對(duì)我國(guó)民辦高等教育政策法規(guī)發(fā)展的思考

張曉紅

民辦高等教育是我國(guó)教育事業(yè)體系中不可缺少的重要組成部分。民辦高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展需要多種條件的配合，其中，政策法規(guī)是最重要的條件保障。民辦高等教育政策的合理性、科學(xué)性及相關(guān)政策環(huán)境的優(yōu)劣，對(duì)民辦高等教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生明顯的推動(dòng)或阻礙作用。認(rèn)真研究我國(guó)陸續(xù)出臺(tái)的有關(guān)民辦高等教育發(fā)展的政策，對(duì)梳理并完善我國(guó)民辦高等教育政策、推動(dòng)民辦高等教育機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展，具有重要的理論研究意義與實(shí)踐價(jià)值。為落實(shí)“積極鼓勵(lì)、大力支持、正確引導(dǎo)、加強(qiáng)管理”的方針，真正貫徹國(guó)家發(fā)展民辦高等教育的要求和指導(dǎo)思想，本文主要針對(duì)我國(guó)民辦高等教育政策法規(guī)發(fā)展的特點(diǎn)和趨勢(shì)，借鑒國(guó)外先進(jìn)的民辦高等教育管理經(jīng)驗(yàn)，對(duì)未來(lái)民辦高等教育的政策發(fā)展、法制保障提出相關(guān)建議。

一、端正認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)民辦高等教育的地位和作用

在我國(guó)，公辦高等教育長(zhǎng)期占據(jù)絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)地位，加之傳統(tǒng)觀念的影響，民辦高等教育一開(kāi)始就被貼上各種“標(biāo)簽”，受到種種非議和責(zé)難，即使在民辦高等教育大發(fā)展的今天，仍有不少人提到民辦高等教育就搖頭、譏諷，甚至“談民色變”。有人認(rèn)為，“政府認(rèn)識(shí)不足是導(dǎo)致中國(guó)民辦高等教育發(fā)展緩慢的最重要原因之一?！雹僭谶@樣的大環(huán)境下，我們必須為民辦高等教育營(yíng)造一個(gè)公平、和諧的發(fā)展環(huán)境，徹底端正認(rèn)識(shí)，準(zhǔn)確定位，從思想根源、立法源頭上解決問(wèn)題。

中國(guó)民辦高等教育發(fā)展之初，就碰上了姓“私”還是姓“民”的問(wèn)題，公眾和學(xué)界對(duì)此眾說(shuō)紛紜、莫衷一是。由于受傳統(tǒng)文化和公眾固有偏見(jiàn)的影響，民辦高等教育長(zhǎng)期處于公辦高等教育的陰影下，在不公平的環(huán)境中艱難生存發(fā)展，“唯公性”成為一貫堅(jiān)持的教育政策理念。在教育政策的制定上，也或多或少地受了“唯公性”影響，甚至以公辦高等教育為范本，凡事先考慮公辦高校的利益，使民辦高等教育喪失了與公辦高等教育公平競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展的政策基礎(chǔ)。在未來(lái)的發(fā)展中，我們應(yīng)首先端正教育政策理念，樹(shù)立“教育沒(méi)有公私之分，只有好壞之別”的思想，在教育政策的制定中，不以“公”“私”來(lái)劃分教育的高低、好壞，因?yàn)槊褶k高等教育首先姓“教”。同時(shí)，也要切實(shí)認(rèn)識(shí)到“發(fā)展民辦高等教育首先是政府的需要，投資者、辦學(xué)者幫助政府分擔(dān)高等教育供給的責(zé)任，應(yīng)該得到褒揚(yáng)和支持”②。如果做到了，民辦高等教育才能真正成為國(guó)民教育體系的重要組成部分，才能真正做到與公辦高等教育的公平發(fā)展、公平競(jìng)爭(zhēng)，從而形成公辦、民辦和諧發(fā)展的格局。

