趙堅：大都市區(qū)如何破題

文│趙堅

趙堅：大都市區(qū)如何破題

文│趙堅

盡管新型城鎮(zhèn)化的國家規(guī)劃明確提出了要發(fā)展都市圈，但對發(fā)展都市圈存在的體制機制障礙，對我國城鎮(zhèn)化正在進(jìn)入的都市圈發(fā)展階段及存在的矛盾和問題，尚缺乏清醒認(rèn)識。

趙堅北京交通大學(xué)中國城鎮(zhèn)化研究中心主任

中國已進(jìn)入大都市區(qū)化發(fā)展階段

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》（以下簡稱“《規(guī)劃》”）提出，要增強中心城市輻射帶動功能，“推進(jìn)中心城區(qū)功能向1小時交通圈地區(qū)擴散，培育形成通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”。都市圈，即Metropolitan Area，也翻譯為大都市區(qū)，本文更趨向使用大都市區(qū)。

大都市區(qū)是指以大城市為中心，在其周邊70公里范圍內(nèi)，由多個與中心城市有較強通勤聯(lián)系城鎮(zhèn)組成的區(qū)域。美國在上世紀(jì)50年代界定的以縣為基礎(chǔ)的大都市區(qū)，由至少一個5萬以上人口的核心城市及與該城市有較高經(jīng)濟社會一體化程度的鄰近縣組成，至少有15%以上的工作人口通勤到核心城市上班。這是一個跨行政區(qū)劃的地理區(qū)域，是一個人口和GDP的統(tǒng)計區(qū)域，而不是一個行政管轄區(qū)域。

例如，紐約大都市區(qū)包括紐約州、新澤西州、賓夕法尼亞州的23個縣和上百個城鎮(zhèn)，土地面積1.73萬平方公里，人口1890萬。

與發(fā)達(dá)國家城市化階段要經(jīng)歷兩個階段一樣，中國的城鎮(zhèn)化正在經(jīng)歷從傳統(tǒng)城市化階段進(jìn)入大都市區(qū)化的階段，其典型表現(xiàn)是工業(yè)企業(yè)從相當(dāng)多的大城市遷出，大城市周邊出現(xiàn)一些新興城鎮(zhèn)，形成新的人口和產(chǎn)業(yè)集聚，出現(xiàn)跨行政區(qū)劃的通勤族。例如，目前每天有數(shù)十萬居住在河北燕郊、江蘇昆山的居民到北京和上海上班。

大都市區(qū)是城鎮(zhèn)化的方向

國際經(jīng)驗表明，大都市區(qū)是城鎮(zhèn)化的方向。美國和日本最近20年的發(fā)展趨勢是大都市區(qū)的人口仍在增長，而一些中小城市的人口則很少增長或下降。比如，日本東京、大阪、名古屋三大都市區(qū)的人口規(guī)模從1950年以來一直在不斷增長，其他中小城市的人口則少有增長或下降，雖然日本政府自上世紀(jì)60年代以來實施“全國綜合開發(fā)計劃”，力圖實現(xiàn)“國土均衡發(fā)展”，但幾乎沒有任何作用。這是市場機制進(jìn)行資源空間配置的必然結(jié)果。

美國的人口和經(jīng)濟活動也是高度集中在大都市區(qū)。美國經(jīng)濟不是50個州的經(jīng)濟，而是以大都市區(qū)為主導(dǎo)的經(jīng)濟，即所謂“大都市區(qū)經(jīng)濟”。2010年美國排名前100位的大都市區(qū)聚集了65%的人口，生產(chǎn)了75%的GDP，獲得了92%的專利。美國排名前20位的大都市區(qū)聚集了37.4%人口，生產(chǎn)了46.6%的GDP，獲得了63%的專利。

中國2010年排名前100位的城市人口占全國人口的19.5%，GDP占全國的50%，分別比美國低45.5和25個百分點；排名前20位的城市人口占全國人口的9%，GDP占全國的29%，分別比美國低28.4和17.6個百分點。這種人口和經(jīng)濟集聚水平與美國間的巨大差距是與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的差距緊密聯(lián)系的。2011年美國第三產(chǎn)業(yè)占GDP的比重為80%，我國僅為46%。我國經(jīng)濟“調(diào)結(jié)構(gòu)”不僅要調(diào)整二、三產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，而且應(yīng)當(dāng)調(diào)整人口和經(jīng)濟活動的空間結(jié)構(gòu)，因為大都市區(qū)才能為服務(wù)業(yè)創(chuàng)造發(fā)展空間，更能構(gòu)建創(chuàng)新平臺。

