上海市房屋征收工作的改進(jìn)研究

李佳樂(lè)

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海 200092）

0 引言

房屋征收是一項(xiàng)改善城市面貌、提升居民生活質(zhì)量的重大民生工程，但由于其關(guān)系到居民的切身利益，在實(shí)際運(yùn)作中一直是一個(gè)難題。2011年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《國(guó)有土地上房屋征收與安置補(bǔ)償條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），明確了政府是房屋征收的唯一主體，上海市也隨即出臺(tái)了實(shí)施細(xì)則。不過(guò)，就上海市而言，由于一些歷史原因和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，被征收居民對(duì)房屋征收的公開(kāi)性、公平性和公正性仍有疑慮，對(duì)補(bǔ)償安置的要求也不斷提高。為此，要贏得被征收居民的理解和支持，盡早實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，就需要對(duì)以往的工作方法進(jìn)一步改善。

1 2011年《條例》實(shí)施后產(chǎn)生的問(wèn)題

對(duì)新《條例》的實(shí)施，征收人——政府是開(kāi)展摸索，被征收人——居民則是進(jìn)行觀望。筆者通過(guò)在2012年上海市楊浦區(qū)的2個(gè)房屋征收基地實(shí)踐，認(rèn)為有以下問(wèn)題。

1.1 被征收人的補(bǔ)償預(yù)期不斷提高

一些被征收人會(huì)對(duì)新政策有誤讀，提高了自己的心理預(yù)期。主要有以下3個(gè)方面原因。

（1）被征收人對(duì)新政策存在誤讀。部分被征收人誤認(rèn)為新政實(shí)施后，政策將會(huì)進(jìn)一步放寬，因而對(duì)補(bǔ)償安置漫天要價(jià)，希望通過(guò)動(dòng)遷，一攬子解決經(jīng)濟(jì)、醫(yī)療、教育、就業(yè)等各類家庭困難。

（2）過(guò)去補(bǔ)償安置政策的慣性效應(yīng)。上海市以往的補(bǔ)償安置政策有住房解困、生活解困的雙重作用，新條例和地方細(xì)則出臺(tái)后，未提及對(duì)困難安置對(duì)象的額外補(bǔ)償，因此，部分被征收人認(rèn)為政策“倒退”。

（3）征收雙方的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)不同。征收人與被征收人對(duì)房屋價(jià)值的認(rèn)識(shí)不一致。被征收人除了考慮房屋本身價(jià)值，還會(huì)考慮升值潛力以及對(duì)自己工作、生活的影響等問(wèn)題。雙方的標(biāo)準(zhǔn)不一樣，必然產(chǎn)生問(wèn)題和矛盾。

1.2 政府的補(bǔ)償安置政策存在不足

作為房屋征收主體的政府，在具體房屋征收方案的制定中，確實(shí)存在一些考慮不周的地方。筆者認(rèn)為主要存在以下3點(diǎn)不足。

（1）補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)有漏洞。目前，征收補(bǔ)償安置政策實(shí)際上采用“數(shù)磚頭”和“數(shù)人頭”的雙軌制。對(duì)一些人口多、居住面積小的被征收人按戶籍人頭進(jìn)行保底安置，使一些非常住人員的戶口也遷入了征收房，導(dǎo)致人均補(bǔ)償安置款的攤薄，或選房套型上受到限制，由此引發(fā)家庭內(nèi)部矛盾。

（2）房屋征收市場(chǎng)面上不平衡?！懊嫔喜黄胶狻敝父鱾€(gè)區(qū)縣在補(bǔ)償政策上各自為政，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，故各區(qū)縣制定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也不相同，導(dǎo)致地區(qū)間補(bǔ)償差異大，引起被征收人相互攀比，心理不平衡。

（3）社會(huì)環(huán)境的負(fù)面影響。在推行“陽(yáng)光”征收前，當(dāng)時(shí)的動(dòng)遷公司存在著區(qū)別對(duì)待，“前后一致”并沒(méi)有實(shí)施到位，使被征收人感到的是“晚走多得益”，造成現(xiàn)在被征收人仍存在不信任感，采取拖延戰(zhàn)術(shù)。

