城市融入視域下農民工培訓體系研究

□李 薇 張學英

農民工的城市融入是指農民工在生產方式、生活方式、社會心理與價值觀念上整體融入社會并認同自身新的社會身份的過程與狀態(tài)[1]。 地域的轉換只是農民工城市融入的開端，進入城市后首要解決的問題是就業(yè)問題，而后的就業(yè)穩(wěn)定性和生活適應性才是融入的關鍵。目前農民工整體職業(yè)技能和文化素質較低，達不到城市產業(yè)結構升級和社會發(fā)展的要求。 尤其是新生代農民工，他們城市融入意愿非常強烈， 但多數人沒有接受過專門技能培訓，無法實現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)，在城市面臨巨大的生存和生活方式轉變的挑戰(zhàn)，對農民工進行培訓是加快其城市融入的主要途徑。 社會學家哈格維斯特認為，隨著社會的不斷進步，教育是個人向上流動的主要途徑[2]。人力資本理論之父舒爾茨曾提出，“知識可以為個體提供增強其認知能力、激發(fā)其高產高效的潛在能力的機會”[3]。加之許多實證研究均證明教育和培訓對移民的就業(yè)和收入有明顯的正相關作用。在城鄉(xiāng)二元社會結構下，城市融入過程實質就是由農民向市民身份轉化、個人不斷向上流動的過程，技能正是其向非農產業(yè)徹底轉移的“敲門磚”[4]，為農民工提供系統(tǒng)、全面的培訓，不僅可以直接提高其就業(yè)能力， 更能提升城市適應能力和自我發(fā)展能力，為城市融入打好物質基礎。

一、農民工培訓現(xiàn)狀及對融入城市的影響

（一）農民工培訓現(xiàn)狀

為提高農民工素質和就業(yè)能力，促進農村勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移， 從2003 年起我國逐步開始對農民工進行職業(yè)技能培訓。各級政府通常采用“短”“平”“快”的培訓模式，這種模式以政府直接管理和財政補助為基礎，通過購買服務、訂單培養(yǎng)等形式為部分地區(qū)的農民提供短期的技能培訓，這都適合受教育程度偏低、外出動機以增加收入為目的的外出務工的農民情況。 勞動部舉辦了“陽光工程”，建立民工大學、農民工夜校、社區(qū)職校等開展技能培訓工作，農民工職業(yè)技能明顯提高，為城市輸送了大量勞動力。 根據國家統(tǒng)計局的數據， 截至2010 年農民工的培訓比例達到28.8%[5]。 然而目前這種短期的、重技術輕素質的培訓模式不能全面滿足城市化的需求，一方面城市技術密集型工業(yè)化發(fā)展需要具備專門技能的產業(yè)工人，另一方面城市需要生活方式、文化素質、價值觀念與之相匹配的居民。 同時，農民工培訓并沒有覆蓋到所有具有外出意愿的農村居民，沒有參加過任何技能培訓的農民工仍占多數。 國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2011 年我國農民工調查監(jiān)測報告》中指出既沒有參加農業(yè)技術培訓也沒有參加非農職業(yè)技能培訓的農民工達68.8%[6]。 此外，在農民工培訓工作進行過程中，培訓項目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃、資金使用效益和培訓質量不高、監(jiān)督制約機制不夠完善等問題凸現(xiàn)出來，影響了培訓的質量和效果。

（二）培訓不足阻礙了農民工融入城市的進程

1.工作穩(wěn)定性低，農民工難以“立足”。 初入城市的農民工，多數不具備職業(yè)技能，往往從事一些低層次的工作或臨時工，難以在城市立足。據調查，多數農民工在城市的餐飲、建筑等無需技術的行業(yè)從事體力勞動，其工作和生活狀態(tài)很不穩(wěn)定。 隨著新生代農民工人數的不斷增加，他們教育水平明顯高于老一代農民工，平均已經達到初中以上的教育程度，卻仍難以支撐其在城市立足和生活。 加之他們勞動耐受力低，不愿意在薪酬低、環(huán)境差的崗位工作，導致頻繁跳槽，因此，農民工往往表現(xiàn)出“打游擊”的工作狀態(tài)，難以在某個城市或城鎮(zhèn)長期工作，定居城市更無從談起[7]。究其根本原因在于培訓不足造成的專業(yè)技術缺失，即農民工原有的知識水平難以達到城市技術密集型產業(yè)發(fā)展的需求。擁有一技之長是在城市穩(wěn)定就業(yè)和融入市民社會的前提，根據國際經驗，政府對移民進行培訓能夠有效地提高其就業(yè)能力和城市適應性。而目前我國政府提供的培訓覆蓋范圍小、培訓內容與城市發(fā)展和農民工自身需求不匹配， 造成農民工就業(yè)不穩(wěn)定，這已經成為制約其城市融入的重要障礙。

