探析民貿(mào)民品貸款貼息政策的實(shí)施成效
———關(guān)于湖北省民貿(mào)民品貸款貼息政策執(zhí)行情況的調(diào)查報(bào)告

●龔 勛

探析民貿(mào)民品貸款貼息政策的實(shí)施成效
———關(guān)于湖北省民貿(mào)民品貸款貼息政策執(zhí)行情況的調(diào)查報(bào)告

●龔 勛

自財(cái)政部、中國人民銀行、國家民宗委2012年聯(lián)合出臺 《民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款貼息管理暫行辦法》（財(cái)金 【2012】139號）（以下簡稱《貼息辦法》）以來，民族貿(mào)易和民族特需商品生產(chǎn)貸款（以下簡稱“民貿(mào)民品貸款”）貼息資金管理模式發(fā)生了重大變化，由過去中國人民銀行內(nèi)部預(yù)算管理轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政部、中國人民銀行、國家民宗委“三龍治水”的公共財(cái)政預(yù)算管理新體制。為了解新模式運(yùn)行效果，近期，財(cái)政部駐湖北專員辦對湖北省民貿(mào)民品貸款貼息資金使用管理情況進(jìn)行了專項(xiàng)核查，并將調(diào)研工作貫穿其中，總結(jié)民貿(mào)民品貸款貼息工作的成效和經(jīng)驗(yàn)，深入剖析所發(fā)現(xiàn)問題的成因，為進(jìn)一步完善財(cái)政貼息政策提供決策參考。

一、民貿(mào)民品貸款貼息政策有力促進(jìn)了民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

總體上看，自《貼息辦法》實(shí)施以來，經(jīng)各級財(cái)政部門、中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)及地方民宗部門通力合作，國家民族優(yōu)惠政策得到了落實(shí)，有效降低了民族企業(yè)的資金成本，彌補(bǔ)了民族企業(yè)流動(dòng)資金不足，對民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

一是湖北省民貿(mào)民品優(yōu)惠利率貸款及貼息額逐年遞增，發(fā)展勢頭良好。2013年優(yōu)惠利率審核貼息額同比增長47.4%，2014年前兩季度審核貼息額同比增長38.6%，表明財(cái)政貼息的支持力度逐步加大。

二是貼息范圍逐步擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)了優(yōu)惠政策對全省民族自治地方及散居少數(shù)民族城市的全覆蓋。目前全省優(yōu)惠利率涉及22個(gè)縣市，覆蓋了全省民族自治地方“一州兩縣”及武漢、襄陽、咸寧、十堰等散居少數(shù)民族城市。其中，恩施和宜昌10個(gè)縣市屬地處武陵山區(qū)的國家或省重點(diǎn)貧困縣，是利差補(bǔ)貼主要對象，對國家集中連片扶貧戰(zhàn)略的實(shí)施具有重要意義。

三是受益企業(yè)大幅增加，有效支持了民族企業(yè)發(fā)展壯大。2012年，全省優(yōu)惠利率貼息受惠企業(yè)508家，比上年增加140余家，受益面占全部民貿(mào)民品企業(yè)的49.6%。2013年至2014年前兩季度，全省受惠企業(yè)季均達(dá)569家，優(yōu)惠利率貼息對降低企業(yè)融資成本，支持民族企業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

四是優(yōu)惠利率政策杠桿效應(yīng)明顯，成為拉動(dòng)地方民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要引擎。在利差補(bǔ)貼政策扶持下，部分受益企業(yè)不僅輻射地方的龍頭作用增強(qiáng)，而且保障了少數(shù)民族生產(chǎn)生活必需品的有效供給，維護(hù)了民族團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。如長陽縣深入實(shí)施農(nóng)民“金飯碗”和“五個(gè)一”工程，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)油茶、核桃、魔芋、梔果和茶葉示范基地。襄陽定點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)的白棉布、臘羽紗等產(chǎn)品主要銷往少數(shù)民族聚居地；武漢清真牛羊加工公司擁有武漢地區(qū)唯一的1300噸清真冷庫，負(fù)責(zé)武漢地區(qū)清真肉類食品冷藏及清真牛羊肉屠宰、生產(chǎn)供應(yīng)，為保障和繁榮武漢清真肉食市場，滿足少數(shù)民族群眾生活需要，促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定起到了重要作用。

二、存在的問題

從實(shí)際核查情況看，民貿(mào)民品貸款貼息工作還存在諸多薄弱環(huán)節(jié)和不容忽視的問題，特別是在政策執(zhí)行過程中偏離《貼息辦法》規(guī)定的現(xiàn)象較為突出。

