終目標(biāo)是“同地、同權(quán)、同價”。

事實上，梳理成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的探索可以看出，“成都土改”的經(jīng)驗，不單是農(nóng)村土地管理制度的創(chuàng)新，而且在“逐步縮小征地范圍”、“允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營”，以及“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”等多方面著力突破。相關(guān)專家表示，成都近年來的土地制度改革實踐，是一條符合目前改革方向的道路。

從鶴鳴出發(fā)

梳理成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的整個邏輯線，繞不開其改革原點：鶴鳴村。

2008年，都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村首創(chuàng)“魚鱗圖”，來直觀描述村里土地的地塊面積、四至邊界等信息，精確確定農(nóng)民土地權(quán)屬。在這張圖上全村每一處房屋、宅基地、承包地、林權(quán)的土地歸屬，都由每家每戶按上像魚鱗一樣的手印。這個創(chuàng)舉，被當(dāng)?shù)卮迕裥蜗竺枥L成“魚鱗土地確權(quán)法”。

鶴鳴村的經(jīng)驗旋即在成都全市推廣。歷時3年，成都基本完成了確權(quán)頒證，第一次全面、真實地摸清了農(nóng)村的“家底”。

另一個時間坐標(biāo)，是2009年1月18日，都江堰市大觀鎮(zhèn)茶坪村村民王正良和聯(lián)建者鄧小林，拿到了聯(lián)建房各自的《房屋所有權(quán)證》。這是聯(lián)建房第一張房產(chǎn)證，轟動一時。

從確權(quán)頒證到同證同權(quán)，不到一年時間的鮮活案例，印證了土地產(chǎn)權(quán)改革的巨大力量。業(yè)界普遍認(rèn)為，成都的土地改革，是在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展改革試驗區(qū)和災(zāi)后重建雙重機(jī)遇雙向催動下，產(chǎn)生了乘數(shù)效應(yīng)，為市場化配置土地資源奠定了基礎(chǔ)。

“成都改革之所以‘超前，的確是因確權(quán)奠定了堅實的基礎(chǔ)。”四川和盛家園小城鎮(zhèn)投資開發(fā)集團(tuán)有限公司董事長胡林說，“成都的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，遵循了經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本原理，即滿足資源變資本的三要素：產(chǎn)權(quán)明晰、可流動、產(chǎn)生剩余價值。成都確權(quán)，建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，就是按照這個邏輯走的?！?/p>

歷時3年確“實權(quán)”，頒“鐵證”，成都為農(nóng)戶之間的止紛定爭和農(nóng)村資源的便捷流轉(zhuǎn)，提供了可靠的產(chǎn)權(quán)保障。

北京大學(xué)國家發(fā)展研究院副教授李力行認(rèn)為，成都“土改”中，大量艱苦的基礎(chǔ)性工作，都是為了在農(nóng)地確權(quán)基礎(chǔ)上使土地作為生產(chǎn)要素自由流轉(zhuǎn)，提高土地資源配置效率，減少城鄉(xiāng)財產(chǎn)性收入差距。他進(jìn)而認(rèn)為，成都土地改革“從人口和影響范圍來看，不是一個普通的小規(guī)模土地試驗，它的規(guī)模在歐洲就相當(dāng)于一個國家”。

三種流轉(zhuǎn)

在基本完成確權(quán)后，成都把改革的重心，轉(zhuǎn)向了探索集體耕地、林地與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制上。

概括地說，成都的試驗展示了一幅土地制度改革的“路線圖”：在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上，以土地指標(biāo)交易帶動農(nóng)村土地綜合整治，加大集體土地流轉(zhuǎn)，推動土地資源的市場化配置。

在這新一輪“土改”中，當(dāng)年中國農(nóng)村發(fā)展問題研究組（農(nóng)發(fā)組）里的“年輕人”陳錫文和周其仁，如今還在為農(nóng)村的變革戮力求索。

周其仁領(lǐng)銜的北京大學(xué)國家發(fā)展研究院土地制度改革綜合課題組，曾對成都土改進(jìn)行了系統(tǒng)的調(diào)研和總結(jié)。報告中提到，“成都在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實踐中，在土地制度層面，經(jīng)‘逐步縮小征地范圍、‘允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，以及‘逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，可以平穩(wěn)實現(xiàn)對現(xiàn)行體制的突破?！?/p>

