新時(shí)期我國政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)展及其實(shí)現(xiàn)

財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所 李文華

政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能是從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的基本經(jīng)濟(jì)職能衍生出來的概念，是指需要由一國政府在國際層面上、通過與其他國家政府或國際組織的溝通、磋商和協(xié)調(diào)、合作來履行的經(jīng)濟(jì)職能。隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能也日益重要。

一、政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的提出

政府職能一般是指政府在整個(gè)社會(huì)中的作用及其限度。①何煒:《西方政府職能理論的源流分析》，載于《南京社會(huì)科學(xué)》，1999年7月?，F(xiàn)代意義上的政府職能理論是在資本主義生產(chǎn)方式得到充分發(fā)展和市民社會(huì)逐步成熟后才真正出現(xiàn)的。由于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域在整個(gè)社會(huì)生活中的基礎(chǔ)地位和豐富內(nèi)涵，特別是市場(chǎng)作為社會(huì)聯(lián)系的主要方式的性質(zhì)，政府職能問題的核心實(shí)際上是，相對(duì)于市場(chǎng)而言，政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用的問題，即政府的經(jīng)濟(jì)職能問題。關(guān)于政府職能問題的爭(zhēng)論和研究主要就是圍繞著政府的經(jīng)濟(jì)職能而展開的。從亞當(dāng)斯密主張政府只充當(dāng)“守夜人”的自由放任思想，到主張政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯革命，再到現(xiàn)代貨幣主義學(xué)派、理性預(yù)期學(xué)派和供給學(xué)派對(duì)“凱恩斯革命”的“革命”，以及2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以來對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的再反思，政府經(jīng)濟(jì)職能理論幾經(jīng)演變，流派眾多，對(duì)政府經(jīng)濟(jì)職能的定義也各有側(cè)重。但總的來看，各種理論主張中對(duì)政府的一些核心的經(jīng)濟(jì)職能有相當(dāng)程度的共識(shí)，也體現(xiàn)在了世界主要經(jīng)濟(jì)體政府的施政行為中:一是政府應(yīng)當(dāng)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)確立基本的規(guī)則和制度框架，為企業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)提供公平的市場(chǎng)環(huán)境和秩序;二是采取宏觀穩(wěn)定政策，減少失業(yè)和通貨膨脹，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和增長;三是以適當(dāng)方式提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需要的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。這些職能可以稱為政府的基本經(jīng)濟(jì)職能。①郭連成、周軼贏在《經(jīng)濟(jì)全球化與轉(zhuǎn)軌國家政府職能轉(zhuǎn)換研究》一書的第二章對(duì)中外政府職能理論做了較為全面系統(tǒng)的梳理和分析，本文關(guān)于政府基本經(jīng)濟(jì)職能的提法在很大程度上參考了該書中的研究成果。

應(yīng)當(dāng)指出的是，自亞當(dāng)·斯密以降200多年來關(guān)于政府經(jīng)濟(jì)職能的各種討論絕大多數(shù)是以一國政府與其國內(nèi)市場(chǎng)間的這組關(guān)系為研究視角，主要探討相對(duì)于本國的市場(chǎng)主體和社會(huì)主體，政府在本國的經(jīng)濟(jì)生活中該做什么、能做什么;很少將別國政府和域外經(jīng)濟(jì)主體納入研究視野。這種現(xiàn)象并不奇怪，因?yàn)殚L期以來，主權(quán)國家往往能夠獨(dú)立行使這些職能，而且這些職能的行使也很少超出一國國境的范圍。但冷戰(zhàn)結(jié)束以來，隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入發(fā)展，各國經(jīng)濟(jì)的相互聯(lián)系和相互影響日益廣泛深入，一國的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)不僅受到本國政府施政行為的影響，還同時(shí)受到別國尤其是大國和與本國經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切的國家政府政策和經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)的影響，致使該國政府履行基本經(jīng)濟(jì)職能的能力和效果越來越受到外部因素的影響和制約，有些經(jīng)濟(jì)職能如防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的履行越來越離不開與外部主體特別是重要國際經(jīng)濟(jì)組織、外國政府的溝通、協(xié)調(diào)和合作，在此背景下，政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的履行逐漸被提上了日程，政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的概念應(yīng)運(yùn)而生。薩繆爾森在20世紀(jì)末對(duì)政府職能的重新界定中就包含了執(zhí)行國際經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容;我國學(xué)者、中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)教授夏興園專門撰文研究政府的國際競(jìng)爭(zhēng)與國際協(xié)作職能，指出隨著國際競(jìng)爭(zhēng)的不斷加劇，政府的這些對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能越來越重要。②夏興園、張世曉:《論政府的國際競(jìng)爭(zhēng)與國際協(xié)作職能》，載于《湖南大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》第34卷第6期，2007年11月?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)提出形成參與國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的機(jī)制，推動(dòng)國際經(jīng)濟(jì)治理結(jié)構(gòu)完善，加快同有關(guān)國家和地區(qū)商簽投資協(xié)定等，就新時(shí)期我國政府履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能提出了具體要求。為了加深對(duì)新時(shí)期我國政府履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的理論認(rèn)識(shí)，更好地推進(jìn)工作，有必要從理論和實(shí)踐結(jié)合的角度，對(duì)我國政府履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的情況進(jìn)行比較系統(tǒng)的梳理和分析。