（一）貼息資金的申請把關(guān)不嚴(yán)，存在審核漏洞

《貼息辦法》規(guī)定，地方民族工作部門對企業(yè)資質(zhì)、優(yōu)惠利率貸款用途進(jìn)行審核，中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)對貼息資金計(jì)算、貸款是否符合補(bǔ)貼范圍、利率政策是否合規(guī)等進(jìn)行審核，因此，地方民族工作部門和中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)實(shí)際上對貼息資金的申請把關(guān)，但核查發(fā)現(xiàn)，地方民族工作部門和中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)審核把關(guān)流于形式，貼息資金的申請審核僅僅依據(jù)企業(yè)和銀行報(bào)送資料進(jìn)行書面審核，未對資料真實(shí)性進(jìn)行核查，且審核過程缺乏書面記錄，缺乏有效內(nèi)部控制手段，使得貼息資金審核把關(guān)形同虛設(shè)，出現(xiàn)虛假資料騙取財(cái)政貼息資金現(xiàn)象。

一是以虛假資料獲取民貿(mào)民品企業(yè)資格認(rèn)定，對部分民貿(mào)民品認(rèn)定資格企業(yè)延伸核查發(fā)現(xiàn)，有的企業(yè)申報(bào)資料與實(shí)際情況差異較大，實(shí)際并不具備民族貿(mào)易企業(yè)認(rèn)定條件；有的企業(yè)實(shí)際經(jīng)營與民貿(mào)民品無任何關(guān)聯(lián)，僅僅在營業(yè)執(zhí)照中加入相關(guān)內(nèi)容便獲得資格認(rèn)定，如某貿(mào)易有限公司申報(bào)資料載明經(jīng)銷范圍主要為民族地區(qū)農(nóng)副產(chǎn)品，現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)該公司2013年實(shí)際經(jīng)銷化工產(chǎn)品，與申報(bào)經(jīng)營范圍大相徑庭。二是部分用途不合規(guī)貸款獲得財(cái)政貼息，部分企業(yè)貸款實(shí)際為固定資產(chǎn)或工程項(xiàng)目貸款，甚至是個(gè)人貸款，卻以企業(yè)貸款名義申報(bào)騙取貼息，如某承貸金融機(jī)構(gòu)通過變換貸款合同和借據(jù)的方式，將對個(gè)人貸款變換為對企業(yè)貸款申報(bào)。三是審核內(nèi)控機(jī)制缺失，隨意性較大，同一標(biāo)的貸款出現(xiàn)部分時(shí)段審核予以貼息，部分時(shí)段審核不予貼息的情形，且相關(guān)審核過程缺失書面記錄，無從核實(shí)。

（二）申請貼息辦理流程不符合政策規(guī)定，存在諸多隱患

《貼息辦法》規(guī)定，民貿(mào)民品貸款貼息資金申請是在各承貸行執(zhí)行比一年期基準(zhǔn)利率低2.88%的優(yōu)惠利率后，由各承貸行對優(yōu)惠利差部分申請貼息，是國家財(cái)政對承貸行執(zhí)行優(yōu)惠利率政策的補(bǔ)償。但核查發(fā)現(xiàn)，湖北省各承貸銀行在實(shí)際執(zhí)行過程中，違背《貼息辦法》的規(guī)定，未按照民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策發(fā)放貸款，在執(zhí)行優(yōu)惠利率政策中，將作為財(cái)政貼息優(yōu)惠利差的2.88%部分利息先向貸款企業(yè)收取，在貼息資金下達(dá)后再返還貸款企業(yè)，使中央財(cái)政向承貸行發(fā)放的財(cái)政貼息變成向各民貿(mào)民品貸款企業(yè)發(fā)放的優(yōu)惠利差的補(bǔ)貼。

一是違背了優(yōu)惠利率政策，提高了民族企業(yè)融資成本，民貿(mào)民品企業(yè)普遍無法按照一年期基準(zhǔn)利率下浮 2.88個(gè)百分點(diǎn)的優(yōu)惠利率獲得貸款，如對某州民貿(mào)民品企業(yè)實(shí)地核查發(fā)現(xiàn)，承貸金融機(jī)構(gòu)發(fā)放民貿(mào)民品貸款實(shí)際利率普遍上浮30%-40%。二是容易造成貸款申報(bào)數(shù)據(jù)與實(shí)際數(shù)據(jù)脫節(jié)，部分貸款已經(jīng)提前還款而依舊按原貸款日期申請貼息，如某承貸金融機(jī)構(gòu)向某食品有限公司發(fā)放一年期流動(dòng)資金貸款460萬元，企業(yè)提前7個(gè)月還款，承貸行仍按原貸款期限多申報(bào)貼息1.71萬元。三是會(huì)計(jì)核算不當(dāng)，存在漏稅風(fēng)險(xiǎn)，如部分民貿(mào)民品企業(yè)收到貼息資金后，未及時(shí)沖減貸款期間財(cái)務(wù)費(fèi)用，而是作為營業(yè)外收入，造成損益不實(shí)，漏繳企業(yè)所得稅問題。

