西方行政學(xué)由來及演進(jìn)

董塬溪

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院 河南開封 475004)

西方行政學(xué)由來及演進(jìn)

董塬溪

(河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院 河南開封 475004)

西方公共經(jīng)濟(jì)學(xué)產(chǎn)生于12世紀(jì)末20世紀(jì)初。19世紀(jì)的中期以來，雖設(shè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，工業(yè)化和城市化由此產(chǎn)生。同樣，形成于18世紀(jì)末和19世紀(jì)初的美國政治體制和管理模式已經(jīng)越來越不適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。這時(shí)候政府不僅不能夠解決社會(huì)問題帶來的各種問題，同時(shí)也能夠變成問題的一部分。于是，為了適應(yīng)這些變化帶來的調(diào)整，19世紀(jì)的90年代，美國興起了新的學(xué)科，最后在20世紀(jì)的30年代，這些學(xué)科終發(fā)展成一門新的公共行政學(xué)來較好的解決這一系列問題。

公共行政學(xué)；西方經(jīng)濟(jì)學(xué)；演進(jìn)

在19世紀(jì)的中期以來，西方以發(fā)達(dá)國家中以美國為主的國家隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其當(dāng)下現(xiàn)有的管理模式與制度越來越無法滿足其經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而帶來的變化。這時(shí)政府組織不但不能夠?qū)嶋H的解決問題，而且變成了問題的一部分。這時(shí)候政府對(duì)于市場經(jīng)濟(jì)的把控以及宏觀經(jīng)濟(jì)的趨向顯得比較低能。進(jìn)步改革運(yùn)動(dòng)的參與者與創(chuàng)造者大都是誕生于西方，比如威洛比以及其他。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的變遷，社會(huì)性問題越來越多，人們必需運(yùn)用科學(xué)的方法來解決這些問題，但把他們有機(jī)的聯(lián)系到一起必需有一門學(xué)科——公共行政學(xué)由此而生。

一、西方公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景和社會(huì)條件

1.“行政國家”的出現(xiàn)

由于經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，進(jìn)而產(chǎn)生了私人的公共物品，比如政府基礎(chǔ)建設(shè)、醫(yī)院、警察、法院登。但是對(duì)這些私人物品擁有權(quán)的保護(hù)乃至搶奪則是行政發(fā)展的基礎(chǔ)。在所謂的行政國家，這些神奇的物品如公共物品產(chǎn)生的同時(shí)也帶來了一些人民不喜歡的、厭惡的產(chǎn)品，而這些也會(huì)慢慢變成社會(huì)的毒瘤。這種現(xiàn)象便是人們常說的行政國家的異化。

2.多種學(xué)科的形成和發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，進(jìn)而導(dǎo)致理論學(xué)科的豐富。這多種學(xué)科在西方得到形成與發(fā)展，包含了西方宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，還有西方管理學(xué)。當(dāng)然了特別是以管理學(xué)為基礎(chǔ)而發(fā)展、分離創(chuàng)造了基礎(chǔ)。

3.專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展

專業(yè)教育和職業(yè)教育的發(fā)展在歷史上是相輔相成的，互相促進(jìn)的關(guān)系。后面發(fā)展到能夠?qū)⑵渥鳛橐婚T高校中的學(xué)科，促使其傳播等的范圍更大，同時(shí)提升科研能力。

二、西方公共行政學(xué)歷史演進(jìn)

如果非要把政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)成劃分時(shí)期，那么可以按照發(fā)展階段分成創(chuàng)建期、成長期、科學(xué)分化發(fā)展期；也有些學(xué)者按照性質(zhì)劃分成傳統(tǒng)、行為科學(xué)以及最后的完善的理論時(shí)期。當(dāng)然為了更好的讓更多的受眾了解，體會(huì)公共行政學(xué)發(fā)展的具體情況，本文從公共行政學(xué)產(chǎn)生的歷史背景、歷史起源、早期的發(fā)展研究、等幾個(gè)時(shí)期進(jìn)行科學(xué)、系統(tǒng)的闡述。

1.早期研究時(shí)期(19世紀(jì)末—20世紀(jì)初)

