一體化的基礎(chǔ)是平等互利

文│石楠 中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師、國(guó)際城市與區(qū)域規(guī)劃師學(xué)會(huì)（ISOCARP）副主席、全國(guó)城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)資格管理委員會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)副主任

一體化的基礎(chǔ)是平等互利

文│石楠 中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)、中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院教授級(jí)高級(jí)城市規(guī)劃師、國(guó)際城市與區(qū)域規(guī)劃師學(xué)會(huì)（ISOCARP）副主席、全國(guó)城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)資格管理委員會(huì)專(zhuān)家委員會(huì)副主任

隨著落實(shí)京津冀地區(qū)協(xié)同發(fā)展成為國(guó)家戰(zhàn)略，已經(jīng)提了至少20年的京津冀一體化看起來(lái)將邁出實(shí)質(zhì)性步伐。相對(duì)于珠三角和長(zhǎng)三角城市群的發(fā)展，京津冀城市群發(fā)展并不快，而且內(nèi)部不平衡現(xiàn)象嚴(yán)重。而其中發(fā)展步伐最慢的河北省，第一時(shí)間就拿出了有關(guān)一體化的設(shè)想。

自上而下很難

河北省委省政府不久前出臺(tái)《關(guān)于推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見(jiàn)》明確，將打造京、津、保三角核心區(qū)，做大保定城市規(guī)模，以保定、廊坊為首都功能疏解的集中承載地和京、津產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要承載地，與京、津形成京津冀城市群的核心區(qū)。與此同時(shí)，京、津兩地積極推動(dòng) “雙城”交通一體化，高鐵、地鐵、公交“一卡通”也已經(jīng)提上日程。

京津冀一體化其實(shí)并不是新的規(guī)劃，我所知道的就至少有4次：1982年開(kāi)始，1984年完成的京津唐地區(qū)國(guó)土規(guī)劃綱要，上世紀(jì)末本世紀(jì)初由吳良鏞先生牽頭做的兩次“大北京”規(guī)劃。這次是發(fā)改委牽頭制定的京津冀一體化方案。

京津冀一體化是有必要的。從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的角度上看，珠三角、長(zhǎng)三角和環(huán)渤海地區(qū)相比，環(huán)渤海地區(qū)還沒(méi)有真正聯(lián)系起來(lái)形成合力，由于北京的優(yōu)勢(shì)很大，天津的經(jīng)濟(jì)潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮，如果把北京的一部分經(jīng)濟(jì)功能轉(zhuǎn)移到天津、河北，能帶動(dòng)津、冀地區(qū)的發(fā)展，同時(shí)最終實(shí)現(xiàn)京津冀環(huán)渤海地區(qū)的總體協(xié)調(diào)發(fā)展。

但是，回顧自上世紀(jì)80年代就提及的京津冀一體化概念，像這么大的一個(gè)規(guī)劃，到現(xiàn)在為止都是頂層設(shè)計(jì)，這種自上而下的做法我覺(jué)得可能會(huì)有問(wèn)題。國(guó)際上區(qū)域規(guī)劃有兩條線，一條是以計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主的系統(tǒng)，這個(gè)系統(tǒng)是我們從蘇聯(lián)那學(xué)到的，區(qū)域間如何規(guī)劃，企業(yè)間如何聯(lián)系，這個(gè)系統(tǒng)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代應(yīng)用得比較成功。另外一個(gè)系統(tǒng)是以美國(guó)為代表的，但是根源是在英國(guó)，基本是基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的區(qū)域規(guī)劃。這兩種規(guī)劃方式最大的差別可能是蘇聯(lián)模式是自上而下，美國(guó)模式是自下而上。

我們過(guò)去做的一直是自上而下，這種自上而下成功的基本條件是制定規(guī)劃的層面和未來(lái)實(shí)施規(guī)劃所需要的資源是高度的匹配。比如上世紀(jì)50年代或者70年代我們做的一些規(guī)劃就非常成功，因?yàn)橐?guī)劃是上邊做的，錢(qián)也是上邊給的。但是現(xiàn)在與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代不同，現(xiàn)在國(guó)家的投資比重占的不大，最主要的還是要依靠市場(chǎng)資金，靠整個(gè)民間的投資。所以如果還是依照以前的老路子，采取自上而下的思路，可能很難。

所以頂層設(shè)計(jì)成功的基礎(chǔ)，要采取“治理”的基本理念，承認(rèn)多元主體的合理性。如果要做好，首先要認(rèn)可“治理”的理念，很大程度上要承認(rèn)多元程度化的治理。以往的規(guī)劃是上邊說(shuō)了算，服從并執(zhí)行就可以。但是現(xiàn)在這樣的情況必須要改變。