（三）銀企串通虛報(bào)貸款資料獲取貼息，優(yōu)惠利率名存實(shí)亡

《貼息辦法》規(guī)定，各承貸行對民貿(mào)民品企業(yè)按中國人民銀行規(guī)定的民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策發(fā)放流動(dòng)資金貸款，但核查發(fā)現(xiàn)，在利率市場化背景下，絕大部分民貿(mào)民品貸款利率上浮，民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策實(shí)際上名存實(shí)亡，而企業(yè)和承貸行為了獲取財(cái)政貼息，采取各種手段對利率上浮予以隱瞞，通過虛報(bào)貸款資料申請獲取財(cái)政貼息資金。

一是采取陰陽合同方式，申報(bào)貼息貸款合同為優(yōu)惠利率，而實(shí)際執(zhí)行利率高于優(yōu)惠利率，如某承貸金融機(jī)構(gòu)向某果品有限公司、某農(nóng)業(yè)有限公司、某制造有限公司發(fā)放貸款時(shí)，簽署兩份同一標(biāo)的貸款合同，約定優(yōu)惠利率合同僅用于申報(bào)貼息，實(shí)際合同分別按照8.28%、7.98%、7.8%執(zhí)行。二是采取附加協(xié)議方式，優(yōu)惠利率外附加收取利息，如某承貸金融機(jī)構(gòu)是當(dāng)?shù)孛褓Q(mào)民品貸款最大承貸行，經(jīng)核查，該金融機(jī)構(gòu)雖然在貸款合同中標(biāo)明為優(yōu)惠利率，但采取附加協(xié)議方式，約定按上浮附加收取利息，部分貸款利率上浮比例超過80%。三是合同利率外以中間業(yè)務(wù)收費(fèi)形式收取費(fèi)用,如部分承貸行以會(huì)計(jì)結(jié)算服務(wù)費(fèi)、資金監(jiān)管費(fèi)、貸款手續(xù)費(fèi)及財(cái)務(wù)顧問費(fèi)等形式向貸款企業(yè)收取差額利息。

（四）貸款監(jiān)管不嚴(yán)，存在挪用改變貸款用途行為

《貼息辦法》規(guī)定，享受貼息政策的民貿(mào)民品優(yōu)惠利率貸款范圍為經(jīng)銷少數(shù)民族特需商品、生產(chǎn)生活必需品、藥品、書籍及收購少數(shù)民族農(nóng)副產(chǎn)品所需要的流動(dòng)資金貸款，并規(guī)定金融機(jī)構(gòu)應(yīng)配合相關(guān)部門對貸款企業(yè)資金用途的監(jiān)督檢查，但核查發(fā)現(xiàn)，部分承貸行對貸款用途疏于監(jiān)控，導(dǎo)致出現(xiàn)挪用民貿(mào)民品貸款資金現(xiàn)象。

一是虛構(gòu)采購合同，以支付貨款名義套取貸款資金挪作他用，如某承貸金融機(jī)構(gòu)2013年向某油脂有限責(zé)任公司發(fā)放貸款940萬元，以支付原材料收購款名義將資金支付到鄭某個(gè)人賬戶，而經(jīng)核實(shí)鄭某實(shí)際為該公司出納，貸款資金被挪作他用。二是通過關(guān)聯(lián)交易方式，將民貿(mào)民品企業(yè)貸款轉(zhuǎn)移至其他企業(yè)使用，如某承貸金融機(jī)構(gòu)2013年向甲藥業(yè)有限公司發(fā)放貸款2000萬元，該公司于次日將該貸款資金轉(zhuǎn)借給關(guān)聯(lián)方乙藥業(yè)有限公司使用。三是承貸行放款監(jiān)控不嚴(yán)，導(dǎo)致部分民貿(mào)民品貸款被改變用途，有的甚至流向房地產(chǎn)或民間借貸領(lǐng)域，如某承貸金融機(jī)構(gòu)2014年向某公園有限公司發(fā)放貸款2600萬元，該公司將貸款資金通過自然人賬戶周轉(zhuǎn)后轉(zhuǎn)至某置業(yè)有限公司用于房地產(chǎn)項(xiàng)目；再如某承貸金融機(jī)構(gòu) 2013年向某實(shí)業(yè)有限公司發(fā)放貸款2000萬元用于收購原材料，經(jīng)核實(shí)發(fā)現(xiàn)，其中的1150萬元支付給某投資管理有限責(zé)任公司用于民間借貸。