1.3 征收推進(jìn)中政策把握存在困難

新條例實(shí)施后，許多具體的政策口徑尚處于摸索階段，具體操作流程也在形成中，筆者認(rèn)為存在以下有礙推進(jìn)的問(wèn)題。

（1）家庭共有產(chǎn)。因夫妻共有、家庭共有、共同繼承和其他共有都可能產(chǎn)生共同共有，按共有產(chǎn)理論，共有人都有管理共有財(cái)產(chǎn)的權(quán)利和義務(wù)。因此，對(duì)共有產(chǎn)的房屋征收須征詢所有共有人的意見(jiàn)，一旦共有人意見(jiàn)不一，就會(huì)陷入僵局。

（2）違章搭建。在私房地區(qū)普遍存在著違章搭建的問(wèn)題，這些違章建筑被用于向外來(lái)人員出租牟利，出租人每月的收益可高達(dá)萬(wàn)元。如何處理這些違章搭建，會(huì)影響征收基地的推進(jìn)和收尾。

（3）群體性糾紛。近幾年來(lái)，房屋征收的數(shù)量不斷增加，每個(gè)征收基地有幾百上千戶。雖然每戶的具體情況不同，但在爭(zhēng)取更多的補(bǔ)償這一點(diǎn)上是相同的。共同的利益訴求，會(huì)使他們形成利益群體。

1.4 征收經(jīng)辦人員隊(duì)伍素質(zhì)有待提高

房屋征收事務(wù)所經(jīng)辦人員在房屋征收過(guò)程中直接與被征收人接觸。部分經(jīng)辦人員文化程度低、行為不規(guī)范，少數(shù)人作風(fēng)不踏實(shí)、服務(wù)意識(shí)淡薄、政策宣傳不透徹、執(zhí)行操作扭扭捏捏，使被征收人心存疑惑，給征收工作帶來(lái)很大的困難和負(fù)面影響。

2 措施建議

面對(duì)新《條例》實(shí)施后房屋征收中出現(xiàn)的種種問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著手改進(jìn)，進(jìn)一步完善現(xiàn)有的操作方式。

2.1 建立項(xiàng)目化運(yùn)作機(jī)構(gòu)

由于房屋征收具體工作中涉及的部門(mén)較多，可按照項(xiàng)目管理小組的模式組建項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)由領(lǐng)導(dǎo)小組牽頭，統(tǒng)一思想、口徑、標(biāo)準(zhǔn)和步驟，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門(mén)、單位開(kāi)展運(yùn)作。項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組可下設(shè)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宣傳發(fā)動(dòng)、征收維穩(wěn)、外來(lái)人口清理、評(píng)議監(jiān)督、住房困難戶人數(shù)認(rèn)定、征收推進(jìn)等7個(gè)專項(xiàng)工作組和1個(gè)辦公室。

2.2 引入第三方參與征收

要順利推進(jìn)房屋征收，僅靠房屋征收事務(wù)所的經(jīng)辦人員是不夠的，建議引入人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)法官、律師、居委干部、社區(qū)工作者等第三方人員參與征收推進(jìn)。通過(guò)發(fā)揮第三方人員的公信作用，讓處于等待觀望的被征收人盡早了解征收的政策底線，避免無(wú)謂等待。對(duì)因家庭利益分配問(wèn)題而無(wú)法簽約的，也可發(fā)揮第三方成員的身份優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)參與家庭矛盾的協(xié)調(diào)和化解。

由于房屋征收工作的復(fù)雜性，在征收過(guò)程中，難免會(huì)產(chǎn)生一些原先政策方案中沒(méi)有涉及到的特殊情況。對(duì)于此類問(wèn)題，可搭建由房屋征收管理部門(mén)、房屋征收事務(wù)所、街道辦事處和第三方組成的公信平臺(tái)進(jìn)行溝通協(xié)商，提出合理化解決方案，并進(jìn)行公示。

2.3 拓寬安置房源渠道

（1）安排原區(qū)域房源。老年被征收人故土難離的情結(jié)嚴(yán)重，不愿選擇異地安置。建議征收人盡可能因地制宜，在本區(qū)域范圍內(nèi)建造和提供一些緊湊型、小戶型的安置房。

