新世紀(jì)新階段我國各地戶籍制度改革的模式比較研究

宋則會

（中國青年政治學(xué)院 北京 100089）

新世紀(jì)新階段我國各地戶籍制度改革的模式比較研究

宋則會

（中國青年政治學(xué)院 北京 100089）

戶籍制度改革是當(dāng)前社會上一些矛盾的焦點和改革的難點，但戶籍改革是我國社會改革的重要組成部分及社會現(xiàn)實的客觀需要。各地戶籍制度改革模式存在改革方向的趨合理性、政策的多功能性、措施的可操作性、程度的不徹底性的相同點及改革模式因地制宜、政策松緊不一、受眾等級分明的不同點，因而要積極推進(jìn)戶籍制度相關(guān)法律的建設(shè)，加快戶籍制度配套社會體制的改革，在堅持漸進(jìn)式原則中尋求漸進(jìn)式突破。

新世紀(jì)新階段；各地戶籍制度改革；原因；異同點；經(jīng)驗總結(jié)

前言

新世紀(jì)新階段以來，伴隨著我國城鎮(zhèn)化、市民化的發(fā)展，我國各地戶籍進(jìn)度改革也進(jìn)入了一個新的時期。戶籍制度改革是目前社會上一些矛盾的焦點，一些改革的難點，同時也是為未來社會經(jīng)濟(jì)保駕護(hù)航的有效機(jī)制。當(dāng)前我國的戶籍制度是計劃經(jīng)濟(jì)時代為保障重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略而推行的一套社會經(jīng)濟(jì)管理制度，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，戶籍制度的不合理性日益凸顯。

黨的十八大報告明確強(qiáng)調(diào)了：“加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋”。為適應(yīng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的要求，為未來城市化的發(fā)展疏通渠道，新世紀(jì)新階段我國各地方紛紛進(jìn)行相應(yīng)的制度探索創(chuàng)新來解決農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)方面的問題。本文將通過對各地戶籍制度改革的原因分析及不同模式的異同點的比較研究，進(jìn)而對新世紀(jì)新階段各地戶籍制度改革經(jīng)驗進(jìn)行總結(jié)。

一、新世紀(jì)新階段我國各地實施戶籍制度改革政策的原因分析

(一)戶籍制度改革是我國社會改革的重要組成部分

改革是一個整體。黨的十八大已經(jīng)將中國特色社會主義總布局從經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會建設(shè)“四位一體”升華為包括生態(tài)文明建設(shè)的“五位一體”，也就是說社會體制改革與經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制改革及生態(tài)文明建設(shè)是一個統(tǒng)一的整體，是不能單方面不改革或者相對滯后的。那么作為我國社會體制重要組成部分的戶籍制度的改革也是必然是我國社會改革的重要組成部分。然而，現(xiàn)行戶籍管理法規(guī)滯后，許多方面無法可依，且當(dāng)前我國人口遷移政策過緊，不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)化的需要，因此要堅定不移的推進(jìn)我國的社會改革就必須進(jìn)一步加大戶籍制度改革的步伐。

(二)戶籍制度改革是當(dāng)前社會現(xiàn)實的客觀需要

我國的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)問題是與經(jīng)濟(jì)發(fā)展密切相關(guān)的。建國初期優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略使我們建立了相對完整的國民經(jīng)濟(jì)體系，為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)，但這種經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略使得我國城市與鄉(xiāng)村處于完全隔離的二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局中，城市與城市工業(yè)高度發(fā)展，而廣大的農(nóng)村至今仍處于落后的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展階段，在收入、生產(chǎn)生活方式及個人發(fā)展等各方面城鄉(xiāng)之間都存在著巨大的差距。剛性的戶籍制度與城鄉(xiāng)隔離發(fā)展的二元戰(zhàn)略一起造就了我們今天巨大的城鄉(xiāng)差距。因而進(jìn)行戶籍制度改革是改變當(dāng)前社會現(xiàn)實的必然選擇。

二、新世紀(jì)新階段我國各地戶籍制度改革的模式比較研究

我國戶籍制度與國外戶籍制度一樣主要功能有人口信息登記及人口遷移管理，不同的是我國自1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》以來，在人口遷移管理方面比國外嚴(yán)格的多。目前我國各地戶籍制度改革模式存在一些異同點，主要有以下幾個方面：

