地方預(yù)決算公開“接力賽”

●本刊編輯部

地方預(yù)決算公開“接力賽”

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編者按：近年來，預(yù)決算公開工作日益受到民眾關(guān)注。在中央的大力推進(jìn)之下，中央各部委預(yù)決算公開工作取得了較大進(jìn)展，而地方預(yù)決算公開工作卻因進(jìn)程緩慢而飽受詬病。隨著《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》和《2014年政府信息公開工作要點》的出臺，地方預(yù)決算公開將受到更廣泛的關(guān)注。為了更好地學(xué)習(xí)貫徹文件精神，深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作取得更大進(jìn)展，本刊系統(tǒng)梳理了預(yù)決算公開歷程，并特邀相關(guān)財政專家對地方預(yù)決算公開工作進(jìn)行點評，專業(yè)解讀相關(guān)文件，以期為地方預(yù)決算公開工作提供參考和借鑒。

自2008年《政府信息公開條例》實施以來，預(yù)算公開的步伐不斷加快，特別是中央相關(guān)部門在推進(jìn)預(yù)算公開工作中做了大量工作，中央層面預(yù)算公開工作取得了一定進(jìn)展。隨著財稅體制改革深入推進(jìn)，加快推進(jìn)地方預(yù)決算公開的呼聲越來越高。如何在更大范圍內(nèi)保障人民群眾享有更多的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，使廣大民眾共同沐浴公共財政的陽光，地方預(yù)決算公開被寄予厚望。

2014年3月4日，財政部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》，被視為是地方預(yù)決算公開的“突破性”進(jìn)展。然而，專家在對該文件進(jìn)行解讀時表示，對地方政府和財政部門如何落實文件精神還持觀望態(tài)度。這意味著推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作雖是順應(yīng)民意之舉，但在現(xiàn)實執(zhí)行中還存在著不少難處。如何理性看待地方預(yù)決算公開中的重重障礙，確保地方預(yù)決算公開工作順利推進(jìn)，不妨先對預(yù)決算公開歷程進(jìn)行大致回顧，再作探討。

中央推進(jìn)預(yù)決算公開之路

早在十年之前，預(yù)決算公開還被視為是一件“神秘”的事情。我國預(yù)決算信息公開先后大致經(jīng)歷了從“保密”到向部分人大代表公開，再到如今面向社會公眾公開三個階段。隨著公共財政理念的不斷推進(jìn)，預(yù)決算公開工作日益受到關(guān)注，預(yù)決算公開內(nèi)容從財政預(yù)決算公開擴(kuò)大到“三公”經(jīng)費公開，公開的范圍和部門也在不斷擴(kuò)大。

2008年《政府信息公開條例》的實施為預(yù)決算公開提供了依據(jù)和制度支持，此后，預(yù)決算公開工作加速行進(jìn)。

2008年9月10日，財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)財政預(yù)算信息公開的指導(dǎo)意見》（財預(yù)【2008】390號），明確“中央各部門和地方各級財政部門要重點公開政府預(yù)算、部門預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行以及財政轉(zhuǎn)移支付等內(nèi)容?！?/p>

2009年“兩會”政府工作報告中，溫家寶總理提出，“加快預(yù)算制度改革，推進(jìn)預(yù)算公開”。隨即，3月20日，財政部在其官方網(wǎng)站上公布了經(jīng)全國人代會審議通過的2009年中央財政預(yù)算數(shù)據(jù)，首次公布了中央財政收入、中央財政支出、中央本級支出、中央對地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付等4張預(yù)算表。

2010年3月1日，財政部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好預(yù)算信息公開工作的指導(dǎo)意見》（財預(yù)【2010】31號），要求進(jìn)一步做好預(yù)算信息主動公開工作。

2010年3月9日，全國人大財經(jīng)委在預(yù)算草案審查結(jié)果報告中明確要求，“預(yù)算經(jīng)過批準(zhǔn)后，應(yīng)在15日內(nèi)向社會公開?！?/p>

2010年至2012年，經(jīng)全國人大審查批準(zhǔn)的中央財政預(yù)算表格全部公開，公開的范圍和科目也在不斷擴(kuò)大與細(xì)化。特別是2012年，報送全國人大審查的部門預(yù)算全部在4月23—25日集中進(jìn)行了公開。

2013年8月1日，財政部發(fā)布《財政部關(guān)于推進(jìn)省以下預(yù)決算公開工作的通知》（財預(yù)【2013】309號），提出“在全面公開省級預(yù)決算及‘三公’經(jīng)費的基礎(chǔ)上，2013年將進(jìn)一步指導(dǎo)地方推動省以下預(yù)決算公開工作”，并將各地預(yù)決算公開工作開展情況納入地方預(yù)決算管理工作考核。

