破城京津冀壁壘之戰(zhàn)

本刊記者│程磊

破城京津冀壁壘之戰(zhàn)

本刊記者│程磊

南開大學國家經(jīng)濟研究所教授劉杉生動的把地理上原本就是一家人的京、津、冀三個行政區(qū)比喻為三兄弟：三兄弟各有三畝地，日子好壞不一，但各過各的，此前也常合計，但畢竟都有小算盤，三雙筷子終究無法捆成一把。要搞京津冀一體化，老大北京要減肥，老二天津要美體，老三河北要健身，這一切都需要大家長出面協(xié)調(diào)，把北京、天津和河北資源進行統(tǒng)一配置，每個兄弟不能留一手，每個兄弟都要伸出一雙手，這樣三雙手才能握在一起。

而北京產(chǎn)生的外溢效果顯然不僅將惠及河北和天津，也將影響到其他環(huán)渤海省份。搶著表達“副中心”欲望導致規(guī)劃未行，房價先行并不可取，尤其是各種“中心”本質(zhì)上不符合京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的要義。平等互利、成本共擔、利益共享無疑是京津冀發(fā)展的未來。但京津冀城市群這21萬平方公里的范圍內(nèi)，公共資源、產(chǎn)業(yè)梯次相差的懸殊，未來打破資源失調(diào)，創(chuàng)造協(xié)同發(fā)展機會，可謂言易行難。

上個月，本刊的3月號雜志，用了20多頁的篇幅，探討了京津冀在20多年的一體化“口號”聲中推動不力的原因，分析了京津冀的戰(zhàn)略意義和未來有多少塊難啃的骨頭。作為上期刊物的延續(xù)，本期我們把報道的重點放在了“破題”上，圍繞于此，我們專訪了國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令，代表官方；邀請了中國城市規(guī)劃學會副理事長石楠和安邦集團高級研究員唐黎明，他們分別代表了城市規(guī)劃學界和戰(zhàn)略智庫學者。由他們的觀點構(gòu)成了我們多維度的“破題”視角。

去“中心”

4月2日，保定市東風公園北門的公告欄上，好事者寫下一句耐人尋味的話：“炒房不易、炒股更難，且行且珍惜！”

受京津冀一體化成為國家戰(zhàn)略和保定單方面規(guī)劃“政治副中心”的影響，過去的一個月里，保定市的房地產(chǎn)市場陷入狂歡，大小房地產(chǎn)項目在3月里上漲幅度10%～30%不等，保定的概念股更是一路飆漲。

“規(guī)劃未出，房價先行”的現(xiàn)狀，似乎已是多年來的炒作邏輯。北京CBD東擴導致通州與城區(qū)房價倒掛是如此，上海自貿(mào)區(qū)也是如此。在規(guī)劃還沒出來、整體思路還沒理順之前，房價卻透支提前上漲，同時資本市場率先騷動。

從市場經(jīng)濟的角度出發(fā)，保定房地產(chǎn)價格上漲是合理的，但如果戰(zhàn)略利好并不會在短期內(nèi)惠及到保定，這輪上漲則就成了影響到未來作為首都功能承接地的障礙，畢竟成本上去了。而且北京作為一個單獨城市，轄區(qū)面積達1萬多平方公里。按國際都市的尺標來看，已超過東京，相當于超過一個上海加蘇州的轄區(qū)面積。如果北京還要擴張，從國際上的標準和以往經(jīng)驗來看，能達到150公里之外的保定那么遠的先例還沒有。

目前北京的制造業(yè)比重已經(jīng)很低了，能夠轉(zhuǎn)的很少，而服務(wù)業(yè)一靠人口二靠人才，河北可能短時間難聚集，服務(wù)業(yè)也難快速發(fā)展。如果靠市場主導產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，北京疏散出去的非核心功能一定會到優(yōu)惠政策力度最大的地方去，不一定是河北，更不一定是保定。現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)互動方式已經(jīng)日益去地理概念化。況且解決霧霾問題，意味著河北也要做“減法”，如果只是簡單的產(chǎn)業(yè)就近搬移，霧霾怎么辦？

