跨年度預(yù)算平衡機(jī)制視野下的財(cái)政監(jiān)督制度優(yōu)化

●馬蔡琛

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制視野下的財(cái)政監(jiān)督制度優(yōu)化

●馬蔡琛

在現(xiàn)時(shí)的中國(guó)，面對(duì)已然達(dá)到十多萬(wàn)億規(guī)模的政府財(cái)政資金，如何才能“把好鋼用在刀刃上”？如何保證預(yù)算資金沐浴在公開(kāi)透明的陽(yáng)光之下？如何實(shí)現(xiàn)“依法用好百姓錢(qián)”的政府理財(cái)目標(biāo)？這些常話常新的議題已然成為現(xiàn)代國(guó)家治理必須正面回應(yīng)的重要時(shí)代命題?；蛟S可以這樣說(shuō)，只有建立起“公開(kāi)透明、科學(xué)規(guī)范、廉潔高效、完整統(tǒng)一”的現(xiàn)代財(cái)政監(jiān)督制度體系，實(shí)現(xiàn)建設(shè)責(zé)任政府、高效政府、廉潔政府的改革目標(biāo)，才具備可操作的制度基石。針對(duì)當(dāng)前全面深化改革中提出的“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”這一全新命題，探討如何構(gòu)建與之相適應(yīng)的新型財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，無(wú)疑具有重要的理論價(jià)值與現(xiàn)實(shí)意義。

一、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的政策含義

在黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中，第一次明確提出“建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的改革方向。2014年8月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過(guò)的新預(yù)算法中，進(jìn)一步明確了“各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的具體要求。

2014年9月，國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)【2014】45號(hào)），相對(duì)系統(tǒng)地詮釋了跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的政策含義與操作要點(diǎn)：根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)發(fā)展變化和財(cái)政政策逆周期調(diào)節(jié)的需要，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。中央一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，超收收入用于沖減赤字、補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)的國(guó)債余額限額內(nèi)發(fā)債平衡。地方一般公共預(yù)算執(zhí)行中如出現(xiàn)超收，用于化解政府債務(wù)或補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金；如出現(xiàn)短收，通過(guò)調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或其他預(yù)算資金、削減支出實(shí)現(xiàn)平衡。如采取上述措施后仍不能實(shí)現(xiàn)平衡，省級(jí)政府報(bào)本級(jí)人大或其常委會(huì)批準(zhǔn)后增列赤字，并報(bào)財(cái)政部備案，在下一年度預(yù)算中予以彌補(bǔ)；市、縣級(jí)政府通過(guò)申請(qǐng)上級(jí)政府臨時(shí)救助實(shí)現(xiàn)平衡，并在下一年度預(yù)算中歸還。

二、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制下的財(cái)政監(jiān)督制度優(yōu)化

跨年度預(yù)算平衡機(jī)制作為一種周期性平衡準(zhǔn)則，試圖以經(jīng)濟(jì)周期來(lái)代替財(cái)政年度，并不要求財(cái)政收支在每一年度內(nèi)的平衡，而是強(qiáng)調(diào)在一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期中的動(dòng)態(tài)預(yù)算平衡。然而，作為一項(xiàng)新生事物，對(duì)于跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的作用原理，仍需辯證認(rèn)識(shí)，以免重蹈某些國(guó)家因之而陷于赤字財(cái)政的覆轍。

（一）針對(duì)經(jīng)濟(jì)周期預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性的財(cái)政監(jiān)督

周期性預(yù)算平衡準(zhǔn)則的假設(shè)前提是，經(jīng)濟(jì)周期中衰退與高漲的深度和持續(xù)時(shí)間，具有某種相對(duì)典型的對(duì)稱(chēng)性特征。唯有如此才有望將盈補(bǔ)虧，以實(shí)現(xiàn)一個(gè)經(jīng)濟(jì)周期內(nèi)的預(yù)算平衡。然而，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)周期往往呈現(xiàn)較為突出的非對(duì)稱(chēng)性，經(jīng)常是一個(gè)較長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期之后，才緩慢地步入經(jīng)濟(jì)繁榮階段。由于在經(jīng)濟(jì)低谷期間積累了大量的財(cái)政赤字，如欲實(shí)現(xiàn)周期性預(yù)算平衡或跨年度預(yù)算平衡，就不得不在經(jīng)濟(jì)繁榮階段，實(shí)施具有較強(qiáng)力度的緊縮性財(cái)政政策，從而實(shí)現(xiàn)足以彌補(bǔ)赤字的預(yù)算盈余。然而，在實(shí)踐中，這種做法卻很容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行因緊縮政策而重回低谷。美國(guó)在20世紀(jì)50年代就曾實(shí)行這一政策，卻導(dǎo)致了長(zhǎng)達(dá)多年的“艾森豪威爾停滯”（Eisenhowerstagnation）。