作為政府職能的一部分，政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能屬于上層建筑的范疇。按照歷史唯物主義的基本觀點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，上層建筑對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有能動(dòng)的反作用。對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能擴(kuò)展與健全的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是一國與外部世界的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。正是各國經(jīng)濟(jì)相互聯(lián)系的加強(qiáng)催生了政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能，而政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的有效履行則會(huì)進(jìn)一步促進(jìn)對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的進(jìn)一步發(fā)展積累到一定程度又會(huì)推動(dòng)對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的相應(yīng)調(diào)整。本文對(duì)中國政府履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的梳理和分析也遵循了歷史唯物主義的基本原理，試圖從中國通過改革開放融入全球經(jīng)濟(jì)的進(jìn)程中尋求政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能逐步發(fā)展健全的基本原因，從構(gòu)建全方位開放新格局的高度認(rèn)識(shí)政府履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的作用和意義。

二、中國經(jīng)濟(jì)融入世界經(jīng)濟(jì)要求政府履行相應(yīng)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能

中國經(jīng)濟(jì)與外部經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系是中國政府履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的出發(fā)點(diǎn)，對(duì)于正確理解和評(píng)價(jià)中國政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能至關(guān)重要。為此，本文選取了幾個(gè)關(guān)鍵時(shí)間節(jié)點(diǎn)的橫斷面數(shù)據(jù)來衡量中國與外部世界的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，把握中國與外部世界經(jīng)濟(jì)關(guān)系發(fā)展變化的基本脈絡(luò)。

對(duì)外貿(mào)易是中國與外部世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的重要形式，從與外部世界的貿(mào)易聯(lián)系看，如表1所示，1978年中國貨物進(jìn)出口總額為206億美元，占世界貿(mào)易額的比重不足1%，居全球第32位，進(jìn)出口總額占當(dāng)年GDP的比重不足14%。到2001年，進(jìn)出口總額達(dá)到5097億美元，占世界貿(mào)易額的比重上升至4.02%，居全球第6位，進(jìn)出口總額占當(dāng)年GDP的比重上升至38.47%。2008年，進(jìn)出口總額進(jìn)一步增至25 631億美元，占世界貿(mào)易額的比重上升至7.83%，居全球第2位;進(jìn)出口總額占當(dāng)年GDP的比重大幅上升至56.68%。受國際金融危機(jī)以來主動(dòng)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、提振內(nèi)需的影響，2012年中國進(jìn)出口總額占當(dāng)年GDP的比重比2008年有所下降，為47%，但絕對(duì)量上，當(dāng)年進(jìn)出口合計(jì)38 671億美元，占世界貿(mào)易額的比重進(jìn)一步上升至10.45%，成為全球第1大貨物出口國和第2大貨物進(jìn)口國;在服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域，也躍居全球第3大服務(wù)貿(mào)易出口國和第5大服務(wù)貿(mào)易進(jìn)口國。