2013年人均GDP

數(shù)據(jù)來源：本刊整理

河北急切希望吸收，而北京則希望疏散?！笆琛币彩潜本┦惺虚L王安順最想做的事情，他在近期表示，如果任由人口總量自由膨脹，最后的結(jié)果必然是對所有人都不負責。他還表示，北京要解決遇到的突出問題，必須納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量。由是觀之，北京產(chǎn)生的外溢效果不僅將惠及河北和天津，也將影響到其他環(huán)渤海省份。

對于北京往哪個方向?qū)?，北京方面也拿出自己的最新態(tài)度。4月4日，北京市委書記郭金龍用一天時間通州區(qū)調(diào)研，他的結(jié)論是：“通州是城市副中心，在推動京津冀協(xié)同發(fā)展中處于橋頭堡位置，通州應(yīng)充分發(fā)揮區(qū)位和地緣優(yōu)勢，找準在京津冀協(xié)同發(fā)展中的戰(zhàn)略地位?！?/p>

在北京地區(qū)內(nèi)部，其經(jīng)濟分布的空間不均衡性一目了然。五環(huán)以內(nèi)大約600平方公里的區(qū)域，基本積聚了北京市90%以上的經(jīng)濟活動。2004年吳良鏞院士領(lǐng)銜編制的北京市總體規(guī)劃強調(diào)，北京要建設(shè)“多中心”模式，劃定了十一座新城和三個重點發(fā)展的衛(wèi)星城，時至今日，多中心仍然只是規(guī)劃中的一句口號。通州更是在2012年經(jīng)歷了“CBD東擴”的規(guī)劃，至今仍只是一個缺乏商業(yè)辦公等城市核心產(chǎn)業(yè)積聚的胖發(fā)“城市宿舍區(qū)”。

美國哥倫比亞大學“中國大城市研究室”主任杰弗里·約翰遜指出，衛(wèi)星城要取得成功，就要提供在北京的所有基本生活便利，包括孩子上學的好學校、先進的衛(wèi)生保健、文化設(shè)施、為數(shù)眾多的公園以及娛樂區(qū)域，還有至關(guān)重要的是經(jīng)濟機會。如若不然，就有成為只是郊區(qū)“臥城”的風險。

不管怎樣，簡單地規(guī)劃這個中心那個中心，都不符合京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展的本質(zhì)，從北京走向京津冀戰(zhàn)略一體化的發(fā)展，核心要義不就是去中心化嗎？在很多層面已經(jīng)形成的共識是，未來中國城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重點應(yīng)該在中小城市和小城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化，對于像北、上、廣、深這樣的特大型城市要適度控制。疏散北京的功能和壓力，顯然不是讓保定等城市成為新的大型城市，新的“中心”。

三兄弟關(guān)系論

很多江浙一帶的人都無法理解廊坊這座城市。廊坊之于北京，在空間距離上猶如嘉興之于上海，但是北京的房價已經(jīng)超過了上海，廊坊恐怕卻只有嘉興十五年前的水平。且撇開堵車因素，驅(qū)車不過區(qū)區(qū)40多分鐘就可以直達天安門，這樣一座小城市本可以成為類似于美國華盛頓特區(qū)近郊的Bethesda，或者洛杉磯近郊的Pasadena一樣的藝術(shù)或?qū)W術(shù)氣息濃郁的精致小城，現(xiàn)實中卻是一個前工業(yè)化時代痕跡甚至無需遮蓋的暗色節(jié)點。