雖然公共行政學(xué)的發(fā)展可以追溯到很早，但是作為一門獨(dú)立的學(xué)科，一門專業(yè)的技術(shù)是直到19世紀(jì)末才逐漸顯示出端倪。在西方發(fā)達(dá)國家，資本主義的興起使其產(chǎn)生了巨大的生產(chǎn)力，隨著文官運(yùn)動(dòng)的崛起，公共行政掛你了慢慢成為了一個(gè)新型的學(xué)科。公共行政學(xué)的發(fā)展是從其他學(xué)科逐步分化出來的一門學(xué)科。

(1)政治—行政二分法的提出

把政治與行政進(jìn)行獨(dú)立的兩種分化，最早起源地是在美國。當(dāng)時(shí)隨著人們重視改革，尤其文化人的改革運(yùn)動(dòng)。它的深層次的與其他學(xué)科、理論等最大的差距在于將傳統(tǒng)與一般進(jìn)行分離。古德諾說，如果政治的決策與行政的權(quán)利能夠從法律上分離開來，那么這便也是歷史發(fā)展的大趨勢。另一方面，古德諾也指出，盡管所處于政府政治體制下，但是其分化仍然是比較大的，如果要把這兩者再糅合使其處于共同一個(gè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理，那么也是不太可能的。所以，總結(jié)得出，政治與行政不再能夠安分守己的糅合在一起，只能各自為政，當(dāng)然了接下去也只能讓成型的法律法規(guī)進(jìn)行定性，進(jìn)而指導(dǎo)社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)秩序。

(2)傳統(tǒng)的管理理論的推動(dòng)作用

俗話說“長江后浪推前浪”，作為傳統(tǒng)的理論，他所代表的不僅僅是過去，而是祭奠。傳統(tǒng)管理理論代表弗雷德里克·W.泰羅和亨利·法約爾，他們對(duì)傳統(tǒng)管理理論做出了巨大貢獻(xiàn)，在當(dāng)時(shí)社會(huì)得到了很好的運(yùn)用，但還是有一定的局限性。與傳統(tǒng)管理對(duì)應(yīng)的是現(xiàn)代科學(xué)管理理論，而它的代表人物是泰羅。他的思想很多都體現(xiàn)在其科學(xué)管理理論中，主要思想是表現(xiàn)出對(duì)工作的細(xì)致化分工。

2.兩次世界大戰(zhàn)期間的研究(1917-1945)

兩次世界大戰(zhàn)雖然對(duì)于世界秩序的改變是巨大的，同時(shí)對(duì)于科學(xué)的發(fā)展也是有一定影響的。但是這對(duì)于管理學(xué)來說也是有益的。不同形式、狀態(tài)下，百花爭鳴更能為公共行政管理的發(fā)展帶來更多的思想。在此期間，許多國家開始進(jìn)入到工業(yè)化的轉(zhuǎn)變。在兩次世界大戰(zhàn)期間，也產(chǎn)生了一系列的世界性的金融危機(jī)，個(gè)政府也全力從蕭條中調(diào)整，進(jìn)一步的對(duì)進(jìn)了公共行政的進(jìn)一步發(fā)展。

3.第二次世界大戰(zhàn)戰(zhàn)后時(shí)期的研究(1946-1959)

隨著二次世界大戰(zhàn)的結(jié)束，各個(gè)國家在經(jīng)濟(jì)和科技方面產(chǎn)生了巨大變化，社會(huì)和文明也都進(jìn)入了一個(gè)全新的時(shí)期。政府方面，規(guī)模得到擴(kuò)大，結(jié)構(gòu)得到改變，職能作用得到更好的利用?？茖W(xué)方面，新增了計(jì)算機(jī)科學(xué)，行為科學(xué)，控制論，信息論等，擴(kuò)大了公共行政領(lǐng)域研究的內(nèi)容，使得公共行政學(xué)和行為科學(xué)、政策科學(xué)、社會(huì)系統(tǒng)理論、決策理論的發(fā)展密切相關(guān)，相互挑戰(zhàn)，這樣可以更好的暴漏出傳統(tǒng)管理理論的局限性。因此，多元化內(nèi)容出現(xiàn)在了公共行政學(xué)科中，批評(píng)與改變時(shí)期正式的出現(xiàn)。