（2）優(yōu)選異地房源。征收人應(yīng)選擇一些周邊配套設(shè)施比較成熟的安置房小區(qū)，盡可能降低被征收人因選擇異地安置而產(chǎn)生的對(duì)搬遷后的生活和子女教育等問(wèn)題的憂慮，以加快征收時(shí)的簽約速度。

（3）鼓勵(lì)貨幣補(bǔ)償?？杉哟筘泿叛a(bǔ)償力度，鼓勵(lì)被征收人自行購(gòu)房，既能有效化解籌集房源的難題，又能降低被征收人因沒(méi)有理想房源而拖延不簽約的情況產(chǎn)生。

2.4 抓好經(jīng)辦人員隊(duì)伍

如果房屋征收事務(wù)所經(jīng)辦人員的工作方法不細(xì)致，過(guò)于簡(jiǎn)單粗暴，對(duì)被征收人帶來(lái)不好的印象，可能會(huì)引發(fā)被征收人的抵觸情緒，從而影響征收進(jìn)度。因此，規(guī)范經(jīng)辦人員隊(duì)伍是極為必要的，具體可采取以下措施。

（1）加強(qiáng)源頭控制。對(duì)征收隊(duì)伍設(shè)立準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)行持證上崗制度，注重在年齡、學(xué)歷、經(jīng)歷等方面嚴(yán)格把關(guān)，努力吸引一批年輕、懂法的人員加入。

（2）抓好業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過(guò)“上崗培訓(xùn)”“輪訓(xùn)”“業(yè)務(wù)輔導(dǎo)”等多層次培訓(xùn)，提高經(jīng)辦人員的政策水平、法制意識(shí)、業(yè)務(wù)能力和職業(yè)道德水準(zhǔn)。

（3）注重考核管理。建立起經(jīng)辦人員個(gè)人信息檔案，將工作業(yè)績(jī)和違規(guī)處罰等情況記錄到電子檔案系統(tǒng)中，并每年進(jìn)行星級(jí)評(píng)分。

2.5 強(qiáng)化政策的宣傳引導(dǎo)

被征收人的思想認(rèn)識(shí)是決定房屋征收進(jìn)度的重要因素。因此，要在思想上贏得被征收人的認(rèn)可，就要把宣傳工作貫徹到整個(gè)征收的全過(guò)程。一是充分利用廣播、電視、報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等各類媒體宣傳工具，以正確的輿論導(dǎo)向使被征收人認(rèn)識(shí)到房屋征收對(duì)改善民生、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的重要意義。二是發(fā)揮政策宣講會(huì)、居民座談會(huì)、發(fā)放《告居民書(shū)》等直接面對(duì)被征收人的載體優(yōu)勢(shì)，做到補(bǔ)償方案和政策口徑家喻戶曉。此外，還要對(duì)征收中的正面典型給予充分挖掘報(bào)道，對(duì)無(wú)理取鬧、拒不簽約、最終走上司法裁決的反面事例予以曝光，以起到警示作用。

2.6 加強(qiáng)征收的全程監(jiān)督

政府在房屋征收工作中既是監(jiān)督員，又是運(yùn)動(dòng)員。為防止監(jiān)督浮于形式，就須發(fā)揮房屋征收工作的外部監(jiān)督作用，搭建多方監(jiān)督體系，確保征收全過(guò)程“陽(yáng)光”。

（1）開(kāi)展信息化管理。將一個(gè)征收基地中所有被征收人的資料錄入信息系統(tǒng)并進(jìn)行鎖定，全部征收安置補(bǔ)償協(xié)議由系統(tǒng)自動(dòng)生成，通過(guò)電子屏向全體被征收居民進(jìn)行公示，使被征收人能相互監(jiān)督，杜絕暗箱操作。

（2）建立舉報(bào)投訴制度。由地方政府監(jiān)察部門(mén)在征收基地設(shè)立舉報(bào)信箱并公示監(jiān)督舉報(bào)電話，接受被征收人的舉報(bào)。

（3）引入社會(huì)審計(jì)力量。邀請(qǐng)社會(huì)第三方審計(jì)單位參與審計(jì)，注重對(duì)被征收人的檔案資料審查，加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用合法性、合理性的監(jiān)督檢查，通過(guò)審計(jì)把好最好一道關(guān)。