廊坊，只是環(huán)繞著北京周邊一大片發(fā)展水平與其中心完全脫節(jié)的、相比之下幾乎屬于貧困中的小城市群中之一。無論是三河、張家口、涿州，或是稍遠的石家莊、滄州或霸州，在中國的政治中心和經(jīng)濟核心之一的光芒之下，周邊的經(jīng)濟版圖上出現(xiàn)了一片黑壓壓的發(fā)展洼地，其經(jīng)濟數(shù)據(jù)甚至遠不如山西、內(nèi)蒙或東北的很多非核心地帶，宛如俗語所謂的“大樹之下寸草不生”，有學者稱之為“北京陰影”。

目前京、津、冀之間的關(guān)系類似于中國和歐洲在氣候問題上的對話。一方面歐洲認為中國是全球最主要的溫室氣體排放源，而中國又需要維持生產(chǎn)來保證自身經(jīng)濟健康和社會穩(wěn)定，另一方面歐洲又對中國的經(jīng)濟資源有所依賴。京、津、冀之間的關(guān)系何嘗不是如此？相互依賴又相互不待見。

從行政轄區(qū)來看，沒有見過像京、津、冀這么“擰巴”的地區(qū)：廊坊也被京、津分隔成兩地，北三縣作為國內(nèi)最大一塊“飛地”（隸屬于某一行政區(qū)管轄但不與本區(qū)毗連的土地）插在京、津之間，而天津境內(nèi)的兩個農(nóng)場還屬唐山管轄，河北的學校還在天津駐扎。最近20多年的發(fā)展歷史中，同系連枝卻互相拆臺、相互無視。

一場暴雨很容易就能暴露京津冀三地基礎(chǔ)設(shè)施的的陳舊。如何更好的承接北京的資源，對于河北來說，最重要的不是房地產(chǎn)，而是城市配套。

港口的發(fā)展就是京、津、冀過去合作共贏僅停留在口頭的鮮明例子。京、津、冀的4個港口——唐山港（包括京唐港區(qū)和曹妃甸港區(qū))、秦皇島港、黃驊港和天津港，在許多專家學者眼里，是“既沒有分工，也沒有合作”。2009年，天津公布新修編的城市空間發(fā)展規(guī)劃，提出“雙城雙港”的港口發(fā)展戰(zhàn)略，“加重”了天津與河北的港口競爭。

國務(wù)院2008年批準的《曹妃甸循環(huán)經(jīng)濟示范區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展總體規(guī)劃》，就曾對曹妃甸港與天津港作過分工協(xié)作定位。曹妃甸港是一個深水良港，吃水深、航道寬，是我國能源、礦石等大宗原燃料的集疏港；天津港受航道、碼頭、港口成本和環(huán)保等因素影響，對貨物吞吐的品種進行結(jié)構(gòu)性調(diào)整勢在必行，未來應(yīng)著眼于發(fā)展中轉(zhuǎn)、配送、采購、轉(zhuǎn)口等業(yè)務(wù)。而在實際運轉(zhuǎn)過程中，曹妃甸港進口鐵礦石，天津港同樣也以此為主攻業(yè)務(wù)，甚至是雜貨、散貨、集裝箱通吃。黃驊港也在運輸雜貨，曹妃甸也建集裝箱碼頭。

此外，京、津兩地與河北的產(chǎn)業(yè)梯度落差很大，有學者將此稱為“產(chǎn)業(yè)懸崖”，這使得本應(yīng)在本區(qū)域內(nèi)部配套的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品，非得舍近求遠，另尋出路，增加了產(chǎn)業(yè)配套成本。

一份報告清晰地指出了落差過大的產(chǎn)業(yè)梯度所帶來的后果。比如汽車制造業(yè)，北京和天津是我國重要的汽車生產(chǎn)基地，與汽車發(fā)展配套服務(wù)的零部件生產(chǎn)有很強的市場需求，但京、津汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需的汽車零部件，有80%左右要由京、津、冀以外的地區(qū)供給，其中絕大部分來自長三角。又如手機生產(chǎn)，摩托羅拉（中國）電子有限公司總部在北京，生產(chǎn)基地在天津，而天津僅有兩家企業(yè)為摩托羅拉生產(chǎn)電池芯及配套線路板，河北僅有一家企業(yè)為其生產(chǎn)液晶顯示器，北京也只有一些零星生產(chǎn)的配套企業(yè)，摩托羅拉的相當一部分零部件來自于自我配套或來自珠三角、長三角等地區(qū)。

