創(chuàng)新預(yù)算單位銀行賬戶監(jiān)管的分析

●陳曉群

創(chuàng)新預(yù)算單位銀行賬戶監(jiān)管的分析

●陳曉群

專員辦的中央財(cái)政職能履行面臨著轉(zhuǎn)型升級的良好機(jī)遇，在職能定位上如何更好順應(yīng)改革要求，如何將職能定位有效落實(shí)，成為當(dāng)下工作的主要目標(biāo)和準(zhǔn)繩。財(cái)政部對專員辦的職能定位是財(cái)政部整體工作在地方的延伸，要求專員辦工作要嵌入財(cái)政主體業(yè)務(wù)并且前移工作關(guān)口。目前，專員辦對中央基層預(yù)算單位的綜合財(cái)政監(jiān)管工作正是順應(yīng)了這一改革方向，基層預(yù)算單位作為中央一級部門在地方的延伸，專員辦對其財(cái)政管理職能確需加強(qiáng)。銀行賬戶管理是確保預(yù)算單位自有資金全部納入預(yù)算管理的一個(gè)重要手段。專員辦承擔(dān)的基層預(yù)算單位銀行賬戶審批備案年檢等管理工作，實(shí)際上是從“服務(wù)基層的角度出發(fā)”，就地履行職責(zé)，提高財(cái)政管理效率和質(zhì)量。這種前提下，財(cái)政部駐遼寧專員辦力爭在監(jiān)管理念上強(qiáng)化財(cái)政管理的理念，工作環(huán)節(jié)上強(qiáng)調(diào)事前、事中的管理控制，處理方式上突出預(yù)警、加大審核力度。并爭取從銀行賬戶日常管理入手，及時(shí)掌握預(yù)算單位重大事項(xiàng)的發(fā)生發(fā)展和變化。

一、銀行賬戶管理工作

（一）年檢全面梳理預(yù)算單位銀行賬戶

專員辦系統(tǒng)成立綜合監(jiān)管處或全面鋪開對預(yù)算單位綜合財(cái)政監(jiān)管工作后首次開展了銀行賬戶年檢，遼寧專員辦將這次年檢定義為 “帶動(dòng)性全面體檢”，即對駐遼基層預(yù)算單位銀行賬戶整體情況的一個(gè)全面梳理和排查過程，并借此深入推廣綜合財(cái)政監(jiān)管政策及思想。在整個(gè)年檢工作中，遼寧專員辦嚴(yán)格履行受理申報(bào)、重點(diǎn)審核資料、確保電子數(shù)據(jù)真實(shí)完整、對賬單清晰準(zhǔn)確、認(rèn)真進(jìn)行系統(tǒng)比對、出具審批意見、下發(fā)年檢結(jié)論等步驟。共完成了對446家駐遼中央基層預(yù)算單位1571個(gè)銀行賬戶的年檢工作，分系統(tǒng)分單位下發(fā)年檢結(jié)論73份。通過年檢，發(fā)現(xiàn)不合格賬戶258個(gè)，經(jīng)與預(yù)算單位進(jìn)行溝通了解，逐一解決，全面理順預(yù)算單位銀行賬戶系統(tǒng)，充分體現(xiàn)了綜合財(cái)政監(jiān)管的監(jiān)管與服務(wù)并存的理念。另有18家預(yù)算單位逾期未申報(bào)年檢，遼寧專員辦已在駐遼基層預(yù)算單位全范圍內(nèi)對其提出通報(bào)批評，并在通報(bào)中明確年檢工作補(bǔ)充要求，以更好地完善年檢工作程序。

（二）嚴(yán)格履行日常審批備案職責(zé)

除年檢之外，遼寧專員辦承擔(dān)著對中央基層預(yù)算單位日常開立銀行賬戶的審批、變更或撤銷銀行賬戶的備案以及純備案類賬戶的審核備案等職責(zé)。審批備案工作本著“嚴(yán)格執(zhí)行政策要求，切實(shí)服務(wù)基層單位”的原則，從維護(hù)財(cái)政部政策要求、嚴(yán)格審核審批要件、認(rèn)真受理履行程序、及時(shí)批復(fù)并督促新開立備案等環(huán)節(jié)，對預(yù)算單位基本存款賬戶、黨費(fèi)工會(huì)賬戶、收入?yún)R繳賬戶、房改類賬戶、其他存款賬戶、定期存款賬戶等各類賬戶實(shí)施嚴(yán)格審核審批及備案工作。僅2013年1—10月份，共受理134家預(yù)算單位審批備案申請或申報(bào)材料，審批備案銀行賬戶277個(gè)。其中新開立賬戶49個(gè)（包括審批類賬戶32個(gè)；備案類賬戶17個(gè)）；變更賬戶132個(gè)，撤銷賬戶96個(gè)。