從與外部世界的資本聯(lián)系看，吸引外資方面，1978年到1984年5年間，中國共吸引外資181.87億美元，而2001年一年實(shí)際利用外資就達(dá)到496.7億美元，2008年實(shí)際利用外資達(dá)到924億美元，2012年進(jìn)一步達(dá)到1117億美元。對(duì)外投資方面，在2000年以前，中國的國際投資政策是以鼓勵(lì)吸引外資、限制對(duì)外投資為主要特征，改革開放之初的對(duì)外投資主要是政府為了拓展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易活動(dòng)而建立的國有企業(yè)海外分支機(jī)構(gòu)和代表處，總體規(guī)模非常小;2000年以后，中國開始實(shí)施“走出去”的戰(zhàn)略，2002年，中國非金融類對(duì)外直接投資達(dá)到27億美元，2008年大幅上升至406億美元，2012年進(jìn)一步上升至772億美元。中國政府持有的外匯儲(chǔ)備也由1978年的1.67億美元一路上升至2001年的2122億美元、2008年的 19 460億美元，2012年更是達(dá)到33 115億美元，外匯儲(chǔ)備規(guī)模位居全球第一(見表1)。短期跨境資本流動(dòng)方面，雖然我國的資本賬戶尚未完全開放，但出于逐利等目的，短期跨境資本通過偽裝成外商直接投資、虛報(bào)外貿(mào)數(shù)據(jù)、地下管道等多種途徑出入我國。根據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)，2002～2010年8年間，我國各年的短期國際資本流入額分別為614億美元、679億美元、404億美元、805億美元、212億美元、804億美元、820億美元與1146億美元，①張茉楠:《中國如何應(yīng)對(duì)跨境資本流動(dòng)?》，載于《中國經(jīng)貿(mào)》2011年6月刊。數(shù)額和波動(dòng)幅度都較大。

以貿(mào)易和資本流動(dòng)為主的經(jīng)濟(jì)紐帶日益把中國經(jīng)濟(jì)和世界經(jīng)濟(jì)緊密地聯(lián)系在一起，在不斷開放的過程中，中國經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了快速的增長，成為影響全球經(jīng)濟(jì)的重要“內(nèi)生變量”。從經(jīng)濟(jì)規(guī)模和對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長的影響看，1978年中國的GDP只有1864億美元，②數(shù)據(jù)引自世界銀行《世界發(fā)展指標(biāo)》數(shù)據(jù)庫，按2005年不變美元衡量。為保證數(shù)據(jù)的可比性，下文提到的GDP絕對(duì)數(shù)據(jù)都依此口徑，但貿(mào)易占GDP的比重等則由當(dāng)年貿(mào)易額與按當(dāng)期美元計(jì)算的GDP數(shù)據(jù)相比得出。占當(dāng)年全球 GDP的0.88%，不足百分之一，對(duì)當(dāng)年全球經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率也只有2.25%。國際金融危機(jī)爆發(fā)的2008年，中國GDP達(dá)到31 835億美元，占全球GDP的比重上升至6.26%，對(duì)當(dāng)年全球經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的38.65%，成為拉動(dòng)世界經(jīng)濟(jì)增長的火車頭。事實(shí)上，從2007年到2012年，中國經(jīng)濟(jì)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率連續(xù)6年居世界第一，期間，2010年中國經(jīng)濟(jì)總量取代日本躍居世界第二位。2012年是金融危機(jī)爆發(fā)以來的第五個(gè)年頭，上述各項(xiàng)指標(biāo)又有了新的變化，當(dāng)年中國GDP達(dá)到45 221億美元，占全球GDP的比重上升至8.3%，對(duì)當(dāng)年全球經(jīng)濟(jì)增長為26.24%，遙遙領(lǐng)先于美國對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率(見表1)。