如何真正跳出“一畝三分地”

習(xí)近平總書(shū)記在要求京津冀協(xié)同發(fā)展時(shí)，強(qiáng)調(diào)應(yīng)打破自家“一畝三分地”的思維定式，抱成團(tuán)朝著頂層設(shè)計(jì)的目標(biāo)一起做。首都功能的調(diào)整疏解，通訊、交通設(shè)施的統(tǒng)一連接，意味著行政資源、民生資源和市場(chǎng)資源將突破已有行政區(qū)劃，在京津冀區(qū)域內(nèi)進(jìn)行優(yōu)化配置。那么，如何真正的跳出“一畝三分地”？如何把資源切實(shí)配置好？

我們過(guò)去強(qiáng)調(diào)的是管理，現(xiàn)在做京津冀規(guī)劃要從治理的角度下手，要承認(rèn)不同的利益主體的價(jià)值。所謂治理的概念就是：參與，平等，協(xié)調(diào)。最核心的，管理城市要扁平化，要更多的重視自下而上的需求。

從治理的角度上講，北京有北京的需求，河北有河北的價(jià)值，不能說(shuō)誰(shuí)在為誰(shuí)服務(wù)，應(yīng)該是互利互惠平等的，共同的來(lái)發(fā)展，以達(dá)到共同富裕的目的。現(xiàn)在很多思路依然是集聚的思路，經(jīng)濟(jì)上始終沒(méi)有放開(kāi)，也就是改革到了最困難的時(shí)候。

所以現(xiàn)在談京津冀一體化的出發(fā)點(diǎn)，還是為了北京，而不是為了整個(gè)這個(gè)區(qū)域的發(fā)展。如果依然是這個(gè)思路的話，我認(rèn)為這個(gè)規(guī)劃未必會(huì)按照設(shè)計(jì)者的設(shè)計(jì)初衷去發(fā)展。

治理概念很核心的理念是政府和市場(chǎng)要很清晰的界定他的職能，也就是市場(chǎng)要對(duì)資源的配置起決定性的作用。說(shuō)白了政府的手要往回縮再往回縮，現(xiàn)在伸的還是太長(zhǎng)了。面對(duì)河北的產(chǎn)能過(guò)剩我們要追問(wèn)產(chǎn)能過(guò)剩是哪來(lái)的？政府的手伸得太長(zhǎng)了。還要考慮成本，區(qū)位不僅僅是空間距離，空間距離是運(yùn)輸成本的問(wèn)題，但是運(yùn)輸成本在整個(gè)市場(chǎng)成本中的比例在下降，比如研發(fā)成本，勞動(dòng)力成本。

空間距離的便利并不能成為承接人口、產(chǎn)業(yè)的唯一理由。產(chǎn)業(yè)的梯度轉(zhuǎn)移和空間有關(guān)系，但不僅僅是數(shù)字距離上遠(yuǎn)近的關(guān)系，而是取決于產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)成本中各種要素占的比重的大小。如果地方政府僅僅只考慮自己的利益，環(huán)境污染、結(jié)構(gòu)雷同的問(wèn)題依然不可能杜絕。如果依然按照典型的行政手段自上而下的資源配置，能成功的唯一條件是由政府出錢(qián)來(lái)做這個(gè)事情，但是依照現(xiàn)實(shí)來(lái)看恐怕很困難。

利益共享 風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)

北京的定位已經(jīng)很明確。早在北京1982年版的總體規(guī)劃中就不再提經(jīng)濟(jì)中心的功能。不作為經(jīng)濟(jì)中心，經(jīng)濟(jì)不一定就沒(méi)有活力。不是重工業(yè)和制造業(yè)中心，不是資源耗費(fèi)大戶，不靠制造產(chǎn)品和商品來(lái)發(fā)展，而是發(fā)揮文化與科學(xué)的優(yōu)勢(shì)，發(fā)展科技、研發(fā)、文化、教育以及金融業(yè)等投入產(chǎn)出最高、最賺錢(qián)的產(chǎn)業(yè)，只要有稅收有就業(yè)，就能帶動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。北京還可以成為全球大企業(yè)的總部、可以發(fā)展CBD、還可以發(fā)展一些高端的服務(wù)業(yè)，完全能夠保持經(jīng)濟(jì)活力。