二、完善政策內(nèi)容，明晰民辦高等教育發(fā)展的核心問(wèn)題

1.落實(shí)民辦高校辦學(xué)自主權(quán)政策。民辦高校作為獨(dú)立的辦學(xué)實(shí)體和法人單位，享有充分的辦學(xué)自主權(quán)，這是由民辦高校本身的性質(zhì)和特點(diǎn)決定的。從目前所頒布的《民辦高等教育促進(jìn)法》來(lái)看，民辦高校主要享有有限的教師聘任權(quán)（第二十四條）、自主招生權(quán)（第二十五條），但缺少自主決定專(zhuān)業(yè)設(shè)置權(quán)，這些自主權(quán)對(duì)民辦高校的存在與發(fā)展至關(guān)重要，但現(xiàn)在法律僅賦予民辦高校部分的辦學(xué)自主權(quán)。應(yīng)該指出，《教育法》第二十八條規(guī)定的學(xué)校應(yīng)享有的權(quán)利，對(duì)民辦高校也是適用的。落實(shí)這些權(quán)利，不但可以充分調(diào)動(dòng)辦學(xué)的積極性，而且可以增強(qiáng)民辦高等教育的成本意識(shí)和自我管理能力。

2.落實(shí)減免稅收的相關(guān)政策。民辦高等教育是一個(gè)非企業(yè)單位，應(yīng)當(dāng)在收入和稅收方面按照非企業(yè)單位進(jìn)行管理。在國(guó)際上，通常的做法是“減免學(xué)校稅收”。是否執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策及執(zhí)行結(jié)果，對(duì)于民辦高等教育的發(fā)展至關(guān)重要。我們應(yīng)盡快進(jìn)行改革，主要圍繞民辦高等教育，出臺(tái)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)和要求，確保民辦高等教育享有與公辦學(xué)校同等的優(yōu)惠政策。

3.明細(xì)并落實(shí)“合理回報(bào)度”。分析民辦高等教育機(jī)構(gòu)的資金來(lái)源，中國(guó)的民辦高等教育機(jī)構(gòu)基本上是“投資學(xué)?！?，通過(guò)資本運(yùn)作獲得回報(bào)成為民辦高等教育界的共同愿望和自然驅(qū)動(dòng)。同時(shí)，投資者的回報(bào)也是解決高等教育資金來(lái)源的重要途徑?！睹褶k高等教育促進(jìn)法》在“合理回報(bào)”方面進(jìn)行了規(guī)定，但沒(méi)有明確“合理回報(bào)”的具體措施，也沒(méi)有明確“回報(bào)的合理程度”，更沒(méi)有配套的政策法規(guī)。我國(guó)應(yīng)盡快修改完善相關(guān)政策，出臺(tái)細(xì)化的具體措施，使立法原則得到貫徹。

4.明晰并落實(shí)產(chǎn)權(quán)政策。我國(guó)民辦高等教育機(jī)構(gòu)所面臨的一個(gè)大問(wèn)題就是產(chǎn)權(quán)政策。如何看待和界定民辦高等教育機(jī)構(gòu)的資產(chǎn)，關(guān)系到民辦高校的生死，也影響民辦高等教育事業(yè)甚至整個(gè)高等教育事業(yè)的發(fā)展。筆者所在的課題組建議，我們應(yīng)借鑒其他國(guó)家私立高等教育發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，將民辦高等教育進(jìn)行分類(lèi)管理，即區(qū)分“營(yíng)利性”和“非營(yíng)利性”，在此基礎(chǔ)上建立較為合理的法人產(chǎn)權(quán)制度，以明晰舉辦者（投資者）與學(xué)校法人的產(chǎn)權(quán)界限，保護(hù)民辦高等教育舉辦者和民辦高等教育法人各自的合法權(quán)益。同時(shí)，我國(guó)政府應(yīng)盡快建立民辦高校資產(chǎn)監(jiān)督與管理制度，切實(shí)履行監(jiān)管責(zé)任，保障民辦高等教育法人的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

5.增加評(píng)估政策。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)民辦高等教育的評(píng)估都參照公辦高校的模式和標(biāo)準(zhǔn)，沒(méi)有制定單獨(dú)針對(duì)民辦高校的標(biāo)準(zhǔn)，也沒(méi)有考慮民辦高等教育的特殊性和現(xiàn)實(shí)狀況，造成評(píng)估工作的信度不夠、效度不高。因此，民辦高等教育評(píng)估應(yīng)建立質(zhì)量的多元概念，確立滿足社會(huì)需求的質(zhì)量理念，注重整體質(zhì)量和差異化的質(zhì)量需求，以及不同層次和類(lèi)型民辦高等教育的需求差異，采取不同質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的評(píng)估和評(píng)價(jià)模型。

