“食藥警察”漸行漸近

羅燕

3月28日，在國家食藥總局和公安部聯(lián)合發(fā)布會(huì)上，公安部治安管理局副局長華敬鋒確認(rèn)，要成立一個(gè)專門的食藥犯罪偵查局，以加強(qiáng)打擊食藥犯罪的力量。目前有關(guān)部門正在協(xié)調(diào)，很快會(huì)有結(jié)果。

國家將成立專門的食藥犯罪偵察局的消息傳出后，“食藥警察”這一新警種很快便引發(fā)各方關(guān)注。

作為專門的食藥犯罪偵查人員，“食藥警察”將成為從中央到地方、覆蓋全國的打擊食品藥品犯罪的專業(yè)執(zhí)法隊(duì)伍。

醞釀一年

“苦等一年，‘食藥警察’終于千呼萬喚始出來了?！遍L期從事食品藥品安全監(jiān)管研究的國家行政學(xué)院副教授胡穎廉在微博上說。

胡穎廉告訴《民生周刊》記者，早在食藥機(jī)構(gòu)改革啟動(dòng)時(shí)，當(dāng)時(shí)的食品安全辦、食品藥品監(jiān)管局等相關(guān)部門就考慮過設(shè)立“食藥警察”，一些學(xué)者也提出了建議。

“食品藥品主要違法犯罪手段以非法添加為主，添加的物質(zhì)越來越不易檢測(cè)，添加的手段越來越隱蔽，給監(jiān)管執(zhí)法帶來一定困難。”國家食藥總局稽查局局長毛振賓坦言。

他發(fā)現(xiàn)，近年食藥違法犯罪呈現(xiàn)新的特點(diǎn)，食品藥品制假售假逐步由原來實(shí)體店面、固定場(chǎng)所等傳統(tǒng)渠道向網(wǎng)絡(luò)銷售等新型渠道、平臺(tái)轉(zhuǎn)變。

這為食藥監(jiān)管帶來三大難題。毛振賓總結(jié)，一是案源追溯難。不法分子利用網(wǎng)站發(fā)布食品藥品信息，難以追溯。二是調(diào)查取證難。由于取證權(quán)限、取證能力、取證手段的限制，行政執(zhí)法部門難以獲取關(guān)鍵信息和證據(jù)。三是因物流、網(wǎng)上購物等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，食品藥品違法犯罪分子通常為跨區(qū)域作案，客觀上加大了案件查處的難度。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國食藥監(jiān)系統(tǒng)擁有行政管理人員5.3萬人，但技術(shù)支撐隊(duì)伍僅有3萬余人，其中有專業(yè)檢查員資質(zhì)的只有1.5萬人。執(zhí)法人員與行政管理人員數(shù)量嚴(yán)重“倒掛”。食藥機(jī)構(gòu)改革之后的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)還沒有完成，但胡穎廉認(rèn)為不會(huì)發(fā)生本質(zhì)的變化。

“公安機(jī)關(guān)要拿出相當(dāng)一部分精力來打擊食品藥品這些新型的犯罪，而這項(xiàng)工作專業(yè)性又很強(qiáng)?！比A敬峰說。目前，從全國來說，公安機(jī)關(guān)還沒有從上而下建立一個(gè)專門的隊(duì)伍?！皬拇驌袅α縼碚f，是不夠的?！?/p>

胡穎廉發(fā)現(xiàn)，食藥監(jiān)管執(zhí)法中普遍存在“以罰代刑”、“有案不移”、“有案不立”等現(xiàn)象，“用行政罰款代替刑事責(zé)任，該立案的卻因?yàn)楦鞣N原因不立案，事實(shí)上降低了監(jiān)管對(duì)象的違法成本”。

在他看來，設(shè)立“食藥警察”可以解決食藥監(jiān)管執(zhí)法中這些行刑銜接不暢的問題。

他援引美國食品和藥物管理局（簡稱FDA）為例，總部實(shí)施行政管理的職能，相當(dāng)大一部分人是做技術(shù)支撐的，最多的是基層執(zhí)法人員。

食品安全法修訂專家組成員、中央財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授高秦偉告訴《民生周刊》記者，設(shè)立“食藥警察”體現(xiàn)了中央重典治亂的思路，食品安全法修訂之初，也討論過“食藥警察”的相關(guān)內(nèi)容，但最終沒寫進(jìn)去。

“主要是還有一些反對(duì)的聲音認(rèn)為，從精簡機(jī)構(gòu)的角度考慮，多設(shè)一個(gè)部門，有沒有必要？除了處罰違法分子之外，食藥總局更重要的是促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，要充分利用企業(yè)自身的的作用，不能完全依賴處罰。”高秦偉說。