雖然緊靠京、津，河北卻沒有表現(xiàn)出京、津“米袋子”、“菜籃子”方面的應(yīng)有作為，目前京津市場的許多蔬菜都來自山東。

這些案例只是眾多“不合作”案例中的一個。從引灤入津到京、冀拒馬河之爭，再到京、津“雙城暗戰(zhàn)”，本為一家的京、津、冀，長久以來卻因行政轄區(qū)的束縛及地方利益的苑囿，成為彼此“最熟悉的陌生人”。京、津的輻射帶動作用并沒有發(fā)揮出來，反而在其周邊出現(xiàn)了“不可理解”的貧困帶。

“規(guī)劃未出，房價先行”的現(xiàn)狀，似乎已是多年來的炒作邏輯。北京CBD東擴導致通州與城區(qū)房價倒掛是如此，上海自貿(mào)區(qū)也是如此。京津冀一體化上升為國家戰(zhàn)略后，立刻成為房地產(chǎn)銷售的首選說辭。

從這一點來看，習近平總書記的講話意義非凡，第一次明確指出“京、津、冀地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈，歷史淵源深厚、交往半徑相宜”，這等于是破除了幾十年來形成的文化歧視和地域隔閡，再次重申京、津、冀本是一體，需要合作發(fā)展。而內(nèi)部產(chǎn)業(yè)鏈的完善更是迫在眉睫。

南開大學國家經(jīng)濟研究所教授劉杉生動的把地理上原本就是一家人的京、津、冀三個行政區(qū)比喻為三兄弟：“三兄弟各有三畝地，日子好壞不一，但各過各的，此前也常合計，但畢竟都有小算盤，三雙筷子終究無法捆成一把。要搞京津冀一體化，老大北京要減肥，老二天津要美體，老三河北要健身，這一切都需要大家長出面協(xié)調(diào)，把北京、天津和河北資源進行統(tǒng)一配置，每個兄弟不能留一手，每個兄弟都要伸出一雙手，這樣三雙手才能握在一起?！?/p>

平等互利 利益共享

日本國土交通省都市整備局負責都市圈建設(shè)的負責人荒川辰雄給出了東京-橫濱都市圈發(fā)展的日本經(jīng)驗。作為首都經(jīng)濟圈，東京-橫濱城市圈的規(guī)劃目的與京津冀戰(zhàn)略一樣，也是要將首都密集的人口分散到周邊地區(qū)，還要對產(chǎn)業(yè)進行合理分化，解環(huán)境污染等資源供給和城市發(fā)展之間的矛盾。

自從日本定下以首都東京為核心打造首都都市圈戰(zhàn)略以來，首都圈里的基礎(chǔ)設(shè)施都是由首都圈建設(shè)委員會這一代表了中央決策的機構(gòu)來進行規(guī)劃和建設(shè)。但具體到首都圈內(nèi)其他縣市時，各個地方政府還會根據(jù)自身條件和特點進行具體的規(guī)劃。

規(guī)劃之初是以東京為中心、半徑50公里的地區(qū)都納入規(guī)劃視野內(nèi)，但政策儲備的視野實際上要超過半徑100公里。今天我們來看，東京城市圈的發(fā)展已經(jīng)讓各個區(qū)域間的界限變得模糊，東京中心城市的地位在地理上和經(jīng)濟中的表現(xiàn)已經(jīng)非常弱化，整個區(qū)域更像是一個城市綿延帶。