上述數(shù)字的變化對(duì)于政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的擴(kuò)展有著豐富的含義。企業(yè)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的主體，生產(chǎn)和貿(mào)易是企業(yè)的基本經(jīng)營行為。在封閉經(jīng)濟(jì)條件下，政府的基本經(jīng)濟(jì)職能是為企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)在本國范圍內(nèi)提供公平的市場(chǎng)環(huán)境、穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。市場(chǎng)的力量天然要求突破國界的限制，在全球范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。隨著中國打開國門，中國的產(chǎn)品和企業(yè)隨之走向國際市場(chǎng)，也相應(yīng)要求中國政府的基本經(jīng)濟(jì)職能向國際層面擴(kuò)展，提供公平的國際市場(chǎng)環(huán)境、穩(wěn)定的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境和跨國基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，但這些職能非僅靠中國政府一己之力就能單獨(dú)提供，而需要通過與別國政府的溝通、協(xié)調(diào)和合作來努力爭(zhēng)取，這是中國政府履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的邏輯起點(diǎn)和實(shí)踐源頭。

同時(shí)，對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的增強(qiáng)為政府履行傳統(tǒng)的基本經(jīng)濟(jì)職能增加了新的復(fù)雜因素。對(duì)外貿(mào)易和資本往來是連接國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與國際經(jīng)濟(jì)的紐帶，是一種雙向的互動(dòng)和融合，不只是本國的企業(yè)和產(chǎn)品走出去，外國的產(chǎn)品和企業(yè)也會(huì)走進(jìn)來，一國政府不僅要為走出去的本國企業(yè)和政府在國外爭(zhēng)取公平的營商環(huán)境、穩(wěn)定的宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，還要同樣為外國走進(jìn)來的商品和企業(yè)在本國范圍內(nèi)提供相應(yīng)的微觀和宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境，并為本國與外國的經(jīng)貿(mào)外來提供交通基礎(chǔ)設(shè)施、貨幣清算機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制等公共產(chǎn)品;而且，國內(nèi)外的經(jīng)貿(mào)、投資和金融往來達(dá)到一定水平，便會(huì)引起國內(nèi)經(jīng)濟(jì)與國際經(jīng)濟(jì)在宏觀層面上的相互影響，由貿(mào)易和資本的跨境流動(dòng)所帶來的全球經(jīng)濟(jì)深度融合就使得危機(jī)的傳導(dǎo)更為迅速，影響面更廣。此前的金融危機(jī)，其影響大多局限于一國國內(nèi)或周邊地區(qū)，比如亞洲金融危機(jī)，但2008年國際金融危機(jī)的影響是全球性的，所有國家無一免受影響。我國出口大幅下跌，2009年一季度相對(duì)2008年同期下跌24.9%，拖累同期GDP增長率大幅下降到6.6%，是2000年以來中國季度經(jīng)濟(jì)增速的最低點(diǎn)。這種相互影響對(duì)政府保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的職能提出了新的挑戰(zhàn):政府要保持本國宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，不能再只考慮國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和政策因素，還必須同時(shí)考慮國際經(jīng)濟(jì)和政策因素;政府不僅要努力保持本國宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長，還應(yīng)盡力促進(jìn)其他國家特別是貿(mào)易和投資伙伴國的宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長。

表1 1978～2012年中國經(jīng)濟(jì)規(guī)模及對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系關(guān)鍵指標(biāo)截面數(shù)據(jù)簡(jiǎn)表 億美元

總之，中國與外部世界經(jīng)濟(jì)關(guān)系的這些重大變化，對(duì)中國政府全面履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能提出了越來越高的要求。

三、中國政府對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能逐步擴(kuò)展的簡(jiǎn)要脈絡(luò)

順應(yīng)這種要求，改革開放以來，中國政府履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的范圍不斷擴(kuò)展，力度不斷加強(qiáng)。改革開放之初，中國政府積極與外國政府和國際經(jīng)濟(jì)組織開展合作，恢復(fù)了在世界銀行、國際貨幣基金組織(IMF)的合法席位，與美國等建立了中美經(jīng)濟(jì)聯(lián)委會(huì)、中美商貿(mào)聯(lián)委會(huì)(JCCT)等機(jī)制化合作平臺(tái)，大力推動(dòng)引進(jìn)國外資金、技術(shù)和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)努力擴(kuò)大出口，積累外匯，為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)，邁出了履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的步伐。