日本土地和石油匱乏的資源稟賦決定了其人口和經(jīng)濟活動的集聚程度遠(yuǎn)高于美國。東京大都市區(qū)、大阪神戶大都市區(qū)、名古屋大都市區(qū)聚集了日本50.9%的人口，創(chuàng)造了70%的GDP。東京大都市區(qū)面積1.35萬平方公里，人口3500萬，每平方公里產(chǎn)出1.18億美元（2008年），是北京的8.6倍、上海的2.75倍。

中國的自然資源稟賦與日本類似，只能實施集約型的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，發(fā)展大都市區(qū)經(jīng)濟，大幅度提高排名前100位城市的人口和經(jīng)濟活動集聚水平，重點發(fā)展20個左右以大城市為中心的大都市區(qū)。讓每個大都市區(qū)在1.5萬平方公里左右的區(qū)域集聚多個中小城市，高密度容納2000萬到4000萬人口，吸納未來十年中國農(nóng)村新轉(zhuǎn)移出來的幾億人口，建設(shè)4萬公里通勤鐵路和城市軌道交通支撐運行。

《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出，“部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇”，因而要“嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬以上的特大城市人口規(guī)?！?。這實際上是把部分大城市行政區(qū)劃不適應(yīng)大都市區(qū)發(fā)展的問題，城市治理服務(wù)水平與城市發(fā)展不適應(yīng)的問題混淆起來。實際上發(fā)展集聚經(jīng)濟（規(guī)模經(jīng)濟）是解決我國人均資源不足的最有效途徑，發(fā)展大都市區(qū)經(jīng)濟應(yīng)當(dāng)是我國城鎮(zhèn)化的方向。

東京大都市區(qū)

大阪神戶大都市區(qū)

名古屋大都市區(qū)

政府治理碎片化不適應(yīng)大都市區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，我國城市的行政區(qū)劃是在上世紀(jì)50年代劃定的，當(dāng)時為實現(xiàn)工業(yè)化要保障城市居民的糧食供應(yīng)和社會福利，但保障能力的限制縮小了保障范圍，大城市的行政區(qū)劃面積普遍偏小。以我國人口規(guī)模最大的一線城市為例，上海的行政區(qū)劃面積只有0.63萬平方公里，廣州的行政區(qū)劃面積為0.74萬平方公里，深圳還不到2000平方公里，北京的行政區(qū)劃經(jīng)多次調(diào)整雖有1.64萬平方公里，但北部和西部的山區(qū)有近9000平方公里，適于城市建設(shè)的地區(qū)只有7000多平方公里。

按照一般經(jīng)濟規(guī)律，大城市具有的集聚經(jīng)濟和更完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施，會導(dǎo)致人口和經(jīng)濟活動在大城市及周邊地區(qū)集聚和擴展。因此，城市人口規(guī)模越大，與其有緊密經(jīng)濟聯(lián)系的地域范圍也越大。把美國366個大都市區(qū)按人口規(guī)模排序，排名前20位大都市區(qū)的平均面積為1.94萬平方公里，排名前100位大都市區(qū)的平均面積為1.16萬平方公里，366個大都市區(qū)的平均面積為0.69萬平方公里。

而我國則出現(xiàn)了“城市行政區(qū)劃面積倒置”，城市人口規(guī)模越大，行政區(qū)劃面積越小。2013年我國289個地級以上城市行政區(qū)劃的平均面積達(dá)到1.72萬平方公里，特大型城市和一些大城市的行政區(qū)劃面積明顯低于上述平均水平，由此導(dǎo)致市場機制推動下形成的大城市人口集聚和經(jīng)濟活動空間擴展，與行政區(qū)劃導(dǎo)致的行政壁壘相沖突。我國特大城市和部分大城市周邊地區(qū)政府治理碎片化（指由多個沒有行政隸屬關(guān)系的地方政府分塊負(fù)責(zé)同一有緊密經(jīng)濟社會聯(lián)系區(qū)域的行政管理）引發(fā)的各種問題，已經(jīng)成為新型城鎮(zhèn)化和區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的重大障礙。

法律法規(guī)的不適應(yīng)

我國一些城市的空間結(jié)構(gòu)正在大都市區(qū)化，但我國的城鄉(xiāng)規(guī)劃法律和規(guī)劃體制尚不能適應(yīng)這一變化。

2008年開始實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，城市總體規(guī)劃及相關(guān)的交通規(guī)劃要按行政區(qū)劃，由所在地城市人民政府組織編制。比如燕郊鎮(zhèn)在北京的1小時交通圈內(nèi)，與北京市在同一大都市區(qū)的空間范圍之內(nèi)，但按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，北京城市總體規(guī)劃和燕郊的鎮(zhèn)規(guī)劃分屬兩個不同的行政區(qū)劃。燕郊鎮(zhèn)的鎮(zhèn)規(guī)劃是河北省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的組成部分，與北京沒有關(guān)系。每個行政區(qū)只能在自己的“一畝三分地”上做規(guī)劃。北京城市總體規(guī)劃也不可能考慮河北燕郊鎮(zhèn)的規(guī)劃及到燕郊的通勤鐵路。