(一)各地戶籍制度改革的模式的相同點

1.改革方向的趨合理性。改革開放以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國各地通過試點的形式對戶籍制度在很多方面進(jìn)行了合理的調(diào)整和改革。1998年7月22日國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于解決當(dāng)前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》對戶口管理進(jìn)行“四項改革”，截至2006年年底，湖北、四川、河北、遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、湖南、廣西、重慶、陜西等12個省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)取消了城鄉(xiāng)二元的戶口劃分，統(tǒng)一了戶口登記制度①。2011年2月26日國務(wù)院辦公廳正式發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于積極穩(wěn)妥推進(jìn)戶籍管理制度改革的通知》，要求繼續(xù)探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，逐步實行暫住人口居住證制度。雖然改革程度還不夠深，但原有僵化的戶籍制度不僅已經(jīng)松動，而且改革的方向也日趨合理化。

2.改革政策的多功能性。我國的戶籍制度之所以需要改革，不僅是其嚴(yán)格限制了人口的自由遷移，更重要的問題是戶籍本身所附帶的不同利益和權(quán)力。而這些利益以戶籍政策的形式固定下來，造成不同城市間、城鄉(xiāng)間存在著巨大的戶籍利益差距。因而各地的戶籍制度改革所采取的措施使改革政策不僅具有對外來人口進(jìn)行常規(guī)的人口管理功能，而且與就業(yè)、住房、教育、衛(wèi)生、社會保障等社會管理功能掛鉤。比如北京、廣州實施“積分入戶”制；大連市實施新版卡式居住證，為流動人口增加了就業(yè)服務(wù)、參加社會保險、申請辦理車輛登記及子女在本地實現(xiàn)義務(wù)教育等11項權(quán)益。

3.改革措施的可操作性。目前我國各地戶籍制度改革在解決農(nóng)民工入戶城鎮(zhèn)方面采取的措施相比以往改革辦法的條件簡單、標(biāo)準(zhǔn)單一，改革措施的量化性、可操作性更強(qiáng)，無疑是為多數(shù)農(nóng)民工取得城市戶籍打開了一扇大門。北京、廣州等地都相繼采取“積分制”戶籍改革方法，規(guī)定符合積分入戶條件的農(nóng)民工可在就業(yè)地申請入戶，且配偶和未成年子女可隨遷。這不僅使居住證更名副其實，且諸如積分指標(biāo)，個人素質(zhì)、參保情況、社會貢獻(xiàn)及減分指標(biāo)，這些都更具有操作性。成都等地出臺“購房入戶”政策；湖北鄂州市等為吸引人才和資金，但憑《房屋產(chǎn)權(quán)證》即可申請入戶②。

4.改革程度的不徹底性。新世紀(jì)新階段以來，中央及各地出臺了許多政策推進(jìn)戶籍制度改革，但都是集中在城鄉(xiāng)二元體制的形式劃分上進(jìn)行修補(bǔ)，因而不論是一線大城市，二線城市或三線小城鎮(zhèn)雖然已采取了相關(guān)措施，但實際上城鄉(xiāng)之間的社會福利差別，如就業(yè)、衛(wèi)生、教育、社會保障等資源的享有依然不平等且存在。那些政策體現(xiàn)了戶籍制度改革措施一定的合理性，但并沒有真正實現(xiàn)人口的完全自由遷徙，也沒有使不同戶籍的公民享有同等的社會福利，因而具有很大程度的不徹底性。

(二)各地戶籍制度改革的模式的不同點

1.改革模式因地制宜。目前我國各地戶籍制度改革還處于試點探索階段，不同地區(qū)、城市社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不同，開放程度不同，不可能實行完全一樣的模式，因而各地改革模式顯示出因地制宜特點。比如人才壓力大的一線城市上海規(guī)定居住滿7年，連續(xù)3年納稅百萬以上可入戶，北京、廣州等地相繼采取“積分制”戶籍改革方法；而正處社會經(jīng)濟(jì)上升發(fā)展中的二線三線城市則是采取措施吸引外來務(wù)工人員市民化，比如重慶市的以宅基地?fù)Q戶口來吸納農(nóng)村居民到城市定居，從而提高城市化率。