回顧過去數(shù)十年東京城市圈的發(fā)展，荒川辰雄也給出了核心的經(jīng)驗：“都市圈內(nèi)3400萬人口是以鐵路為中心形成的一個消費群體，他們支撐著消費與產(chǎn)業(yè)。如果京、津、冀將來要在周圍形成一個比較集中的經(jīng)濟發(fā)展圈，我認為一定要首先提升交通網(wǎng)的水平，不然可能沒法實現(xiàn)經(jīng)濟圈的建設(shè)?！?/p>

“當然，我們的發(fā)展也有教訓?！被拇ǔ叫劭偨Y(jié)，教訓有兩點，“一是城市環(huán)形路的建設(shè)是錯誤的，二是城市綠地尤其是首都周邊的綠地建設(shè)的荒廢?！?/p>

習近平總書記在北京考察時曾開玩笑地說，北京、天津這兩個直轄市太胖了，周邊的其他城市太瘦了，要做出一個具有整個城市競爭力的城市群。由此不難看出，京、津、冀三兄弟發(fā)展的關(guān)鍵詞是減肥和增重，這無疑涉及到三地之間的定位與分工。

京、津、冀現(xiàn)在無論從人口分布的梯度上還是經(jīng)濟發(fā)展的水平上，落差都很大，梯度也很大，所以按照區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律，它們之間應(yīng)該是錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補，這是區(qū)域經(jīng)濟千古不變的真理，是一種規(guī)律。

汪玉凱強調(diào)，要做到多贏，首先就要給這三地定位：“中央已明確北京為政治、國際交流、文化和高科技創(chuàng)新中心。北京的金融總部地位很難撼動，產(chǎn)業(yè)布局為高科技研發(fā)、高端服務(wù)業(yè)和高端制造業(yè)。盡量將一般制造業(yè)特別是應(yīng)將多數(shù)央企向河北疏散。為減小人口資源和交通等壓力，可有計劃地將一些事業(yè)單位或非核心的行政機構(gòu)部分轉(zhuǎn)移出京?！?/p>

“天津可打造成北方經(jīng)濟重鎮(zhèn)，在高端制造方面形成相對優(yōu)勢。要與北京、河北在產(chǎn)業(yè)布局、經(jīng)濟形態(tài)上形成互補，避免雷同。河北要在承接北京和天津一些產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、功能總體布局的調(diào)整方面扮演重要角色，不可盲目?！蓖粲駝P說。

定位之后是機制問題。習近平總書記在要求京、津、冀協(xié)同發(fā)展時，強調(diào)應(yīng)打破自家“一畝三分地”的思維定式。首都功能的調(diào)整疏解，通訊、交通設(shè)施的統(tǒng)一連接，意味著行政資源、民生資源和市場資源將突破已有行政區(qū)劃，在京、津、冀區(qū)域內(nèi)進行優(yōu)化配置。

如何真正跳出“一畝三分地”的思維模式？如何把資源切實配置好？在中國城市規(guī)劃學會副理事長兼秘書長石楠看來，“要從治理的角度下手，要承認不同的利益主體的價值。所謂治理的概念就是：參與，平等，協(xié)調(diào)。最核心的，管理城市要扁平化，要更多的重視自下而上的需求。關(guān)鍵是北京有北京的需求，河北有河北的價值，不能說誰為誰服務(wù)，應(yīng)該是互利互惠平等的，共同的來發(fā)展。”

要實現(xiàn)京津冀一體化，需要研究決策機制、投資體制和成本與利益共享機制，而這是最難啃的一塊骨頭。

國家戰(zhàn)略的歸口問題

盡管京津冀一體化是已喊了20多年的口號卻一直未有實質(zhì)推動，但多數(shù)人相信本次與以往不同，首先是經(jīng)濟增長的需要，打造京津冀一體化的經(jīng)濟增長第三極已上升至國家戰(zhàn)略層面。其背景是上世紀80年代深圳特區(qū)和90年代浦東開發(fā)，并在隨后成為引領(lǐng)珠三角和長三角城市群發(fā)展的引擎。