為促進(jìn)外向型經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國政府積極通過與有關(guān)國家締結(jié)貿(mào)易協(xié)定、爭(zhēng)取最惠國待遇直至簽訂自由貿(mào)易協(xié)定等多種方式為中國產(chǎn)品拓展國際市場(chǎng)。其中，最具代表性的努力，莫過于經(jīng)過長達(dá)十五年的艱苦磋商，中國終于在2001年加入WTO，在開放中國部分市場(chǎng)的同時(shí)，為中國產(chǎn)品進(jìn)入WTO的142個(gè)成員國的市場(chǎng)提供了制度保障，成為中國政府十多年來積極履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能、努力開拓國際市場(chǎng)的歷史性成果。同時(shí)也標(biāo)志著中國開始在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)而為中國政府在更大范圍、更廣領(lǐng)域和更高層次上履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能提供了新的推動(dòng)力。此后，隨著中國對(duì)外貿(mào)易規(guī)模的迅速提升，繼續(xù)與有關(guān)國家商簽雙邊和區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定，指導(dǎo)處理中外貿(mào)易糾紛，不斷根據(jù)貿(mào)易實(shí)踐發(fā)展需要與相關(guān)國家政府共同實(shí)施貿(mào)易便利化措施日益成為中國政府的常態(tài)化職能。

隨著吸引外資和對(duì)外貿(mào)易規(guī)模的擴(kuò)大，中國經(jīng)濟(jì)日益融入全球經(jīng)濟(jì)，受全球經(jīng)濟(jì)的影響也越來越大。亞洲金融危機(jī)在重創(chuàng)亞洲經(jīng)濟(jì)的同時(shí)凸顯了新興經(jīng)濟(jì)體對(duì)全球經(jīng)濟(jì)體系的重要影響，促使中國政府開始重視對(duì)外履行應(yīng)對(duì)和防范金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)全球和區(qū)域宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的職能。為防止類似危機(jī)再次拖累地區(qū)經(jīng)濟(jì)，中國一方面積極推動(dòng)亞洲國家采取務(wù)實(shí)措施合作防范風(fēng)險(xiǎn)，啟動(dòng)了以“清邁倡議”為代表的東亞區(qū)域財(cái)金合作進(jìn)程，參與了大湄公河次區(qū)域和中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作，在建立區(qū)域資金救援機(jī)制和早期預(yù)警機(jī)制、支持區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面做了不少努力，取得了一些務(wù)實(shí)成果。另一方面，全球?qū)用嫔希诶^續(xù)通過世界銀行、IMF、亞洲開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)平臺(tái)參與多邊財(cái)經(jīng)合作的同時(shí)，作為創(chuàng)始成員國之一，參與了二十國集團(tuán)(G20)財(cái)長和央行行長會(huì)議機(jī)制，多次參加G7(后來是G8)與中國的財(cái)經(jīng)對(duì)話，參與歷次G20財(cái)長和央行行長會(huì)議并于2005年主辦該會(huì)議和亞歐財(cái)長會(huì)議，帶領(lǐng)新興經(jīng)濟(jì)體與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體之間就國際財(cái)經(jīng)問題開展對(duì)話，了解和熟悉國際經(jīng)濟(jì)規(guī)則及國際經(jīng)濟(jì)決策機(jī)制，為條件成熟時(shí)實(shí)質(zhì)性參與國際宏觀經(jīng)濟(jì)決策做準(zhǔn)備。但由于經(jīng)濟(jì)實(shí)力的限制，直到2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之前，全球宏觀經(jīng)濟(jì)事務(wù)的決策權(quán)主要把握在以七國集團(tuán)為代表的發(fā)達(dá)國家手中，中國參與全球宏觀經(jīng)濟(jì)治理的能力受到很大的限制，無法有效地在宏觀經(jīng)濟(jì)層面上履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能。

由于中國企業(yè)成規(guī)模地走出去是進(jìn)入21世紀(jì)以后才出現(xiàn)的趨勢(shì)，中國政府在為企業(yè)的國際經(jīng)營創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境方面起步也較晚，主要是通過政府間磋商幫助企業(yè)解決進(jìn)入有關(guān)國家的投資障礙，以個(gè)案形式處理的較多，缺乏改善中國企業(yè)國際投資環(huán)境的系統(tǒng)努力。