4.20世紀(jì)60年代以來研究

以60年代來研究，能更好把期間西方各個(gè)年代的行政學(xué)論述清晰，是一種最簡單有效的方法。70年代是西方公共行政學(xué)研究的一個(gè)低谷，它進(jìn)入了一個(gè)檢查和方向時(shí)期，“資源貧乏”使得這個(gè)時(shí)期困難重重，存在各種各樣的爭論和分歧。80年代、90年代基本繼續(xù)沿著70年代出現(xiàn)的趨勢發(fā)展，進(jìn)入了一個(gè)政治上和經(jīng)濟(jì)上保守主義重新抬頭的時(shí)期。70年代開始?xì)W美資本主義國家經(jīng)濟(jì)蕭條，社會(huì)問題日益增多，政府機(jī)制出現(xiàn)各種弊端，這是公共行政學(xué)研究低迷的重要原因，它的研究和國民經(jīng)濟(jì)、政府的運(yùn)行和發(fā)展息息相關(guān)。

(1)20世紀(jì)60年代的研究成果

在20世紀(jì)期間，美國進(jìn)行了一場預(yù)算改革運(yùn)動(dòng)，通過改革預(yù)算理論成為公共行政學(xué)研究的重要內(nèi)容。論述過這次著名改革運(yùn)動(dòng)的是威廉.F.威洛比。在1966年由美國著名公共財(cái)政專家艾倫.?？税l(fā)表的《預(yù)算改革的階段》一文中明確提出了在國家的各種預(yù)算有三種職能分別是：管理、控制和計(jì)劃。此文被稱為美國關(guān)于財(cái)務(wù)行政的經(jīng)典。這片文章被發(fā)表在《公共行政評(píng)論》雜志中，突出影響預(yù)算改革的因素，主要為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為，而艾倫·?？藢?duì)預(yù)算改革進(jìn)行了全面的概括，論述了基本概念和原則，其中強(qiáng)調(diào)信息和技術(shù)的發(fā)展運(yùn)用推動(dòng)了計(jì)劃和預(yù)算的過程，必然影響預(yù)算改革。

(2)新公共行政學(xué)

公共行政運(yùn)動(dòng)包含了傳統(tǒng)公共行政學(xué)和新公共行政學(xué)。當(dāng)然了，這也知識(shí)在某些價(jià)值與傳統(tǒng)的有所區(qū)別。在新公共行政學(xué)運(yùn)動(dòng)中，該學(xué)派朝著把公共行政學(xué)的注意力往效果預(yù)算等方向發(fā)展。

(3)其他代表性理論

在眾多公共行政學(xué)研究學(xué)者中，弗雷德里克.C.莫舍對(duì)國家中的專業(yè)人員作出了自己的見解，其著作為《民主與公共服務(wù)》。通過他長期行政實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)1960年的統(tǒng)計(jì)資料指出，在美國，由政府直接雇傭的“專業(yè)人員”、“技術(shù)人員”在所有人員中比重為36%，這數(shù)字說明行政工作日益專業(yè)化、成熟化。專業(yè)人員是每個(gè)機(jī)構(gòu)的中心部分，它控制了大部分的關(guān)鍵職能，日后也會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)班子成員，對(duì)政府的基本決策都有重要的影響?？傊?，專家們掌握了政府很多方面。

三、結(jié)語

因?yàn)槠?，文中的?nèi)容只是部分代表人物的主要貢獻(xiàn)。當(dāng)然所謂的“教科書”并不是文章提及的理論內(nèi)容。由于社會(huì)制度，政治經(jīng)濟(jì)，民族文化等因素的制約，文中提到公共行政學(xué)的研究者及其他們的理論也都存在了很大的局限性，文中對(duì)西方行政學(xué)不能詳細(xì)分析和論述的部分今后進(jìn)行更深入的研究。

[1]尼古拉斯·亨利,著.公共行政學(xué)[M].華夏出版社,2002.

[2]敦利威.民主、官僚制與公共選擇[M].中國青年出版社,2004.

The origin and evolution of the western public administration

Dong Yuan-xi
(Henan College of Philosophy and Public Management, Kaifeng Henan, 475004, China)

Western public economics was created in the early 20th century. Since the mid 19th century, with the development of economy, industrialization and urbanization. Similarly, formed in the early 19th century American political system and the management pattern has not adapt to the development of the society. By this time the government not only can not solve the problem of all kinds of social problems, also can become part of the problem. So, in order to adapt to these changes of adjustment, in the 19th century in the 90s, the rise of a new discipline, finally in the 30s of the 20th century, these disciplines eventually developed into a new public administration study to better solve the problems.

public administration school; western economics; evolution

F290

A

1000-9795（2014）09-000329-02

[責(zé)任編輯：鮑 雨]

董塬溪(1989-)，女，河南鞏義人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：行政管理。