（五）貼息資金撥付不及時(shí)，核算管理方面存在薄弱環(huán)節(jié)

《貼息辦法》規(guī)定，?。▍^(qū)）級財(cái)政部門在收到終審意見后2個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行復(fù)核，復(fù)核后向承貸金融機(jī)構(gòu)支付貼息資金，但核查發(fā)現(xiàn)，各級地方財(cái)政部門普遍存在貼息資金撥付不及時(shí)現(xiàn)象，其中省級延遲85天、州級延遲20天，縣級延遲72天，遠(yuǎn)超過《貼息辦法》規(guī)定的2天期限，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)按季貼息的政策目標(biāo)。

另外，在貼息資金核算管理方面也存在一些薄弱環(huán)節(jié)，如部分地方財(cái)政將預(yù)算貼息資金轉(zhuǎn)移到財(cái)政專戶管理，部分貼息資金預(yù)算科目不規(guī)范及退回貼息未及時(shí)清理等方面問題，表明貼息資金精細(xì)化管理與政策規(guī)定還存在差距。

三、成因剖析

在核查發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)，該辦核查人員深入民族地區(qū)，采取走訪企業(yè)、部門座談等方式對問題成因進(jìn)行了細(xì)致剖析，主要原因包括以下三個(gè)方面：

一是部分民族地區(qū)對民貿(mào)民品優(yōu)惠利率貸款貼息政策認(rèn)識存在偏差。有“重規(guī)模、輕合規(guī)”傾向，片面追求擴(kuò)大民貿(mào)民品優(yōu)惠貸款規(guī)模，忽視了財(cái)政貼息資金的合規(guī)性要求，有的地方政府甚至將貼息貸款增幅指標(biāo)作為硬性條件列入相關(guān)職能部門目標(biāo)考核，導(dǎo)致出現(xiàn)人為放寬審核標(biāo)準(zhǔn)，不合規(guī)企業(yè)及貸款混入貼息范圍現(xiàn)象。

二是貸款利率的市場化定價(jià)與統(tǒng)一優(yōu)惠利率之間存在矛盾。隨著利率市場化改革的不斷深入，各承貸銀行對貸款采取了有差別的靈活的利率浮動(dòng)，并且商業(yè)銀行貸款以上浮為主，而民貿(mào)民品優(yōu)惠政策中明確規(guī)定了貸款利率不允許上浮，此項(xiàng)規(guī)定很大程度上制約了民貿(mào)民品優(yōu)惠政策的推廣，如對某民族縣最大的民貿(mào)企業(yè)——某采花毛尖茶葉有限公司實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該企業(yè)規(guī)模大、經(jīng)營狀況良好且房產(chǎn)抵押物充足，屬于商業(yè)銀行優(yōu)質(zhì)客戶，其商業(yè)銀行貸款最低年利率為6.9%，高于一年期標(biāo)準(zhǔn)利率，因此，其他中小民貿(mào)民品企業(yè)更不可能在利率市場化定價(jià)中從商業(yè)銀行獲得政策規(guī)定的優(yōu)惠利率貸款，造成“有價(jià)無市”的尷尬局面，結(jié)合該辦在核查中發(fā)現(xiàn)大量貼息貸款未執(zhí)行優(yōu)惠利率政策的違規(guī)現(xiàn)象，表明民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策亟待調(diào)整。

三是貼息資金撥付的時(shí)效性與當(dāng)前地方財(cái)政預(yù)算管理體制存在矛盾。根據(jù)現(xiàn)行政策，貼息資金實(shí)際上是商業(yè)銀行按季收取民貿(mào)民品貸款利息的組成部分，但由于當(dāng)前地方財(cái)政預(yù)算管理普遍采取預(yù)算資金撥付需向地方分管領(lǐng)導(dǎo)報(bào)簽制度，往往撥付時(shí)間會(huì)大大超過政策規(guī)定期限，而承貸行出于內(nèi)部考核壓力，不愿承擔(dān)利息逾期，而采取先向企業(yè)收息、待貼息資金到位后再轉(zhuǎn)撥給企業(yè)的操作流程。