而對(duì)于京津冀一體化來(lái)說(shuō)，另外一個(gè)難啃的骨頭在于城市間利益的分配。想實(shí)現(xiàn)京津冀一體化，需要研究決策機(jī)制、投資體制，比如，重大的區(qū)域性基礎(chǔ)設(shè)施，有沒(méi)有一個(gè)政府高層決策機(jī)制，來(lái)共同決策這些事情，共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，共同推進(jìn)一些項(xiàng)目。特別是像交通、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變等問(wèn)題，都是區(qū)域性很強(qiáng)的問(wèn)題。城市間可以進(jìn)行優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)，形成城市聯(lián)盟，來(lái)對(duì)抗“大鱷”，而不是一味擔(dān)任抽水機(jī)的角色。

都市圈不是人為產(chǎn)物，不是畫(huà)一個(gè)圖就能把它圈起來(lái)。它是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，確實(shí)有經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的存在，才能真正成為一體。所以，加強(qiáng)京津冀之間在產(chǎn)業(yè)、信息、科技、人才等方面的合作與聯(lián)系，才是實(shí)現(xiàn)京津冀一體化的基礎(chǔ)。

從一些成功的都市圈規(guī)劃來(lái)看，其實(shí)一開(kāi)始也不是雙贏，也是各搞各的，競(jìng)爭(zhēng)多于合作。只不過(guò)大家都在這個(gè)市場(chǎng)體系下，發(fā)展到一定階段以后，發(fā)現(xiàn)近鄰惡性競(jìng)爭(zhēng)，只會(huì)兩敗俱傷，所以需要走向相互合作。很重要的是，這些地方之間存在政府間的聯(lián)絡(luò)機(jī)制，都有一個(gè)比較高層的跨政府機(jī)構(gòu)，倫敦、巴黎、紐約都有大都市區(qū)的協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)，或是準(zhǔn)決策機(jī)構(gòu)，比如有一個(gè)區(qū)域性的議會(huì)，一些重大事項(xiàng)必須拿到區(qū)域性議會(huì)來(lái)討論，而不是各個(gè)城市自己說(shuō)了算。

所以，要想實(shí)現(xiàn)京津冀一體化，經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，政府間協(xié)調(diào)是很重要的手段。第一必須要靠政策的導(dǎo)向引導(dǎo)，推動(dòng)中小城市發(fā)展，第二，靠有限的公共資源來(lái)撬動(dòng)公共市場(chǎng)帶動(dòng)投資。頂層設(shè)計(jì)有它的價(jià)值，最主要是項(xiàng)目實(shí)施的機(jī)制，有什么樣的配套支持，有什么樣的制度支持和資金支持。制度創(chuàng)新更多的依靠基層的實(shí)踐，不要簡(jiǎn)單的說(shuō)不。要依靠學(xué)術(shù)的研究和業(yè)界的支持，來(lái)自基層的實(shí)踐和來(lái)自專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的經(jīng)驗(yàn)兩者必須要緊密的結(jié)合起來(lái)。

按理講政府規(guī)劃應(yīng)該是個(gè)統(tǒng)一的比較完整的規(guī)劃，但是政府的規(guī)劃實(shí)在是太多。在我10年前的研究中，當(dāng)時(shí)我們統(tǒng)計(jì)有83種規(guī)劃?，F(xiàn)在存在的問(wèn)題說(shuō)白了就是行政區(qū)劃的問(wèn)題，我們的行政區(qū)化已經(jīng)從行政空間的劃分，到現(xiàn)在更多的演變成管理層級(jí)的分割，尤其是在這幾年被異化了，高層級(jí)的城市擁有更多資源，處于層級(jí)基層的小城市、小城鎮(zhèn)自然難以繁榮。

舉一個(gè)最簡(jiǎn)單的例子，某城市建設(shè)一個(gè)交通換乘樞紐，因?yàn)殍F路、公交、軌道交通等分屬于不同部門(mén)，就沒(méi)有很好地解決換乘的便利性。因?yàn)椴块T(mén)的割據(jù)，造成公共建設(shè)不能相互協(xié)調(diào)，甚至是部門(mén)利益侵占了公共利益，或者說(shuō)有些地方政府放棄了公共利益的責(zé)任，選擇了部門(mén)的利益。這是不可取的。

另外，在中國(guó)的城市規(guī)劃建設(shè)和管理中，還需要建立公眾參與的機(jī)制。城市的規(guī)劃不只是政府和規(guī)劃部門(mén)的事，老百姓的利益訴求也應(yīng)該得到滿足。規(guī)劃不僅僅是畫(huà)兩張圖，而是一種利益分配的手段。