同時(shí)，經(jīng)濟(jì)周期是處于高漲還是衰退階段，其相應(yīng)判斷是否準(zhǔn)確，往往具有事后追溯性的特點(diǎn)。而預(yù)測(cè)經(jīng)濟(jì)周期波峰與谷底的幅度，則更加困難。但預(yù)算決策內(nèi)生具有的事先預(yù)測(cè)特點(diǎn)，決定了實(shí)行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制需要具備較高的決策水平，一旦預(yù)測(cè)失誤往往會(huì)造成較為嚴(yán)重的后果。如何加大對(duì)經(jīng)濟(jì)周期預(yù)測(cè)準(zhǔn)確性的監(jiān)督，這為當(dāng)代中國(guó)的財(cái)政監(jiān)督工作，提出了一個(gè)近乎嶄新的命題。

在各國(guó)預(yù)算管理實(shí)踐中，越是基層的政府預(yù)算決策，出于節(jié)約決策成本的考慮，往往傾向于采用較為簡(jiǎn)便易行的預(yù)測(cè)技術(shù)，其預(yù)測(cè)過(guò)程也較為隨意。例如，在美國(guó)，除了較大規(guī)模的政府之外，地方政府中的財(cái)政預(yù)測(cè)往往是非常不正規(guī)的。這就使得基層政府的跨年度預(yù)算平衡機(jī)制的構(gòu)建，蘊(yùn)含著較多的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)元素。上一年度形成的財(cái)政赤字，在后續(xù)年度能否得到及時(shí)彌補(bǔ)，往往也頗具疑問(wèn)。這就需要加強(qiáng)針對(duì)經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)區(qū)間和幅度的財(cái)政監(jiān)督力度。當(dāng)然，這已然遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出傳統(tǒng)財(cái)政合規(guī)性監(jiān)督的范疇，更多涉及到對(duì)監(jiān)督人員業(yè)務(wù)技能方面的挑戰(zhàn)，也只能是一個(gè)漸推漸進(jìn)的過(guò)程。

（二）針對(duì)政府官員道德風(fēng)險(xiǎn)的財(cái)政監(jiān)督

由于道德風(fēng)險(xiǎn)的存在，某屆政府官員（尤其在地方政府層面）可能在任期內(nèi)支出過(guò)多而導(dǎo)致巨額赤字，卻將赤字彌補(bǔ)的任務(wù)拖延給繼任者負(fù)責(zé)。同時(shí)，如前所述，經(jīng)濟(jì)周期的確定往往具有事后性。也就是說(shuō)，往往只有待周期結(jié)束后，才能較為清晰地辨別在哪一時(shí)點(diǎn)進(jìn)入繁榮、何時(shí)又是經(jīng)濟(jì)衰退的開(kāi)始。這種預(yù)測(cè)上的困難，進(jìn)一步誘發(fā)了預(yù)算決策者的道德風(fēng)險(xiǎn)。加之，長(zhǎng)期以來(lái)形成的“新官不理舊賬”的潛規(guī)則，愈發(fā)使得這種道德風(fēng)險(xiǎn)從可能變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。

因此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)政府官員的離任審計(jì)監(jiān)督，建立政府性債務(wù)的永續(xù)責(zé)任追究機(jī)制。同時(shí)，還可以在基層政府預(yù)算管理中，嘗試建立官員任期內(nèi)的預(yù)算平衡考核機(jī)制，將“任期內(nèi)預(yù)算平衡”作為官員政績(jī)考核的基礎(chǔ)性指標(biāo)，實(shí)行任期內(nèi)赤字財(cái)政“一票否決”制度，進(jìn)一步樹(shù)立勤儉理財(cái)?shù)默F(xiàn)代財(cái)政管理理念，從而在機(jī)制設(shè)計(jì)上化解相應(yīng)的道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。

（三）突出資本性支出的財(cái)政監(jiān)督

在政府內(nèi)部財(cái)政預(yù)算權(quán)力的分布問(wèn)題上，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的行政預(yù)算權(quán)大多集中于一個(gè)核心預(yù)算機(jī)構(gòu) （如美國(guó)的OMB、日本的財(cái)務(wù)省等），以提升行政管理的效能。然而，在包括中國(guó)在內(nèi)的某些發(fā)展中國(guó)家或轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體，名義上的核心預(yù)算機(jī)構(gòu)（如財(cái)政部）通常只負(fù)責(zé)經(jīng)常性預(yù)算（operatingbudget）的決策，而建設(shè)性預(yù)算 （大體相當(dāng)于資本預(yù)算，capitalbudget）則往往由發(fā)展與改革部門(mén)來(lái)負(fù)總責(zé)。在現(xiàn)實(shí)中，不僅各級(jí)發(fā)改委擁有規(guī)模多達(dá)數(shù)千億元的海量“切塊資金”（被媒體戲稱(chēng)為口袋預(yù)算），各級(jí)科技、教育等部門(mén)也不同程度地?fù)碛幸欢ǖ淖杂刹昧抠Y金，從而嚴(yán)重肢解了政府預(yù)算的管理權(quán)能，加劇了預(yù)算碎片化的趨勢(shì)。