這一系列表述，都與十八屆三中全會《決定》中的部分提法相吻合。

現(xiàn)在來看，成都改革的未竟之局在于，如何在確權(quán)基礎(chǔ)之上“引地入市”，使之轉(zhuǎn)化為以農(nóng)民為交易主體、充分發(fā)育的市場為操作平臺的常態(tài)流轉(zhuǎn)模式，從而在推進(jìn)城鎮(zhèn)化與保護(hù)農(nóng)民利益之間找到平衡點。

2008年10月13日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所成立，成為全國首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場平臺。這是為逐步實現(xiàn)農(nóng)村集體土地和國有土地在轉(zhuǎn)讓權(quán)方面的“同地同權(quán)”創(chuàng)造條件，保障集體建設(shè)用地在更大范圍內(nèi)規(guī)范流轉(zhuǎn)。其后，成都市又成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份公司，以期真正激活“沉睡”的巨量土地資本。

在這個平臺上，由農(nóng)民自主、以規(guī)范市場為交易平臺的土地流轉(zhuǎn)開始漸次上演。

案例之一即是2008年汶川地震災(zāi)后進(jìn)行的“聯(lián)建”。聯(lián)建引入的社會資金，大大緩解了災(zāi)后重建的壓力，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過流轉(zhuǎn)，為鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。之二是成都錦江區(qū)用出讓國有土地的方式，掛牌出讓兩宗農(nóng)村集體建設(shè)用地?！板\江模式”的價值在于，農(nóng)戶和村組集體經(jīng)濟(jì)組織，已逐步成為主動、平等的出讓方，而不再被動接受國家征地。

深水區(qū)平衡

據(jù)成都市農(nóng)委統(tǒng)計，到2012年，成都全市耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)305萬畝，占耕地總面積的47.9%。來自成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的信息顯示，等待流轉(zhuǎn)的土地達(dá)到數(shù)萬宗。成都地產(chǎn)界一位人士分析，即使按保守的100萬元/畝計算，300萬畝土地市值將超過3萬億元，而且按規(guī)劃將以每年4000億元價值遞增，“這將產(chǎn)生天文數(shù)字的市值?！?/p>

前提是，如何解決農(nóng)村土地綜合整治所需要的龐大資本？農(nóng)村和農(nóng)民的自我積累有限，只能來自于城鎮(zhèn)化傳遞的土地溢價。這一切都表明，成都的農(nóng)村土地制度改革已進(jìn)入“深水區(qū)”。

“盡管國家政策層面允許試驗，地方政策層面也支持積極探索，但近年來有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的案例表明，實現(xiàn)同地同權(quán)同價的探索并不如想象的樂觀?！痹诔啥即髮W(xué)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展研究中心副主任吳建瓴看來，對于如何達(dá)至“同地同權(quán)同價”，大多數(shù)的目光仍然集中在取消農(nóng)村集體土地“不得用于商品房地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)和住宅建設(shè)”這一限制條件下。從成都市已經(jīng)操作的農(nóng)村集體土地入市項目來看，“能夠自主盈利的幾乎沒有”，這一現(xiàn)象更值得探討。

究其原因，操作者們的觀點大多一致：不能從事商業(yè)性房地產(chǎn)開發(fā)導(dǎo)致利益空間太小，無法在短期內(nèi)平衡預(yù)算。

吳建瓴進(jìn)而認(rèn)為，農(nóng)村集體土地入市要達(dá)到與國有土地入市同地同權(quán)同價，除去所有制的限制外，關(guān)鍵的前提條件是：地方政府能夠形成其它收入來源渠道，以應(yīng)對土地出讓收益的減少；形成利益調(diào)節(jié)分配機(jī)制，保證由于城市規(guī)劃確定的土地用途所形成的利益合理分配；農(nóng)村集體土地所有者合法地取得建設(shè)用地指標(biāo)和占補(bǔ)平衡指標(biāo)，并支付合理的相關(guān)成本?！斑@三個前提條件與所有制限制糾纏在一起，單純地消除所有制限制不能實現(xiàn)同地同權(quán)同價?！?