地方試水

“食藥警察”漸行漸近，但其具體歸屬哪個(gè)部門，一直沒有定論。

在相關(guān)部門的討論方案中存在三種可能模式。第一種是作為食藥監(jiān)管部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，改組現(xiàn)有的稽查局，賦予有專業(yè)基礎(chǔ)的食品藥品稽查人員以刑事執(zhí)法權(quán)；第二種是食藥監(jiān)管稽查局與公安部門人員合署辦公；第三種是將專業(yè)的食藥偵查機(jī)構(gòu)直接設(shè)在公安部門內(nèi)。

雖然沒有定論，但不少地方已開始了探索。

湖南長沙市公安局治安管理支隊(duì)食品安全執(zhí)法大隊(duì)于2009年6月18日正式掛牌，是全國首支食品安全公安執(zhí)法隊(duì)伍。據(jù)《民生周刊》記者統(tǒng)計(jì)，截至今年3月，全國已有遼寧、河北、重慶、山東、上海五地在省級(jí)公安機(jī)關(guān)成立食品藥品犯罪偵查總隊(duì)。另外，北京、廣州、武漢、蘇州、沈陽等城市公安部門也成立了食品藥品偵查支隊(duì)或大隊(duì)。

在胡穎廉看來，這些都是地方政府的制度創(chuàng)新，也是結(jié)合實(shí)際工作開展的探索，值得鼓勵(lì)。

成立于2011年7月15日的北京市公安局食品藥品案件偵查支隊(duì)（以下簡稱“食藥支隊(duì)”），有編制60名，隸屬于經(jīng)偵總隊(duì)，現(xiàn)在共有40名民警?！八麄兌际菑慕?jīng)偵、刑偵、治安、派出所等系統(tǒng)選拔上來的，個(gè)個(gè)是偵察破案的業(yè)務(wù)尖兵。”北京市公安局食品藥品案件偵查支隊(duì)隊(duì)長謝文魁說。

北京市的十六個(gè)區(qū)縣也在經(jīng)偵部門下增設(shè)了食品藥品案件偵查中隊(duì)。據(jù)謝文魁介紹，市局食藥支隊(duì)專門從事食藥案件偵查工作，但各區(qū)的食藥中隊(duì)有時(shí)還要承擔(dān)其他經(jīng)偵工作，只能做到“相對(duì)?！??！氨本┱麄€(gè)食藥案件偵查隊(duì)伍不超過150人，遇到重大案件，往往需要多警種聯(lián)動(dòng)”。

謝文魁有著30年警齡，從事過多個(gè)警種的工作，其中最特殊的便是這個(gè)“食藥隊(duì)長”。

食藥民警常被朋友戲稱為“夜游神”?！拔覀兊墓ぷ鳌姴坏霉狻倜皞瘟邮称匪幤返纳a(chǎn)、運(yùn)輸多在晚上進(jìn)行，我們只好調(diào)整自己的生物鐘，晝伏夜出?！敝x文魁說。

謝文魁記得一次打擊假酒團(tuán)伙的案件，接到線索后，偵查員每天晚上6點(diǎn)準(zhǔn)時(shí)到涉案的三里屯酒吧街集結(jié)，查找送酒的車輛及人員，然后跟蹤送酒的車輛，找到制造假酒的窩點(diǎn)。接著又到窩點(diǎn)外蹲守，遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟隨送酒的車輛，進(jìn)而發(fā)現(xiàn)銷售假酒的酒吧商店。凌晨2點(diǎn)，嫌疑人往酒吧送完假酒，回窩點(diǎn)熄燈睡覺了，偵查員的一天的工作才算結(jié)束。

持續(xù)近三個(gè)月后，偵查員掌握了制售假酒團(tuán)伙的詳細(xì)情況，食藥支隊(duì)協(xié)調(diào)集結(jié)總隊(duì)及分縣局警力60余名，抓獲了12名制售假酒的涉案人員。

現(xiàn)場(chǎng)的抓捕雖然緊張，但在謝文魁看來，僅僅是辦案工作的三分之一?！案匾氖乔捌趥刹楹秃笃趯彶椤！?/p>

食藥支隊(duì)的偵查員有時(shí)會(huì)混在北京食藥局的執(zhí)法隊(duì)伍里，不亮明身份，跟他們一起調(diào)查。謝文魁告訴《民生周刊》記者：“因?yàn)樾姓块T在取證過程中可能會(huì)驚動(dòng)犯罪分子，造成案件移交后取證困難，所以對(duì)涉嫌犯罪的線索，我們實(shí)行刑事執(zhí)法前置?！?/p>