京津冀一體化也是形勢所迫，也是一種必然，目前北京承載壓力不斷增加，同時河北又是經(jīng)濟發(fā)展的洼地，極不平衡。北京必須要分離城市功能，脫離城市“怪獸”；天津也必尋找新的定位；而同樣重要的是，京、津之間不能再是城市沙漠，作為國家的發(fā)展戰(zhàn)略中是重要的一極，京、津、冀協(xié)同發(fā)展，不僅要解決三地發(fā)展問題，還要為我國推動區(qū)域發(fā)展機制體制創(chuàng)新、探索完善城市群布局和形態(tài)、促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調(diào)，無疑還具有新型城鎮(zhèn)化和體制改革試驗田的意味。

在瑞穗證券亞洲公司首席經(jīng)濟學家沈建光看來，“從京、津、冀著手推動新型城鎮(zhèn)化改革意義重大且難度較大，但如能取得突破，不僅體現(xiàn)了決策層推動新型城鎮(zhèn)化的決心，為全國改革積累經(jīng)驗，也將極大發(fā)揮城市化對經(jīng)濟增長的拉動作用，可謂一石三鳥。”

從更大的視野來看，在國家版圖中，京、津、冀土地面積只有21.6萬平方公里，僅占全國的2%，但是總?cè)丝诔^1億，占全國的8%；地區(qū)生產(chǎn)總值達6.21萬億元，占全國的10.9%；社會消費品零售總額達2.36萬億元，占全國的9.9%。而環(huán)渤海經(jīng)濟帶處于東部地區(qū)，本身也是中國經(jīng)濟非常有潛力的新增長極之一。京、津、冀的大發(fā)展，未來將起到貫通南北、連接陸海，為環(huán)渤海的經(jīng)濟提升和帶動北方腹地發(fā)展趟出一條路。

顯然，怎樣去形容京津冀一體化的戰(zhàn)略意義都不為過。而要保障發(fā)展戰(zhàn)略的順利實施，必須有組織保障。目前來看，僅靠發(fā)改委協(xié)商顯然不夠，因為京津冀一體化遠遠超出了一個區(qū)域發(fā)展的問題。國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令接受本刊記者采訪時指出，北京要轉(zhuǎn)出的資源和功能有屬于中央的，也有屬于北京的，北京市政府顯然決定不了中央類別的功能和資源的轉(zhuǎn)移，“所以一體化規(guī)劃的落地必須有頂層設(shè)計，另外還有轉(zhuǎn)移成本的問題，由誰承擔怎么承擔，都需要三地與中央政府進行協(xié)商。最終的分擔機制也需要中央來拍板。”

在中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱看來，京津冀一體化戰(zhàn)略頂層設(shè)計的歸口級別必須提高，應(yīng)歸到國家深化改革領(lǐng)導小組?！吧罡慕M”下面有6個小組，可具體歸口到經(jīng)濟體制和生態(tài)體制改革小組來負責，也可以考慮設(shè)立專門的辦公室，由“深改組”領(lǐng)導和委托，由經(jīng)濟體制和生態(tài)體制小組具體負責協(xié)商。重大問題可以由國家深改組來直接處理，總書記和總理都在其中，一般問題由小組負責協(xié)商解決。

汪玉凱還建議，在京津冀一體化發(fā)展過程中，需要規(guī)制的除了行政區(qū)劃的調(diào)整，還有經(jīng)濟一體化過程中一些重大問題的協(xié)商機制，可由國務(wù)院頒布條例。

圖為經(jīng)常被誤認為是北京地界的燕郊夜景，燕郊已成為北京“跨省上班族”的睡城。京津冀一體化的其中一個重要意義，顯然是要解決在睡城起早貪黑往返于兩地的人群生活與就業(yè)的問題。