2013年，中央部門預(yù)決算公開進(jìn)一步 “提效”，91個部門集中在4月18日一天內(nèi)公開部門預(yù)算，98個部門集中在7月18日一天內(nèi)公開上年度部門決算。不僅公開了中央部門預(yù)決算信息、“三公”經(jīng)費預(yù)決算，行政事業(yè)性收費項目也進(jìn)行了公開。此外，還首次公開了全國社會保險基金預(yù)算情況，部分公共財政預(yù)算中重點支出細(xì)化到項級科目。

2014年“兩會”政府工作報告上，李克強總理提出，“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度。各級政府預(yù)算和決算都要向社會公開，部門預(yù)算要逐步公開到基本支出和項目支出，所有財政撥款的‘三公’經(jīng)費都要公開，打造陽光財政，讓群眾看明白、能監(jiān)督?！?/p>

2014年3月4日，財政部發(fā)布《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》（財預(yù) 【2014】36號），要求高度重視，切實做好地方預(yù)決算公開工作。

2014年3月17日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布 《2014年政府信息公開工作要點》，要求各地區(qū)、各部門要主動公開政府信息，中央和地方所有使用財政撥款的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)算決算。至此，地方預(yù)決算公開工作全面拉開。

回顧這幾年中央預(yù)決算公開歷程，不難發(fā)現(xiàn)，在中央高層領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的高度重視和大力推進(jìn)之下，預(yù)決算公開工作正在大步邁進(jìn)，同時，中央部委的預(yù)決算公開經(jīng)驗和高層領(lǐng)導(dǎo)對預(yù)決算公開工作的重視，將為地方預(yù)決算公開提供良好的示范作用。

地方預(yù)決算公開探索之程

實際上，地方對預(yù)決算公開的探索要遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于中央各部門。早在2000年，河南省焦作市就成立了“財政信息服務(wù)大廳”，公民可進(jìn)入查看部門預(yù)算。焦作市的十余年預(yù)算公開之路，為各地推進(jìn)預(yù)決算公開工作提供了很好的經(jīng)驗借鑒與參考。

相較于中央推進(jìn)預(yù)決算工作的力度與決心，地方預(yù)決算公開工作顯得曲折而漫長，也摻雜了更多的阻力和推力。各地財政部門涌現(xiàn)出不少新穎的預(yù)決算公開做法，如：被稱為“全裸”鄉(xiāng)政府的四川白廟鄉(xiāng)，把鄉(xiāng)財政所用的每一分錢都進(jìn)行“明細(xì)”公布，連招待上級官員的煙酒都不例外；湖北省建立“財政與編制政務(wù)公開網(wǎng)”平臺，全省公開財政專項資金的支付辦法、支付通知等政策信息；廣州市應(yīng)公民申請公開要求，首度在網(wǎng)上向社會公布了114個部門預(yù)算；北京市不僅允許代表將預(yù)算帶回家研讀，而且2014年有近百個政府部門公開了審批預(yù)算，包括“三公”經(jīng)費，并首次公開了社?；痤A(yù)算，公開部門比去年增加十個；如此等等。

從地方財政預(yù)決算公開的整體進(jìn)展來看，近年來，一些地方政府開始陸續(xù)公布其財政預(yù)決算。2010年，18個省（自治區(qū)、直轄市）公開了公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算，12個省 （自治區(qū)、直轄市）按月或季度公開了預(yù)算執(zhí)行情況；2011年有27個省 （自治區(qū)、直轄市）公開了本地區(qū)公共財政預(yù)算和政府性基金預(yù)算；2012年各省普遍公開了地方財政總預(yù)算，21個省份公開了本級部門預(yù)算，其中有17個省(直轄市、自治區(qū))公開了“三公”經(jīng)費；2014年，地方“三公”預(yù)算公開不僅“提速”前進(jìn)，而且31個省份本級公務(wù)接待費減少26%，各地不同程度降低“三公”經(jīng)費預(yù)算。根據(jù)中央規(guī)定，將爭取在2015年之前實現(xiàn)全國市、縣級政府全面公開“三公”經(jīng)費。

然而，公開的背后也存在著一系列問題，不少地區(qū)在“公開”行進(jìn)的道路上“碰壁”。由上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪帶領(lǐng)團(tuán)隊開展的《中國財政透明度報告》顯示，2009年全國31個省份的財政透明度平均得分是21.7分 （百分制），到2010年平均值為21.87，一年僅增加0.16分。