四、相關(guān)建議

一是提高認(rèn)識，強(qiáng)化大局規(guī)范意識。各級民族地區(qū)政府及相關(guān)職能部門自身要提高認(rèn)識，加強(qiáng)對中央政策及相關(guān)文件的學(xué)習(xí)，認(rèn)真、深刻領(lǐng)會(huì)政策精髓，改變“重規(guī)模、輕合規(guī)”的錯(cuò)誤傾向，堅(jiān)決將中央政策貫徹執(zhí)行到位。相關(guān)職能部門應(yīng)不斷強(qiáng)化自身規(guī)范意識，一方面加強(qiáng)政策宣傳引導(dǎo)，鼓勵(lì)符合條件的企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)積極申報(bào)貼息；另一方面嚴(yán)格審核把關(guān)，強(qiáng)化內(nèi)部控制，堅(jiān)決維護(hù)財(cái)經(jīng)紀(jì)律嚴(yán)肅性。

二是嚴(yán)格把關(guān)，完善審核操作流程。完善貼息資金申請審核內(nèi)控機(jī)制，根據(jù)部門分工制訂操作細(xì)則，地方民族工作部門應(yīng)確保民貿(mào)民品優(yōu)惠利率貸款的發(fā)放和使用符合政策規(guī)定，對貸款相關(guān)申請資料，及時(shí)進(jìn)行登記和存檔。人民銀行各分支機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)對承貸金融機(jī)構(gòu)貼息資金申請資料真實(shí)性進(jìn)行審核，并對金融機(jī)構(gòu)發(fā)放民貿(mào)民品貸款執(zhí)行優(yōu)惠利率政策情況進(jìn)行檢查，確保貼息金額的計(jì)算、貸款符合補(bǔ)貼范圍和利率政策真實(shí)合規(guī)。

三是與時(shí)俱進(jìn)，調(diào)整優(yōu)惠利率政策。根據(jù)貸款利率市場化的客觀要求，適時(shí)調(diào)整民貿(mào)民品貸款優(yōu)惠利率政策，建議優(yōu)惠利率由現(xiàn)行的一年期流動(dòng)資金貸款基準(zhǔn)利率下浮2.88個(gè)百分點(diǎn)改為上浮2.88個(gè)百分點(diǎn)，其中承貸行按基準(zhǔn)利率向企業(yè)收取，上浮部分由財(cái)政予以貼息，并根據(jù)利率市場定價(jià)情況定期對上浮比例進(jìn)行調(diào)整。

四是精細(xì)管理，保證貼息資金安全高效。地方財(cái)政部門應(yīng)加強(qiáng)貼息資金撥付的全過程管理，嚴(yán)格規(guī)范申報(bào)審核流程，保證財(cái)政資金及時(shí)到位，在申報(bào)環(huán)節(jié)要按照相關(guān)文件規(guī)定時(shí)間按時(shí)申報(bào)、備案，并及時(shí)完成相關(guān)審核工作；在撥付環(huán)節(jié)要做好準(zhǔn)備工作，嚴(yán)格在規(guī)定時(shí)間內(nèi)將資金撥付到位，并跟蹤監(jiān)督貼息資金的核算使用情況，確保貼息資金安全高效。

五是加強(qiáng)督查，嚴(yán)厲查處違規(guī)行為。地方財(cái)政部門對行政區(qū)域內(nèi)民貿(mào)民品貸款貼息資金申請工作進(jìn)行指導(dǎo)，做好貼息資金審核撥付的組織協(xié)調(diào)工作，并定期會(huì)同地方民族工作部門和中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)對相關(guān)工作進(jìn)行檢查。承貸金融機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)中央和湖北省民貿(mào)民品貸款貼息政策規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行中國人民銀行規(guī)定的優(yōu)惠政策，優(yōu)惠貸款利率不得上浮，不得以代企業(yè)理財(cái)?shù)雀郊有问阶兿嗍杖∑髽I(yè)利息。對有弄虛作假行為的企業(yè)，不再對其貸款實(shí)行優(yōu)惠利率。

六是注重績效，發(fā)揮政策杠桿效應(yīng)。應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)政貼息資金的杠桿效應(yīng)，加強(qiáng)對相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的宣傳引導(dǎo)，及時(shí)向其傳達(dá)解釋中央政策精神，鼓勵(lì)更多符合條件的金融機(jī)構(gòu)積極參與民貿(mào)民品貸款工作，按照中央政策導(dǎo)向鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)在規(guī)范中求發(fā)展，在政策中找機(jī)遇，將業(yè)務(wù)發(fā)展方向匯入到中央財(cái)政金融政策的大潮流中，實(shí)現(xiàn)中央財(cái)政金融政策目標(biāo)與金融機(jī)構(gòu)自身發(fā)展的雙贏?！?/p>

財(cái)政部駐湖北專員辦）