2.文化素質較低，農民工難以“扎根”。 城市和農民工自身對市民身份的認同是衡量其融入程度的重要指標，然而農民工整體文化素質偏低，加之長期在農村生活的經歷所形成的思想、觀念、心理、行為和態(tài)度等與城市居民有較大差異， 與市民交流、溝通和獲取信息的能力較弱[8]，社會心理融入難以實現(xiàn)。 據國家統(tǒng)計局調查，在農民工中，文盲占1.5%， 小學文化程度占14.4%， 初中文化程度占61.1%，高中文化程度占13.2%，中專及以上文化程度占9.8%。 一方面，較低的文化素質一定程度影響農民工對事物的認知，在利益受損時不能通過正式組織途徑尋求幫助。 另一方面文化素質較低導致農民工的一些不良行為方式，如亂扔雜物、隨地吐痰、衣著不整潔等，少數農民工甚至參與違法犯罪行為，成為城市中的不穩(wěn)定因素， 這些行為直接導致城市居民對其不認同甚至歧視和排斥， 這樣又進一步造成農民工社會交往的消極心態(tài)以及對城市居民的抵觸情緒，難以形成城市認同感和歸屬感[9]。 顯然接受的教育和培訓不足是農民工文化素質低的主要原因，這類培訓的缺失使農民工即使有穩(wěn)定的收入， 仍難以理解和接受城市的價值觀念和市民的行為方式，認為自己終究是“外地人”，造成城市融入的障礙。

二、重建農民工培訓框架體系的構想

對現(xiàn)有的培訓資源進行整合，構建一個統(tǒng)籌全國的農民工培訓體系，不僅提升農民工在城市的就業(yè)能力，更注重提升其融入城市的能力，從而源源不斷的輸送城市需要的人才。

（一）農民工培訓框架體系的內涵

農民工培訓體系是以政府為主導，整合各類院校、專業(yè)培訓機構、社區(qū)及社會組織多主體的力量，在農民工輸入地與輸出地為農民工提供層次分明、項目廣泛、內容全面的培訓機制（見圖1）。 培訓內容應以城市融入為核心，主要包括職業(yè)技能、文化素質、城市生活常識、社會心理四方面，再根據我國產業(yè)升級的要求設立培訓項目和設置課程。微觀方面，力求幫助農民工個體掌握一門實用技術，具備適應城市生活的能力，能夠在城市立足并順利融入市民社會；宏觀方面，實現(xiàn)農民工職業(yè)教育培訓與農民培訓、城市職業(yè)培訓無縫對接，在培訓內容、結構安排上與城市化、農村勞動力轉移相適應。

圖1 農民工培訓體系框架

（二）政府的角色

政府負責在勞動力輸出地建立全國統(tǒng)一標準的農民工初級培訓，從基本技能和文化素質方面為農民工做好初步融入城市的準備。初級培訓由勞動力輸出地政府購買專業(yè)培訓機構的服務為農民工提供免費的“2+X”培訓，即城市生活常識、文化法律知識、外出務工農民根據自身實際需要自選的基本技能培訓，初級培訓的時間應在四周左右，以修學分的方式考核， 培訓后可以根據學習情況獲得1—2 個證書，一是以上課時間為依據，達到一定的課時要求后即視為修滿基礎學分，由勞動力輸出地政府頒發(fā)全國統(tǒng)一的初級培訓合格證。二是有報考國家職業(yè)資格證書意向的農民可以參加初級培訓期末的基本技能培訓考試，考試通過者參加全國職業(yè)資格考試可享受職業(yè)技能鑒定補貼，報考的部分費用由政府承擔，一旦獲取職業(yè)資格證書，報考費用全部由政府承擔，以物質鼓勵外出務工農民學習較高的專業(yè)技術。在勞動力輸入地以稅收優(yōu)惠政策引導企業(yè)認可并優(yōu)先聘用初級培訓合格的農民工，并逐漸將這項制度推廣實行職業(yè)資格準入制度，形成農民工持證上崗的趨勢，最終將這種證書發(fā)展為農民工城市融入的必備條件。