（三）整改與規(guī)范相結(jié)合的管理工作

充分利用年檢和日常審批備案工作發(fā)現(xiàn)的問題苗頭，適時(shí)開展了 “問題整改及整體規(guī)范”工作。這是一項(xiàng)耗時(shí)較長、投入精力較多的系統(tǒng)性工作，針對全面年檢暴露的問題類型及日常審核審批備案賬戶存在的問題隱患，創(chuàng)新工作方式方法，開展了 “逐戶逐類逐個(gè)賬戶排查整改”與“主動(dòng)約請現(xiàn)場對照查漏補(bǔ)缺”相結(jié)合的方式，利用幾個(gè)月的時(shí)間，對駐遼基層預(yù)算單位銀行賬戶進(jìn)行整體規(guī)范管理。

通過年檢排查、日常審批備案、問題賬戶整改糾正及對預(yù)算單位銀行賬戶使用管理的整體規(guī)范，目前，駐遼各中央基層預(yù)算單位在一定程度上提高了對銀行賬戶申報(bào)審批備案及使用管理的重視和關(guān)注，長時(shí)間遺留的問題賬戶得到整改糾正，新辦理申報(bào)事項(xiàng)重新明確了相關(guān)的政策要求，各預(yù)算單位對專員辦綜合財(cái)政監(jiān)管工作有了深層次的認(rèn)識(shí)，并且積極主動(dòng)地配合。

二、賬戶監(jiān)管工作中發(fā)現(xiàn)的問題

（一）年檢排查各種類型問題賬戶

對銀行賬戶的“帶動(dòng)性全面體檢”，排查出駐遼基層預(yù)算單位在銀行賬戶使用管理及申報(bào)審批備案中存在諸多問題。如賬戶批復(fù)開立后未及時(shí)進(jìn)行新開立備案，導(dǎo)致專員辦銀行賬戶管理系統(tǒng)中無相應(yīng)的銀行賬號(hào)、銀行戶名及開戶銀行等信息；變更、撤銷銀行賬戶未及時(shí)報(bào)備，導(dǎo)致管理系統(tǒng)中賬戶信息與實(shí)際不相符，造成賬戶信息失真；未經(jīng)專員辦審批開立使用銀行賬戶，導(dǎo)致信息不對稱，使部分賬戶游離于賬戶管理系統(tǒng)之外運(yùn)行，存在很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患；預(yù)算單位銀行賬戶申報(bào)不全，存在漏報(bào)瞞報(bào)隱患等。

（二）受理審批備案暴露各種問題苗頭

日常受理銀行賬戶開立申請申報(bào)資料不全，或無上級單位簽署意見，或無開立相關(guān)證明文書，或開立資料提供不完整等，造成受理時(shí)限延后；備案賬戶相關(guān)備案資料不齊全或備案數(shù)據(jù)有誤等，造成備案工作受阻；賬戶批復(fù)開立后，不及時(shí)辦理新開立備案，某些預(yù)算單位甚至存在個(gè)別賬戶在人民銀行辦理開立受阻現(xiàn)象，造成賬戶實(shí)際并未開立成功，產(chǎn)生一批“夭折”賬戶。對于此類“夭折”賬戶，預(yù)算單位如不及時(shí)與專員辦溝通，會(huì)造成下一年度年檢比對成為不合格賬戶。

（三）基建賬戶撤銷中存在人為設(shè)置障礙現(xiàn)象

財(cái)政部要求各預(yù)算單位基建賬戶到期必須撤戶，如存在剩余基建資金，轉(zhuǎn)入該單位基本存款賬戶進(jìn)行分賬核算，且不允許再行開立基建賬戶。遼寧專員辦在年檢和日常工作中均發(fā)現(xiàn)部分預(yù)算單位仍存在已到期但未清理撤銷的基建賬戶，這些基建賬戶部分已經(jīng)無剩余資金，但并未辦理撤戶手續(xù)；部分仍存在剩余資金不知如何處理故未撤銷該基建賬戶。遼寧專員辦嚴(yán)格按照財(cái)政部指示辦理督促撤戶工作，部分撤戶進(jìn)展過程遇到預(yù)算單位和商業(yè)銀行的人為干預(yù)。然而，在專員辦宣講政策和積極的督促下，此項(xiàng)工作進(jìn)展依然較為順利。