蔣洪在接受記者采訪時指出，從這些年調(diào)查的排名結(jié)果來看有兩點變化：一是每年排名靠前的省份在不斷變化；二是每年的最高得分在逐年降低。對于這種“奇怪”的現(xiàn)象，他認(rèn)為預(yù)算公開牽扯到部門利益，受預(yù)算公開大環(huán)境的影響，很多地方部門并不愿意走到最前面。

實際上，這種情況并非個案。以上海市閔行區(qū)預(yù)算改革為例，有媒體報道其內(nèi)部原本已經(jīng)做好了預(yù)算公開的準(zhǔn)備，但考慮到外部環(huán)境才沒有公開。這其中的“外部環(huán)境”一方面是指預(yù)算公開后外界的負(fù)面反應(yīng)不可控，另一方面則來自于行政體制內(nèi)部的壓力，擔(dān)心本地區(qū)預(yù)算公開后，成為改革“孤島”，導(dǎo)致體制難容。

對比中央和地方預(yù)決算公開路線圖，營造良好的預(yù)決算公開環(huán)境十分重要，它是預(yù)決算公開進(jìn)程的加速劑。在中央不遺余力推進(jìn)預(yù)決算公開工作過程中，地方預(yù)決算公開也正在提上日程。財政部《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》的頒布實施，對此前預(yù)決算公開懷有顧慮的地方部門無疑是一顆定心丸。然而，與中央部門預(yù)決算公開不同的是，由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平懸殊，在推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作中所面臨的阻力與困難可能將會更大。

破除地方預(yù)決算公開“孤島”效應(yīng)

《關(guān)于深入推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作的通知》（以下簡稱《通知》）要求高度重視地方預(yù)決算公開工作，并對切實做好地方預(yù)決算公開工作作出了具體安排，如對地方預(yù)決算的公開主體、公開時間、公開形式、公開內(nèi)容等做出了明確規(guī)定。筆者認(rèn)為，《通知》的出臺為地方預(yù)決算公開工作營造了良好的氛圍，對地方預(yù)決算公開工作具有重要推動作用。

“地方預(yù)算信息公開，是接受監(jiān)督最有效的方式，最有力的反腐措施?！弊龊玫胤筋A(yù)決算公開工作，有助于保障公民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。為此，《通知》特別要求：一要進(jìn)一步細(xì)化地方政府預(yù)決算公開內(nèi)容；二要擴(kuò)大地方部門預(yù)決算公開范圍；三要細(xì)化地方部門預(yù)決算公開內(nèi)容；四要加大“三公”經(jīng)費公開力度。這為推進(jìn)地方預(yù)決算公開工作提供了方向性指引。

此前公布的《預(yù)算法》修訂案，因?qū)︻A(yù)算公開的規(guī)定過于粗糙而飽受爭議，此次《通知》中對地方預(yù)算公開的主體、時間、形式、內(nèi)容均作了詳細(xì)而明確的規(guī)定，具有更強的操作性與指導(dǎo)性。

《2014年政府信息公開工作要點》中進(jìn)一步強調(diào)，“各地區(qū)、各部門要把政府信息主動公開工作作為推進(jìn)依法行政的重要手段”；并再次重申了政府預(yù)決算公開的相關(guān)內(nèi)容，要求“政府預(yù)算和決算要全部公開到支出功能分類的項級科目，專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算和決算公開到具體項目”、“除按有關(guān)保密規(guī)定不宜公開其資金使用情況的部門和單位外，中央和地方所有使用財政撥款的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)算決算”、“所有財政撥款安排的‘三公’經(jīng)費都要詳細(xì)公開”。

這些對地方預(yù)決算公開的統(tǒng)一規(guī)定，一定程度上消除了部分地方政府預(yù)決算公開過程中面臨的行政體制壓力和社會影響顧慮，對促進(jìn)地方預(yù)決算公開具有重要意義。

值得一提的是，兩部文件都提到了信息公開后要積極回應(yīng)、主動引導(dǎo)，“切實做好社會關(guān)切事項回應(yīng)工作，建立健全政務(wù)輿情收集、研判、處置和回應(yīng)機(jī)制”。從關(guān)注信息公開的主體、內(nèi)容到重視保障民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，進(jìn)一步理清了信息公開的真正目的，有利于建設(shè)法治政府、創(chuàng)新政府、廉潔政府?！?/p>