此外，由于我國(guó)的政府預(yù)算超收已然超出了一次性因素、政策性因素等導(dǎo)致的偶發(fā)性超收范疇，而具有某種機(jī)制性超收的特點(diǎn)。在現(xiàn)實(shí)預(yù)算管理中，由于超收資金處于上一年預(yù)算和下一年預(yù)算均難以涵蓋的“三不管”境地，從而形成了“預(yù)算超收”轉(zhuǎn)化為“預(yù)算超支”的“直通車(chē)”機(jī)制。鑒于地方政府強(qiáng)烈的預(yù)算超收沖動(dòng)，各類(lèi)預(yù)算超收收入往往不會(huì)按照規(guī)定用于彌補(bǔ)財(cái)政赤字，而是轉(zhuǎn)化為某些形象工程類(lèi)的年終突擊花錢(qián)項(xiàng)目。因此，需要加大對(duì)于人為低估預(yù)算收入、征收過(guò)頭稅等非理性超收行為的打擊力度，杜絕地方政府追求預(yù)算超收的誘因。在實(shí)踐中，針對(duì)大規(guī)模預(yù)算超收（如預(yù)算執(zhí)行偏離度超過(guò)10%以上），可以相應(yīng)扣減均衡性轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額，從而建立預(yù)算超收的內(nèi)生約束機(jī)制。

（四）“年度預(yù)算平衡”與“跨年度預(yù)算平衡”的“雙堅(jiān)持”戰(zhàn)略

結(jié)合目前河北省和河南省焦作市的中長(zhǎng)期預(yù)算改革試點(diǎn)，未來(lái)普遍推行的中期財(cái)政規(guī)劃，很可能選擇三年滾動(dòng)周期，而我國(guó)的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃是五年周期，二者在覆蓋時(shí)間上的不匹配，將會(huì)影響中期財(cái)政規(guī)劃的作用效果。此外，如果將政府換屆周期也考慮在內(nèi)的話，三者的周期錯(cuò)配影響可能會(huì)更大，而將上述三種周期理順則殊非易事。

根據(jù)亞洲開(kāi)發(fā)銀行的觀點(diǎn)，建立中期財(cái)政規(guī)劃應(yīng)具備經(jīng)濟(jì)運(yùn)行穩(wěn)定、可靠的宏觀經(jīng)濟(jì)預(yù)測(cè)能力、良好的預(yù)算紀(jì)律性等前提條件。從發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，由于上述條件往往不完全具備，這些國(guó)家引入中期財(cái)政規(guī)劃的成功案例并不多見(jiàn)。因此，如果在跨年度預(yù)算平衡機(jī)制之操作原理，尚未妥為參通解透的情況下，就輕易放棄年度預(yù)算平衡準(zhǔn)則，而在經(jīng)濟(jì)周期性運(yùn)行中，又未能將盈補(bǔ)虧、確保預(yù)算平衡，這就容易引發(fā)赤字財(cái)政、嚴(yán)重通貨膨脹的不良后果。

因此，至少在一定時(shí)期內(nèi)，需要采用“年度預(yù)算平衡準(zhǔn)則”與“跨年度預(yù)算平衡機(jī)制”的“雙堅(jiān)持”戰(zhàn)略。只有待兩種預(yù)算平衡機(jī)制的雙軌并行確無(wú)問(wèn)題之后（而不是之前），才可以全面施行跨年度預(yù)算平衡機(jī)制?！?/p>

南開(kāi)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

(本文系國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目 “我國(guó)預(yù)算績(jī)效指標(biāo)框架與指標(biāo)庫(kù)建設(shè)研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：12&ZD198〉；國(guó)家社科基金一般項(xiàng)目“我國(guó)預(yù)算制度的演化與改進(jìn)研究”〈項(xiàng)目編號(hào)：12BJY134〉；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃基金項(xiàng)目“公共預(yù)算監(jiān)督績(jī)效的行為經(jīng)濟(jì)學(xué)分析”〈項(xiàng)目編號(hào)：12YJA790097〉的階段性研究成果)