（四）收入?yún)R繳賬戶的延期審批方式問題

專員辦銀行賬戶管理系統(tǒng)中對于延期賬戶的處理缺乏相應(yīng)的處理版塊，對于目前仍未納入收入收繳改革的部分三級及以下預(yù)算單位，仍可繼續(xù)保留收入?yún)R繳賬戶。而大部分的收入?yún)R繳賬戶在以前年度開立審批時(shí)規(guī)定了賬戶到期日，故而產(chǎn)生了大量的需要延期的銀行賬戶。遼寧專員辦在請示財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人員后，靈活采用“開新戶撤舊戶”的方式辦理了這部分收入?yún)R繳賬戶的延期手續(xù)。

（五）專員辦賬戶管理系統(tǒng)面臨信息不完整現(xiàn)狀

專員辦作為監(jiān)管單位，相對于預(yù)算單位、人民銀行及商業(yè)銀行，在賬戶信息獲取方面處于相對弱勢地位。專員辦的數(shù)據(jù)庫信息一般由各預(yù)算單位申報(bào)歸集而來，反映的賬戶信息與實(shí)際情況經(jīng)常有出入。年檢資料也同樣由預(yù)算單位申報(bào)，無法充分掌握預(yù)算單位實(shí)際開戶情況。因此，以核對數(shù)據(jù)庫和年檢資料為主要方式的銀行賬戶年檢工作，效果必然打折扣，凸顯了事后監(jiān)管的弊端。

三、創(chuàng)新解決辦法及經(jīng)驗(yàn)分享

上述各種不合規(guī)問題，包括各種問題賬戶的出現(xiàn)其根本原因是部分預(yù)算單位對銀行賬戶管理工作不夠重視，很大程度上存在敷衍了事的態(tài)度。沒有充分理解賬戶使用管理及年檢工作的重要意義，沒有將其作為規(guī)范系統(tǒng)財(cái)務(wù)管理的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)性工作來抓。因此，遼寧專員辦在規(guī)范糾正預(yù)算單位銀行賬戶各類問題時(shí)將銀行賬戶的重要性作為宣講和指導(dǎo)目標(biāo)，并創(chuàng)新相應(yīng)的工作方式方法。

（一）本著“監(jiān)管與服務(wù)并存”理念，采取了“逐戶逐類逐個(gè)賬戶排查整改”的工作方式

此項(xiàng)工作雖然耗時(shí)較長，在目前專員辦人員少任務(wù)重的前提下，操作起來的確不易。但遼寧專員辦本著服務(wù)理念，憑著對預(yù)算單位高度負(fù)責(zé)的工作態(tài)度，對于年檢發(fā)現(xiàn)的258個(gè)問題賬戶逐一與預(yù)算單位主動(dòng)溝通，分別針對問題類型開展不同程度的糾正處理。主要包括四大類糾正事項(xiàng):補(bǔ)報(bào)開立申報(bào)，嚴(yán)格審批程序，解決未經(jīng)審批開立銀行賬戶問題；補(bǔ)報(bào)新開立備案，完善賬戶信息，解決賬戶批復(fù)開立后未進(jìn)行開立備案問題；補(bǔ)報(bào)變更備案，修改賬戶信息，解決賬戶發(fā)生歷史變更未進(jìn)行變更備案問題；補(bǔ)報(bào)撤戶備案，清理到期及長期不使用賬戶，解決賬戶到期或長期閑置未進(jìn)行撤戶處理及備案問題。這種工作方式的開展有兩個(gè)目的，一是糾正處理現(xiàn)存問題，二是做到預(yù)警防備及提高各預(yù)算單位的高度重視。通過大量反復(fù)的排查整改，放大年檢工作成效，創(chuàng)新銀行賬戶監(jiān)管辦法?，F(xiàn)已初見成效，大部分預(yù)算單位已經(jīng)提高對銀行賬戶使用管理的重視程度，并將本單位甚至本系統(tǒng)所有銀行賬戶糾正處理完畢。