總體來看，從改革開放之初到2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)之前，中國政府在履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能方面取得了長足的進(jìn)步，但基本上是以吸引外資和開拓出口市場(chǎng)為主;在改善對(duì)外投資環(huán)境方面起步較晚，還沒有形成系統(tǒng)的努力;在防范區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長方面采取了一些務(wù)實(shí)的合作舉措，取得了一些成就;逐步參與了全球?qū)用娴暮暧^經(jīng)濟(jì)政策對(duì)話，但未能實(shí)質(zhì)性參與全球?qū)用娴暮暧^經(jīng)濟(jì)決策，促進(jìn)全球宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長的職能履行得還不夠到位。這種狀況在2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)以后有了大幅改觀。

2008年國際金融危機(jī)的爆發(fā)將中國推到了全球經(jīng)濟(jì)治理的中心舞臺(tái)，以在G20峰會(huì)框架下的多邊合作和在中美戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)對(duì)話框架下的雙邊合作為代表，中國深度參與國際社會(huì)應(yīng)對(duì)金融危機(jī)的行動(dòng)并發(fā)揮了積極的建設(shè)性作用:積極與世界主要經(jīng)濟(jì)體協(xié)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)政策，力促全球經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)復(fù)蘇與增長，在為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長營造良好的外部環(huán)境的同時(shí)努力為走出去經(jīng)營的中國企業(yè)營造良好的全球宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境;首次從制度和機(jī)制層面實(shí)質(zhì)性參與國際貿(mào)易、投資和金融監(jiān)管規(guī)則制定并取得階段性成果，為中國企業(yè)的全球經(jīng)營提供更加公平、透明、可預(yù)期的制度環(huán)境;積極與其他國家開展雙邊本幣互換、本幣結(jié)算業(yè)務(wù)，為企業(yè)的跨境貿(mào)易和跨境經(jīng)營提供市場(chǎng)基礎(chǔ)設(shè)施和公共產(chǎn)品，中國政府進(jìn)入了全面履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的新階段。

四、構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體系要求政府更好地履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》提出，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)，構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制。這必將推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步融入世界經(jīng)濟(jì)體系?！稕Q定》同時(shí)提出，市場(chǎng)要在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮政府作用。并指出，政府的職責(zé)和作用主要是，保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，保障公平競(jìng)爭(zhēng)，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈?！稕Q定》的這些內(nèi)容為中國政府在新時(shí)期更好履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能提出了更高的要求，也指明了努力的方向。面對(duì)新的形勢(shì)和任務(wù)，中國政府應(yīng)結(jié)合職能轉(zhuǎn)變，在履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能方面積極作為，為構(gòu)建開放型經(jīng)濟(jì)新體制做出進(jìn)一步的努力。

1.深刻認(rèn)識(shí)在我國經(jīng)濟(jì)深度融入全球經(jīng)濟(jì)條件下，我國政府履行經(jīng)濟(jì)職能必須堅(jiān)持對(duì)內(nèi)對(duì)外“兩條腿”走路，提高履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的主動(dòng)性和自覺性。順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化的趨勢(shì)，我國企業(yè)、產(chǎn)品、服務(wù)成規(guī)模地走出去參與國際競(jìng)爭(zhēng)與合作以及我國與外部世界的經(jīng)濟(jì)和金融聯(lián)系日益密切的新形勢(shì)，政府需要發(fā)揮作用的范圍也相應(yīng)地需要由國內(nèi)擴(kuò)展到國際層面，特別是在當(dāng)前我國進(jìn)出口規(guī)模依然對(duì)經(jīng)濟(jì)增長至關(guān)重要、企業(yè)走出去步伐不斷加大以及國內(nèi)外資本市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)相互影響大大加深的情況下，政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能更加不可或缺，而且已成為政府必須認(rèn)真加以履行的常態(tài)化職能。