6.制定資助政策?！罢馁Y助不僅僅是一種經(jīng)濟(jì)行為，更體現(xiàn)了政府對(duì)民辦高校的實(shí)質(zhì)性接納和深層次關(guān)愛(ài)?！雹勖褶k高等教育同公立高等教育從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)沒(méi)有區(qū)別，同屬公益事業(yè)，承擔(dān)著為社會(huì)培養(yǎng)人才的任務(wù)，應(yīng)該由政府補(bǔ)貼。但是，我國(guó)民辦高等教育沒(méi)有獲得政府的財(cái)政支持，國(guó)家還沒(méi)有將民辦高等教育納入國(guó)家資助的范圍，撥款只停留在平衡層面，并沒(méi)有直接資助。國(guó)外民辦高校所需資金的一項(xiàng)重要來(lái)源是西方國(guó)家資助，而且這筆資金力度在不斷加強(qiáng)。因此，中國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，從給予民辦高等教育資助政策、政策優(yōu)惠、稅收減免出發(fā)，逐步加強(qiáng)對(duì)民辦高等教育的直接財(cái)政支持，將民辦高等教育真正納入國(guó)家的教育體系。

三、完善配套法規(guī)，構(gòu)建完整的民辦高等教育政策體系

中國(guó)民辦高等教育發(fā)展政策不僅僅滯后于機(jī)構(gòu)的發(fā)展，而且缺乏相關(guān)配套的政策法規(guī)，還未建立完整的政策體系，從而導(dǎo)致有關(guān)民辦高等教育機(jī)構(gòu)的政策在實(shí)際執(zhí)行中很難落到實(shí)處。鑒于此，在修訂有關(guān)民辦高等教育機(jī)構(gòu)管理政策時(shí)，應(yīng)由中央和地方政府及時(shí)出臺(tái)有關(guān)民辦高等教育的政策，構(gòu)建完整、完善、合理的民辦高等教育政策體系。

1.合理布局、精心設(shè)計(jì)，完善民辦高等教育機(jī)構(gòu)發(fā)展政策的配套。政策的配套性，意味著不是一個(gè)孤立的政策，應(yīng)注意配套的設(shè)計(jì)和實(shí)施細(xì)則的落實(shí)，以及當(dāng)?shù)卣恼吆头ㄒ?guī)。《民辦教育促進(jìn)法》實(shí)施后，在有關(guān)稅收政策、合理回報(bào)的策略、產(chǎn)權(quán)政策等諸多方面，都沒(méi)有出臺(tái)相關(guān)配套措施，使得《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施存在障礙。為保障《民辦教育促進(jìn)法》的順利實(shí)施，各地方政府也應(yīng)采取行動(dòng)，制定適合本地條件或?qū)嵤l例的細(xì)則，并促進(jìn)和監(jiān)督《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施，確保民辦高等教育政策的有效性，使民辦高等教育政策有法可依、有法必依。同時(shí)，在制定國(guó)家和地方的相關(guān)政策時(shí)，應(yīng)注意收放結(jié)合，以便更好地發(fā)揮動(dòng)態(tài)平衡和指導(dǎo)協(xié)調(diào)的作用。

2.完善民辦高等教育政策體系。政策體系是指所需要的民辦高等教育政策作為一個(gè)政策體系，可以使體制內(nèi)的政策與政策之間互相協(xié)調(diào)、互為補(bǔ)充，形成一個(gè)有機(jī)的整體。在這方面，中國(guó)應(yīng)該向日本學(xué)習(xí)，從水平和垂直角度入手，建立縱橫交錯(cuò)的私立高等教育的三維網(wǎng)狀政策體系。（1）從橫向角度分析，應(yīng)提高民辦高等教育政策和法規(guī)的完整性和邏輯性。當(dāng)前，我們執(zhí)行的民辦高等教育政策是以《民辦高等教育促進(jìn)法》及《實(shí)施條例》為核心，具體政策如發(fā)展政策、體制政策、組織和管理政策、師資政策、收費(fèi)政策、評(píng)估政策、捐贈(zèng)策略、審核策略等，很多沒(méi)有引入民辦高等教育的相關(guān)規(guī)定，導(dǎo)致出現(xiàn)無(wú)法可依的局面。未來(lái)，具體政策應(yīng)盡快在民辦高等教育的各個(gè)方面有所改善，發(fā)揮政策的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)作用，增強(qiáng)前瞻性。（2）在縱向上，以政府相繼出臺(tái)的《教育法》《高等教育法》《民辦高等教育促進(jìn)法》為基礎(chǔ)，各省、自治區(qū)、直轄市根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)、文化、教育發(fā)展水平的實(shí)際，制定地方性的民辦高等教育政策法規(guī)及其實(shí)施細(xì)則，保護(hù)和促進(jìn)地方民辦高等教育事業(yè)的發(fā)展。