（三）企業(yè)的角色

企業(yè)主要為內部農民工提供在崗實用技能培訓。以導師制、傳幫帶的形式，農民工在“干中學”短期內即可掌握一門實用技能， 成為熟練型工人，具備穩(wěn)定就業(yè)的能力。對于需要較高專業(yè)技術的人才培養(yǎng)，企業(yè)或行業(yè)可以借鑒江浙一帶的校企合作形式進行培養(yǎng)。 校企合作由校方提供師資，企業(yè)方提供設備和資金，以企業(yè)需求為導向，雙方共同商議設置課程，進行訂單式培養(yǎng)。學習期一般為三年，農民工如期畢業(yè)既可獲得學歷證，又可考取職業(yè)資格證。 這樣的人才培養(yǎng)方式在滿足企業(yè)需求的同時，更提升了農民工的技術水平。

（四）培訓機構的角色

正規(guī)教育和專業(yè)培訓機構主要針對有主動提高自身技能的農民工群體。 政府購買培訓服務，以培訓券的形式向有需要的農民工發(fā)放，鼓勵他們去中高職學校、營利性的職業(yè)教育培訓機構，甚至大學學習。 各類培訓機構在課程設置、時間安排等方面應考慮到農民工的實際情況，確保達到掌握專業(yè)技術、提升就業(yè)能力的培訓目標。

（五）社區(qū)和社會組織的角色

農民工流入地的社區(qū)和社會組織主要承擔社會心理融入培訓的責任，即幫助農民工實現(xiàn)再社會化，在城市行為規(guī)范、社會交往、文化知識、法律維權等方面幫助農民工形成城市認同感和歸屬感。由民政部門承擔農民工社會融入的培訓責任，統(tǒng)籌規(guī)劃設立統(tǒng)一的培訓項目和課程設置， 由各社區(qū)、街道和相關社會組織聯(lián)合發(fā)揮作用，以社區(qū)為載體為轄區(qū)的農民工提供形式多樣的社會融入培訓，幫助農民工了解城市、適應城市的交往模式，縮減農民工與城市居民的差距，從心理上和行為方式上實現(xiàn)從農民到市民的轉變。

三、農民工培訓體系的保障機制

（一）培訓的經費保障

進城務工的農民多數是在農村物質資本匱乏的人群，即使有學習技術的意愿，都難以獨自承擔較高的培訓費用。 同時，相關研究表明對農民工群體進行人力資本的投資回報收益是顯而易見的，既有經濟效益也有社會效益，可以直接提高城市二、三產業(yè)的勞動生產率，并促進經濟社會發(fā)展，因此應由政府承擔起大部分培訓的責任，特別是在培訓經費方面。 首先，政府應整合培訓資源，統(tǒng)籌安排、集中使用農民工培訓資金，并建立農民工培訓專項基金，從中央到地方根據責任劃分進行預算，并將其納入國家預算體系，保證資金來源的穩(wěn)定性。 其次，制定科學合理的補貼標準。 中央政府負責制訂資金使用途徑、補貼范圍、基本補貼標準及經費使用審核機制，并以此為基礎對地方政府進行財政補貼；地方政府按照同一地區(qū)、同一工種同一補貼標準的原則，根據農民工所學技能的難易程度、時間長短和培訓成本， 科學制定各培訓項目的具體補貼標準和浮動機制，提高培訓資金的使用效率。 最后，嚴格審核培訓資金的使用情況，確保資金專款專用，使農民工群體能夠切實享受到免費或低收費培訓。