（二）順應(yīng)“監(jiān)管關(guān)口前移”要求，采取了“主動(dòng)約請現(xiàn)場對照查漏補(bǔ)缺”的工作方法

工作實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，賬戶年檢通過管理信息系統(tǒng)自動(dòng)排查并不能發(fā)現(xiàn)預(yù)算單位銀行賬戶管理的全部問題，日常單個(gè)的銀行賬戶審批備案亦無法消除所有的賬戶問題隱患。由此，順應(yīng)財(cái)政部“監(jiān)管關(guān)口前移”的要求，遼寧專員辦創(chuàng)新工作方法，開展了 “主動(dòng)約請現(xiàn)場對照查漏補(bǔ)缺”的全新嘗試。如對遼寧省國稅系統(tǒng)，因其系統(tǒng)內(nèi)各層級預(yù)算單位較多，賬戶繁雜，單靠年檢排查不足以發(fā)現(xiàn)全部問題隱患，為此，遼寧專員辦約請了省局分別帶領(lǐng)其下屬分局分管銀行賬戶人員來遼寧專員辦查閱系統(tǒng)并與本單位銀行賬戶實(shí)際開立使用情況相對比，重點(diǎn)對照是否存在未報(bào)申請審批自行開立銀行賬戶、賬戶批復(fù)開立后是否未及時(shí)報(bào)送新開立備案、賬戶變更和撤銷是否未及時(shí)報(bào)送備案、是否存在到期應(yīng)撤銷或應(yīng)辦理延期賬戶、是否存在長期閑置不用賬戶等問題。經(jīng)逐一對照查漏補(bǔ)缺，分別采取相應(yīng)整改措施。經(jīng)過這一全新嘗試，遼寧省國稅系統(tǒng)各層級預(yù)算單位銀行賬戶使用管理更加規(guī)范，帶動(dòng)省級主管部門全面掌握了全省系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算單位銀行賬戶管理情況，利于本系統(tǒng)日常督導(dǎo)審核把關(guān)工作。這種方法的運(yùn)用將銀行賬戶監(jiān)管關(guān)口前移，防患于未然，效果自然好于事后年檢糾正。

四、工作設(shè)想和建議

（一）推動(dòng)預(yù)算單位上下聯(lián)動(dòng)，落實(shí)銀行賬戶規(guī)范管理

前面提到過，年檢和日常審批備案工作中均發(fā)現(xiàn)，部分預(yù)算單位對本系統(tǒng)本單位銀行賬戶使用管理工作重視程度不夠，遼寧專員辦通過大半年的創(chuàng)新綜合財(cái)政監(jiān)管工作方式方法，從不同方面和不同程度警示并糾正了部分預(yù)算單位的認(rèn)識(shí)和做法，此項(xiàng)工作仍需繼續(xù)督促和落實(shí)。中央基層預(yù)算單位是中央一級主管部門在地方的延伸，專員辦的工作目標(biāo)是履行好中央財(cái)政職責(zé)，為中央主管部門在地方的延伸機(jī)構(gòu)做好服務(wù)。因此，銀行賬戶監(jiān)管工作著眼點(diǎn)應(yīng)放在對中央預(yù)算單位整體系統(tǒng)的規(guī)范管理上來，如可以考慮在今后的賬戶年檢工作中，將問題嚴(yán)重的預(yù)算單位及其問題表現(xiàn)向其中央主管部門進(jìn)行情況通報(bào)，提高重視，達(dá)到系統(tǒng)規(guī)范的效應(yīng)。

（二）將“非現(xiàn)場分析”與“現(xiàn)場分析”相結(jié)合方式運(yùn)用于銀行賬戶監(jiān)管工作

工作中確定問題相對突出和具有典型性的預(yù)算單位和銀行賬戶，可以考慮開展“銀行賬戶現(xiàn)場分析”工作。如，對于定期存款賬戶較多的預(yù)算單位，除了重點(diǎn)關(guān)注其是否在原資金賬戶開設(shè)銀行繼續(xù)辦理并按規(guī)定報(bào)送備案之外，有必要核查清楚具體的定期存款資金項(xiàng)目用途等，鑒定是否真正有必要開設(shè)諸多的定期存款賬戶；對未經(jīng)審批開立銀行賬戶的預(yù)算單位，關(guān)注其是否存在大量的地方返還收入且地方政府或相關(guān)職能部門硬性要求而擅自開設(shè)違規(guī)賬戶的現(xiàn)象等深層次問題，掃除非現(xiàn)場審批備案分析的盲區(qū)。