四、轉(zhuǎn)變政府職能，重點(diǎn)加強(qiáng)執(zhí)行監(jiān)督，防止政策失真

任何一種政策的實(shí)施比頒布更重要，教育政策也不例外。良好的政策一旦制定出來(lái)，就需要得到全面、認(rèn)真的貫徹和執(zhí)行，否則就會(huì)成為一紙空文，實(shí)現(xiàn)不了政策制定的初衷。因此，我們?cè)诰唧w實(shí)踐中一定要做到“有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)”，及時(shí)評(píng)估政策執(zhí)行情況，嚴(yán)防誤解、扭曲、濫用權(quán)力，也要嚴(yán)防借執(zhí)行政策之名謀一己私利，確保政策能夠真正落到實(shí)處，確保政策的執(zhí)行質(zhì)量，這就要有完善的監(jiān)督執(zhí)行的機(jī)制、機(jī)構(gòu)、制度、措施?！拔覀儽仨殞?duì)民辦高等教育政策過(guò)程的各個(gè)環(huán)節(jié)尤其是該項(xiàng)政策的制定和執(zhí)行活動(dòng)加以全面監(jiān)督，以確保政策本身的科學(xué)性和全方位貫徹實(shí)施，并及時(shí)發(fā)現(xiàn)與糾正政策偏差。特別是應(yīng)建立健全多層次、多功能、內(nèi)外溝通、上下結(jié)合的立體的縝密的監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，形成和完善以黨的監(jiān)督為先導(dǎo)、權(quán)力監(jiān)督為主體、輿論監(jiān)督為動(dòng)力的監(jiān)督體系，以增強(qiáng)民辦高等教育政策執(zhí)行的透明度”。④

五、積極培育社會(huì)中介組織參與對(duì)民辦高等教育的管理

在當(dāng)前環(huán)境下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，教育與經(jīng)濟(jì)之間的聯(lián)系日益密切，民辦高校實(shí)行的是開(kāi)門(mén)辦學(xué)，學(xué)校要根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求和受教育者的要求調(diào)整教育結(jié)構(gòu)、改進(jìn)教學(xué)內(nèi)容、教學(xué)方法。要想快速、準(zhǔn)確地做出決策，必須在短時(shí)間內(nèi)準(zhǔn)確了解大量的資源。實(shí)踐中，鑒于單個(gè)民辦高校的力量和所掌握資源的有限，短時(shí)間內(nèi)整理大量完整的資料非常困難。在這種大的市場(chǎng)需求下，教育中介組織的專(zhuān)業(yè)作用就大大發(fā)揮出來(lái)了，專(zhuān)業(yè)化的組織可以在短時(shí)間內(nèi)提供完整的資料與信息服務(wù)。與此同時(shí)，伴隨著我國(guó)教育改革速度的加快，總結(jié)分析各地改革的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)也成為迫切要求，這就需要民間的教育中介組織把這些信息及時(shí)輸送到民辦高校，為民辦高校的深入改革提供參考。此外，由于民辦高校具有自主管理和政府宏觀調(diào)控的雙重屬性，因此，在處理民辦高校與政府的關(guān)系時(shí)，社會(huì)中介組織的介入也是必要的。社會(huì)中介組織既不同于政府的教育行政部門(mén)管理，也不同于行業(yè)協(xié)會(huì)的管理，主要發(fā)揮以下三方面的作用：