這種按行政區(qū)劃進(jìn)行城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的法律，實際上與《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出的規(guī)劃要求無法銜接。《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出建立城市群發(fā)展協(xié)調(diào)機制，“中央政府負(fù)責(zé)跨省級行政區(qū)的城市群規(guī)劃編制和組織實施，省級政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)內(nèi)的城市群規(guī)劃編制和組織實施?！?但中央政府編制的京津冀城市群規(guī)劃不會涉及燕郊鎮(zhèn)是否應(yīng)納入北京城市總體規(guī)劃的問題。

北京城市總體規(guī)劃在自己行政管轄區(qū)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)11個新城，包括距離北京80公里的密云、平谷、延慶新城，但不包括距離僅30公里的河北燕郊鎮(zhèn)。北京的兩條軌道交通也在通州區(qū)止步，不能通到燕郊。但是，在市場機制驅(qū)動下，燕郊人口已迅速增長到60萬，超過北京的任何一個遠(yuǎn)郊新城，且與北京有更緊密的經(jīng)濟聯(lián)系，目前通勤難已經(jīng)成為嚴(yán)重的社會問題。

全國惟一的跨省地鐵項目是上海軌道交通11號線，在時任江蘇省委書記李源潮和時任上海市委書記俞正聲的直接協(xié)調(diào)下，經(jīng)國家發(fā)改委批復(fù)，才進(jìn)入江蘇昆山境內(nèi)約5.6公里，實現(xiàn)了與花橋國際商務(wù)城的聯(lián)接?；驀H商務(wù)城是江蘇省2005年確定的長三角現(xiàn)代服務(wù)業(yè)示范區(qū)，2006年被批準(zhǔn)為省級開發(fā)區(qū)?；蚓嗌虾Ｊ兄行?5公里，距昆山市區(qū)20公里。但滬、蘇雙方又按照“近期貫通，遠(yuǎn)期分開”的原則制定建設(shè)運營方案，在遠(yuǎn)期上海和昆山的軌道交通要在滬、蘇邊界的兆豐路站折返，乘客要換乘。昆山在上海大都市區(qū)范圍之內(nèi)，但大都市區(qū)內(nèi)行政區(qū)劃的碎片化正在阻礙“通勤高效、一體發(fā)展的都市圈”的形成。

體制基礎(chǔ)

我國沒有必要進(jìn)行跨行政區(qū)劃合作，制定大都市區(qū)內(nèi)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃和規(guī)劃立法。中央政府也沒有推動跨行政區(qū)合作規(guī)劃的資金杠桿以引導(dǎo)不同行政區(qū)劃間的合作。其次，2008年實施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》難以調(diào)整。再次，國家的財稅體制、社會保障體制、領(lǐng)導(dǎo)干部考核方式在短期內(nèi)難以改變，大都市區(qū)內(nèi)各行政區(qū)劃之間的競爭關(guān)系難以扭轉(zhuǎn)。

在上述約束條件下，發(fā)展我國大都市區(qū)經(jīng)濟的思路是：把大城市的行政區(qū)劃擴展到存在緊密經(jīng)濟聯(lián)系的1.5萬平方公里左右的區(qū)域。這只涉及不超過20個副省級以上城市及其周邊少數(shù)縣，是最簡單、影響面最小的解決方式。

實際上，我國一些大城市已經(jīng)認(rèn)識到碎片化治理的弊端，并進(jìn)行了行政區(qū)劃微調(diào)。例如北京市把宣武、崇文兩區(qū)分別并入西城區(qū)和東城區(qū)；上海市撤銷原黃浦區(qū)、原盧灣區(qū)，設(shè)立新的黃浦區(qū)等等。但跨省、跨城市行政區(qū)劃的調(diào)整還極為少見。

按大都市區(qū)優(yōu)化我國大城市行政區(qū)劃的具體作法是，將直轄市和部分省會城市（包括副省級城市）半徑70公里左右的地域，以縣為單位劃歸相應(yīng)大城市的行政區(qū)劃。

例如，北京、上海、西安分別以天安門、人民廣場、西安市政府為中心，將半徑70公里的地域以縣為單位劃入各自的行政管轄范圍?！缎滦统擎?zhèn)化規(guī)劃》提出要“統(tǒng)籌制定實施城市群規(guī)劃”，我國城市群的規(guī)劃面積動輒10萬平方公里甚至達(dá)20多萬平方公里，相當(dāng)于一些歐洲國家的面積。如果在面積不超過2萬平方公里的大都市區(qū)內(nèi)，不同行政區(qū)劃間招商引資的競爭尚難以協(xié)調(diào)，覆蓋20萬平方公里的城市群規(guī)劃更缺乏實施機制。