（三）進(jìn)一步完善制度規(guī)范，為銀行賬戶管理工作提供保障

預(yù)算單位銀行賬戶管理職責(zé)面臨轉(zhuǎn)型升級，需進(jìn)一步開展制度建設(shè)，以突破制度瓶頸。目前，專員辦銀行賬戶管理依據(jù)的規(guī)范性文件對銀行賬戶開立、變更、延期、撤銷和年檢等各環(huán)節(jié)的程序做出了具體說明，但是對違規(guī)問題處理處罰方面規(guī)定不明確，處理整改難。違規(guī)成本過低，缺乏有效制約力，造成部分預(yù)算單位及商業(yè)銀行輕視賬戶管理，甚至存在逃避財(cái)政部門監(jiān)管處罰的僥幸心理。為此，一方面亟須建立健全違規(guī)問題處理處罰制度辦法，強(qiáng)化對違規(guī)預(yù)算單位開展整改落實(shí)工作的監(jiān)督力度，切實(shí)維護(hù)銀行賬戶管理工作的嚴(yán)肅性，擴(kuò)大財(cái)政監(jiān)督影響力。另一方面，健全完善綜合財(cái)政監(jiān)管與其他監(jiān)管部門之間的工作協(xié)調(diào)機(jī)制，及時(shí)將存在開戶手續(xù)審查不嚴(yán)、為預(yù)算單位違規(guī)開戶或設(shè)置銷戶障礙等行為的銀行機(jī)構(gòu)移送相關(guān)金融監(jiān)管部門，并細(xì)化和明確對違規(guī)銀行的處理處罰措施，放大財(cái)政監(jiān)管成效。

（四）進(jìn)一步明確對政企合一單位銀行賬戶的監(jiān)管授權(quán)

從綜合財(cái)政監(jiān)管乃至銀行賬戶管理對象的完整性角度出發(fā)，對政企合一單位的銀行賬戶監(jiān)管需進(jìn)一步明確授權(quán)，盡快發(fā)布指導(dǎo)性意見，為專員辦銀行賬戶監(jiān)管工作豐富政策依據(jù)。目前，政企合一單位的銀行賬戶使用管理游離于整體預(yù)算單位賬戶管理系統(tǒng)之外，原因主要集中于其經(jīng)營性賬戶的繁多和分散導(dǎo)致的難以控制和監(jiān)管。由此，建議財(cái)政部盡快明確授權(quán)，出臺(tái)切實(shí)可行的監(jiān)管暫行辦法，用以規(guī)范諸如煙草系統(tǒng)等政企合一單位銀行賬戶申報(bào)審批、備案及年檢等工作程序，保證對此類預(yù)算單位的切實(shí)監(jiān)管。

（五）實(shí)現(xiàn)與人民銀行賬戶管理系統(tǒng)的對接，徹底根除信息不對稱隱患

建議財(cái)政部盡快健全完善與人民銀行等部門的賬戶監(jiān)管信息共享制度，并對現(xiàn)有財(cái)政、人民銀行賬戶管理信息系統(tǒng)進(jìn)行適當(dāng)融合，或在此基礎(chǔ)上建立全國聯(lián)網(wǎng)的中央預(yù)算單位銀行賬戶電子信息監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)預(yù)算單位銀行賬戶開設(shè)使用情況的實(shí)時(shí)查詢功能，切實(shí)將事后監(jiān)督、年度檢查逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑邦A(yù)警、事中監(jiān)督、實(shí)時(shí)監(jiān)控。同時(shí)，盡快將專員辦與預(yù)算單位兩個(gè)銀行賬戶管理系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一，整合信息資源，實(shí)現(xiàn)信息聯(lián)網(wǎng)，提高銀行賬戶監(jiān)管工作的針對性和有效性。在此基礎(chǔ)上，可以聯(lián)合人民銀行開展對商業(yè)銀行為中央預(yù)算單位開設(shè)銀行賬戶的清理核查工作，以期發(fā)現(xiàn)違規(guī)開設(shè)銀行賬戶現(xiàn)象并糾正規(guī)范。■

財(cái)政部駐遼寧專員辦）