第一，教育行政部門(mén)加快管理職能的轉(zhuǎn)變，把一些不必由政府管理的工作移交給中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行落實(shí)。比如，對(duì)民辦高等教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)硬件設(shè)施及軟件環(huán)境、學(xué)校經(jīng)費(fèi)的使用、對(duì)學(xué)生的教育和管理、對(duì)教職員工的服務(wù)和管理、對(duì)教學(xué)的組織與管理、對(duì)教育教學(xué)質(zhì)量等評(píng)估可交給中介機(jī)構(gòu)來(lái)具體實(shí)施。

第二，通過(guò)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通，解決學(xué)校與社會(huì)、民辦高校之間的關(guān)系。社會(huì)中介組織及時(shí)將社區(qū)家長(zhǎng)的建議意見(jiàn)反饋給民辦高校，將民辦高校的需求和意見(jiàn)及時(shí)反饋給社區(qū)和家長(zhǎng)，從而獲得社區(qū)和家長(zhǎng)的幫助和理解。

第三，為民辦高校提供信息服務(wù)。社會(huì)中介組織可以提供民辦高等教育的政策法規(guī)、相關(guān)理論重點(diǎn)、辦學(xué)體制、管理體制、素質(zhì)教育，特殊教育、考試制度，以及全球民辦高等教育發(fā)展、教育評(píng)價(jià)和不同地區(qū)的教育資訊等方面的服務(wù)。

總之，作為中國(guó)社會(huì)主義教育事業(yè)重要組成部分的民辦高等教育機(jī)構(gòu)，是我國(guó)辦學(xué)結(jié)構(gòu)的重要組成部分，也是中國(guó)教育體系的重要組成部分，對(duì)完善教育的宏觀結(jié)構(gòu)發(fā)揮了積極作用。民辦高等教育政策法規(guī)建設(shè)不易，它已經(jīng)以不尋常的方式謀求了自己的發(fā)展，也形成了一系列頗具體系的政策法規(guī)，但在實(shí)踐中，關(guān)于《民辦高等教育促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》的有關(guān)內(nèi)容，有學(xué)者存在不同意見(jiàn)，相關(guān)爭(zhēng)論仍然很激烈。以產(chǎn)權(quán)和政府管理為例，涉及合理回報(bào)、舉辦者退出機(jī)制、民辦高校平等地位的保障、政府資助、社會(huì)捐贈(zèng)、民辦高校內(nèi)部法人治理、民辦高校優(yōu)惠政策的落實(shí)、政府管理模式、會(huì)計(jì)制度和稅收優(yōu)惠政策等諸多問(wèn)題，這些問(wèn)題都直接或間接地與民辦高校的法人性質(zhì)有關(guān)?！睹褶k高等教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦高等教育是公益事業(yè)，但對(duì)從事這種公益事業(yè)的主體，即一所民辦高校的法人性質(zhì)規(guī)定，仍較模糊，不夠明晰，這些方面在一定程度上也不利于民辦高等教育的發(fā)展。我國(guó)民辦高等教育的政策法規(guī)體系已經(jīng)初步建立，雖然在某種程度上得到了社會(huì)的認(rèn)可，但仍存在諸多問(wèn)題，民辦高等教育政策法規(guī)體系的完善仍然任重而道遠(yuǎn)。我們期待并努力促進(jìn)中國(guó)民辦高等教育的大發(fā)展，也期望全面規(guī)范、調(diào)整和促進(jìn)民辦高等教育事業(yè)健康發(fā)展的《民辦高等教育法》能夠早日頒行。

［注釋?zhuān)?/p>

①崗本佳子.日中政府資助民辦大學(xué)政策的比較研究［D/OL］.http://www.cnki.net/KCMS/detail/detail.aspx?QueryID=0&CurRec=1&recid=&filename=20040874 39.nh&dbname=CMFD9908&dbcode=CMFD&pr=&urlid=&yx=&v=MjA2NjNMdX hZUzdEaDFUM3FUcldNMUZyQ1VSTDZmWk9ScUZ5cmdWN3ZCVjEyN0dyT3d HZFhQcHBFYlBJUjhlWDE=，2004-04-01.

②徐緒卿.新時(shí)期中國(guó)民辦高等教育發(fā)展研究［M］.杭州：浙江人民出版社，2005：75．

③柳亮，胥青山.日本私立高校的發(fā)展特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)民辦高等教育的啟示［J］.清華大學(xué)教育研究，2004（10）：37．

④張曉紅.端正認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)民辦高等教育政策新發(fā)展［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2013（22）：199.