2.統(tǒng)籌內(nèi)外，長短結(jié)合，采取多種方式創(chuàng)造促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長的外部條件。穩(wěn)步擴(kuò)大雙邊貨幣互換的規(guī)模和范圍，進(jìn)一步做實(shí)“清邁倡議”多邊化進(jìn)程，盡快成立金磚國家外匯儲(chǔ)備庫，幫助有關(guān)國家提高應(yīng)對(duì)短期金融沖擊的能力，防范和化解區(qū)域金融風(fēng)險(xiǎn);積極參與國際金融監(jiān)管合作，盡快建立起針對(duì)虛擬資本跨境流動(dòng)的聯(lián)合管理體系，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)體之間資金流出入均衡管理，促進(jìn)跨境資本的有序流動(dòng);盡快成立亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行，加快籌備金磚國家開發(fā)銀行和上合組織開發(fā)銀行，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)融合發(fā)展所急需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供融資支持;在進(jìn)一步理順宏觀經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控內(nèi)部機(jī)制的基礎(chǔ)上，形成在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下財(cái)政、央行、商務(wù)等部門既各司其職又互相配合的有效參與國際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)的體制機(jī)制，以G20、金磚國家等多邊機(jī)制和中美經(jīng)濟(jì)對(duì)話等雙邊機(jī)制為抓手，加強(qiáng)與主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體、新興經(jīng)濟(jì)體的政策溝通與協(xié)調(diào)，努力維護(hù)和實(shí)現(xiàn)全球經(jīng)濟(jì)強(qiáng)勁、平衡和可持續(xù)增長。

3.抓住機(jī)遇，積極參與和引導(dǎo)新一輪國際貿(mào)易、投資和金融監(jiān)管規(guī)則制定，努力為我國產(chǎn)品、服務(wù)和企業(yè)的走出去創(chuàng)造公平開放的市場(chǎng)環(huán)境。在堅(jiān)持并努力維護(hù)WTO主體地位的同時(shí)，完善并加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，積極推進(jìn)中韓、中日韓自貿(mào)區(qū)協(xié)定和區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定(RCEP)談判，納入環(huán)境保護(hù)、投資保護(hù)、政府采購、電子商務(wù)等新議題，形成面向全球的高標(biāo)準(zhǔn)自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。積極推動(dòng)中美雙邊投資保護(hù)協(xié)定談判，在維護(hù)我國核心利益的前提下爭(zhēng)取早日達(dá)成協(xié)定;繼續(xù)推動(dòng)中歐投資保護(hù)協(xié)定談判，并積極探討在WTO談判中加入投資保護(hù)的內(nèi)容或簽訂多邊投資保護(hù)協(xié)定的可能性，努力為我國更多的企業(yè)“走出去”提供制度保障。特別值得注意的是，不僅需要主動(dòng)與我國企業(yè)有大量投資的國家積極商簽雙邊或多邊投資保護(hù)協(xié)定，對(duì)于那些我國目前還沒有企業(yè)進(jìn)行大量投資的國家，更需要以前瞻性的眼光，盡早啟動(dòng)商簽高標(biāo)準(zhǔn)的雙邊投資保護(hù)協(xié)定，為我國企業(yè)未來走出去提前構(gòu)建良好的制度框架。在國際金融監(jiān)管領(lǐng)域，要更加強(qiáng)調(diào)國際規(guī)則和國際標(biāo)準(zhǔn)，以參與金融穩(wěn)定理事會(huì)下的合作為抓手，參與制定和實(shí)施一整套有效的國際監(jiān)管準(zhǔn)則，加強(qiáng)對(duì)跨境、跨區(qū)域經(jīng)營的重要金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管合作，盡快制定跨境衍生品交易規(guī)則，建立和完善有效的信息共享機(jī)制、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制和危機(jī)處置機(jī)制。

4.穩(wěn)妥回應(yīng)國外對(duì)我國內(nèi)部經(jīng)濟(jì)政策的訴求，維持良好的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，為順利履行對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能創(chuàng)造條件。正如上文所指出，對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能的履行是一個(gè)需要與別國政府進(jìn)行協(xié)調(diào)與合作的雙向互動(dòng)的過程，在我國為本國企業(yè)和產(chǎn)品的全球競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)造良好環(huán)境的同時(shí)，我國的市場(chǎng)本身也受到其他國家的重視，其他國家也會(huì)就相關(guān)的問題向我國提出要求，對(duì)此，我們不能置之不理，而必須結(jié)合我國改革開放大局，積極地加以應(yīng)對(duì)，從而在與外部世界的雙向互動(dòng)、互利合作中更好履行政府的對(duì)外經(jīng)濟(jì)職能。