另外，定期會(huì)商、實(shí)時(shí)研判等也是他們正在探索的行刑銜接工作機(jī)制。

“來食藥支隊(duì)之前，在食藥知識(shí)方面，我是白紙一張，但現(xiàn)在也能算半個(gè)食藥專家了。”謝文魁笑著說，這三年，他們經(jīng)歷了40多場(chǎng)專業(yè)培訓(xùn)，學(xué)習(xí)如何鑒別食品、藥品真假，訓(xùn)練“火眼金睛”。

在食藥支隊(duì)辦公室外的走廊，展柜里擺放了一些假的食用油、飲料、酒、保健品、藥品，一摸、一看、一聞辨真假，是他們常做的功課。

2012年，北京市食安辦為食藥支隊(duì)配備了一臺(tái)食品快速檢測(cè)儀，幫助他們進(jìn)行一些初步判斷。不過，最終的鑒定還是由相關(guān)檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行。

模式選擇

大多數(shù)地方的“食藥警察”機(jī)構(gòu)都跟北京一樣，直接設(shè)立在公安部門內(nèi)，而陜西渭南在公安部門成立了食品監(jiān)察大隊(duì)、中隊(duì)，與食藥監(jiān)局聯(lián)合辦公，有固定人員派駐在食藥部門。一旦出現(xiàn)食品違法犯罪案件，可以直接出警。

在食品安全監(jiān)管改革試點(diǎn)中，陜西渭南開展的職能整合曾被稱為“北方模式”，國家的食藥機(jī)構(gòu)改革充分吸取了渭南的經(jīng)驗(yàn)。

這次“食藥警察”的模式會(huì)選擇哪種呢？

胡穎廉認(rèn)為，最理想的是設(shè)在食藥部門。“行政機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)的成本很高，如果直接設(shè)在食藥部門里，能極大地減少這種成本，并且有利于行政效能的提升?！?/p>

他曾到各試點(diǎn)地區(qū)調(diào)研，發(fā)現(xiàn)很多地方普遍存在兩個(gè)問題，一是刑事執(zhí)法隊(duì)伍專業(yè)技能欠缺，畢竟公安干警不是食藥專業(yè)出身。二是實(shí)際的偵查辦案中，線索分享不夠順暢，部門分立，很難分享。即便有時(shí)候開展一些專項(xiàng)行動(dòng)或聯(lián)合執(zhí)法，但都是運(yùn)動(dòng)式的，很難長效。

“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)才是根本的解決辦法，如果能把兩支隊(duì)伍進(jìn)行有機(jī)銜接，甚至集合成一支隊(duì)伍，就不會(huì)存在這種問題了?！焙f廉說。

在胡穎廉看來，大多數(shù)地方由公安機(jī)關(guān)開始改革是因?yàn)檫@樣更順暢，容易推行。但中央和地方體制可以兩條線，中央層面的食藥犯罪偵查局可以設(shè)在食藥總局，地方的食藥偵查隊(duì)伍可以設(shè)在別的部門。

警察具有人身、財(cái)產(chǎn)強(qiáng)制權(quán)，設(shè)立“食藥警察”，意味著食藥監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍將擁有比過去更強(qiáng)的權(quán)力。

“這個(gè)機(jī)構(gòu)的設(shè)立要慎重。不能輕易讓執(zhí)法隊(duì)伍擁警察權(quán)力。森林警察其實(shí)有地理上的特殊性，但食藥警察廣泛地面向社會(huì)，容易引發(fā)矛盾?！北本┐髮W(xué)政府管理學(xué)院副教授白智立說，“如果賦予食藥監(jiān)管執(zhí)法隊(duì)伍警察權(quán)力，但寄于另一套系統(tǒng)中，彼此之間會(huì)有一個(gè)制衡。”

食藥總局相關(guān)人士透露，“食藥警察”畢竟還是警察，由公安部門主導(dǎo)的可能性比較大。

“公安機(jī)關(guān)在體系內(nèi)設(shè)立專門的食藥偵查部門是不違背法律的，其內(nèi)部本來就有經(jīng)偵、網(wǎng)偵等警種。”高秦偉說。但他有些擔(dān)憂，其他領(lǐng)域的問題也很多，如環(huán)境、校園安全等，都要設(shè)立相應(yīng)的警察嗎？

“不管設(shè)在哪個(gè)部門，相關(guān)的監(jiān)督必須加強(qiáng)。總的來說，食藥安全需要回歸到社會(huì)共治，企業(yè)、消費(fèi)者都要參與其中?！焙f廉強(qiáng)調(diào)。

機(jī)構(gòu)設(shè)置之后，待解之題依然很多。胡穎廉說，“作為獨(dú)立的警種，‘食藥警察’必須跟經(jīng)偵、治安等警種進(jìn)行有機(jī)的銜接。還有部門間權(quán)力配置的問題，農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生等部門也有相關(guān)的職權(quán)，如何分工協(xié)調(diào)？”