（二）培訓的組織保障

農民工培訓體系應是一個多維度的培訓網絡，橫向形成勞動力輸出地的初級培訓與輸入地綜合培訓相結合，縱向形成不同層級自上而下統(tǒng)一管理。

1.勞動部門統(tǒng)籌規(guī)劃培訓。 首先，制定全國統(tǒng)一的培訓準則并嚴格執(zhí)行。人保部負責制定標準培訓流程、 編制培訓課程目錄和農民工培訓手冊；規(guī)范各級勞動部門的培訓職責；制定和頒發(fā)職業(yè)技術資格證書。各級勞動部門負責根據本地區(qū)情況選擇并安排培訓項目；對有外出意愿的農民進行職業(yè)指導；對培訓機構實施監(jiān)督。 為了鼓勵農民工參加培訓的積極性， 勞動部門可以給農民工發(fā)放培訓手冊，將參加的培訓課程和取得職業(yè)資格情況記錄在培訓手冊上，并將其作為城市落戶的指標之一。其次，搭建培訓信息供求平臺，加強勞動力輸入地和輸出地、企業(yè)和職業(yè)技術學校的溝通。 由勞動部牽頭，各地區(qū)的勞動部門加強聯(lián)系，組織開展訂單式培訓、定向培訓、校企合作，點對點的培養(yǎng)勞動力輸入地、企業(yè)需求的專業(yè)技能型人才，既緩解發(fā)達地區(qū)招工難，又解決農村富余勞動力的問題。

2.完善教育制度，理順培訓體系。 打通包括農村義務教育、農村職業(yè)教育、職業(yè)院校提供的繼續(xù)教育和高等教育等正規(guī)教育和非正規(guī)教育的通道，解決職業(yè)教育和普通教育銜接不順暢的問題，為有需要的農民工提供上升空間。 特別是職業(yè)教育，一方面逐步將農村義務教育擴大到中等職業(yè)學校[10]；另一方面，職業(yè)教育不應只接受應屆畢業(yè)生，而是將其打造成普遍性的教育培訓機構，其形式可以借鑒美國的社區(qū)學院，即只要個人有學習的意愿便可報名參加某專業(yè)的學習， 修滿學分可獲得畢業(yè)證書，解決部分農民工有對知識和技能的渴求，卻沒有地方可以讀書，只能尋求不正規(guī)的培訓學校的問題，提高農民工的技能及素質。

（三）培訓的監(jiān)督機制

建立量化的質量評價指標體系以衡量培訓效果。在市場化運作的前提下，培訓面向市場、機構平等競爭的同時，政府向培訓機構（包括職業(yè)學校和盈利性培訓機構） 購買服務為農民工提供培訓，以量化指標體系把關培訓過程、考核培訓質量。首先，制訂量化的培訓機構準入和退出機制，只有軟件和硬件均符合要求的培訓機構才有資格進行培訓，并以招投標的形式競爭上崗。 其次，對具備培訓資格的培訓機構進行定期質量考核， 可以把培訓成本、就業(yè)率、獲得職業(yè)資格證書率、就業(yè)穩(wěn)定性等要素作為考核指標，根據培訓機構的相對表現(xiàn)上浮或下調補貼標準。再次，建立道德指標一票否決制度，一旦出現(xiàn)故意騙取政府補貼等行為，立即取消培訓機構資格，并處以嚴厲懲罰。 最后，積極公開考核數據，接受審計部門、社會組織、其他社會成員的監(jiān)督。量化的質量評價指標體系既激勵了各培訓機構的工作積極性，也提高培訓質量和資金使用效益。

城市化是一個漫長而復雜的過程，農民工作為城市化的主力軍，只有具備專業(yè)技能和較強的城市適應性，才能真正完成從農民到市民的轉變。 以政府為主體、 整合現(xiàn)有培訓資源重構農民工培訓體系，內容涉及職業(yè)技能、文化素質、社會心理等多方面，就業(yè)能力和社會融入能力并重，促進農村勞動力向非農產業(yè)和城鎮(zhèn)轉移，推進城鄉(xiāng)一體化進程。

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[9]韓俊.“十二五”時期農民工就業(yè)形勢分析與建議[J].中國就業(yè)，2010(10):9-10.

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