2.改革政策松緊不一。與我國當(dāng)前各地因地制宜的改革模式相匹配的改革政策也是松緊不一的，且各地會根據(jù)自身社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況而采取的相應(yīng)措施。如北京雖然每年都有人才引進(jìn)、家屬隨遷入戶、投資入戶等進(jìn)京指標(biāo)，但由于壓力過大，實際上只有少數(shù)外來務(wù)工人員才能獲得，且近年來進(jìn)京指標(biāo)不斷減少。而廣州的“積分入戶”模式反而寬松的多，且部分地區(qū)還采取優(yōu)惠政策吸引外來務(wù)工人員入戶城鎮(zhèn)，一些三線城市更是采取“無門檻”入戶。如四川省德陽市規(guī)定外來人員在本地合法經(jīng)營、納稅、務(wù)工或者居住一年的本人及親屬即可按規(guī)定辦理入戶。

3.改革受眾等級分明。我國戶籍制度與外國戶籍制度的不同之處不僅是對人口遷移的嚴(yán)格限制，更重要的是不同城市及城鄉(xiāng)間戶籍所附帶的社會福利，因而不同戶籍具有等級分明的價值區(qū)別。戶籍改革的目標(biāo)應(yīng)該是人與人之間的平等，但各地采取的不同限制措施就明確劃定了有些外來人口、農(nóng)村人是達(dá)不到其所劃定的入戶條件，也就不能實現(xiàn)戶口遷移。如北京的進(jìn)京指標(biāo)只能解決有科技貢獻(xiàn)的、有專業(yè)技能的及在京時間足夠長的人員，擁有上海戶口也必須居住滿7年，連續(xù)3年納稅百萬以上，這絕非一個普通農(nóng)民可能達(dá)到的。而二三線的城市可能也只有那些可以買的起住房的人員才能入戶，那些貧弱人員自然就被排在了等級的最末端。

三、新時期新階段我國各地戶籍制度改革的經(jīng)驗總結(jié)

(一)積極推進(jìn)戶籍制度相關(guān)法律的建設(shè)

我國現(xiàn)行的戶籍管理制度是，1958年全國人民代表大會常務(wù)委員會頒布實施的《中華人民共和國戶口登記條例》后逐步發(fā)展和確立起來的，其嚴(yán)格限制了公民的自由遷徙，是新中國戶籍管理工作重要的法律基礎(chǔ)。但是我國1954年憲法規(guī)定，有公民具有自由遷徙權(quán)，因而1958年后的戶籍制度是與憲法不相符的。新世紀(jì)新階段以來，國家陸續(xù)發(fā)布了關(guān)于戶籍制度改革的一些意見或通知，來推進(jìn)戶籍制度改革，放松人口的自由遷徙，但是并沒有從根本上解決戶籍制度本身所附帶的多種社會福利和權(quán)力，所以并不能真正實現(xiàn)人口的自由遷徙。因而當(dāng)前改革迫切需要的是以立法的形式將那些附帶在戶口的上明顯的利益區(qū)別消除掉，才能實現(xiàn)公民享有社會資源的平等性。

(二)加快戶籍制度配套社會體制的改革

戶籍管理制度是社會制度的一部分，要真正實現(xiàn)我國憲法規(guī)定的人口自由遷徙，單靠戶籍管理制度不是行的，需要同時加快配套社會制度的改革，通過多種社會制度保障戶籍政策落到實處。各級政府都應(yīng)在大力推進(jìn)戶籍制度改革的同時，加快配套體制改革，提供更多公共服務(wù)。比如勞動合同的建立、社會保險制度、住房保障、醫(yī)療保障、子女受教育規(guī)定、衛(wèi)生服務(wù)等。在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，各級政府更應(yīng)該建立目標(biāo)管理及督察制度，保證戶籍條例落到實處。

(三)堅持漸進(jìn)式原則尋求漸進(jìn)式突破

新世紀(jì)新階段我國各地戶籍制度改革必須堅持堅持漸進(jìn)式原則尋求漸進(jìn)式突破。由于目前我國戶籍制度附帶個人利益有20多項，想要實現(xiàn)戶籍改革一次性到位是不可能的，而漸進(jìn)式方案是一種低門檻的權(quán)益過渡方式。溫家寶總理曾說“我希望他們多到中小城市和中心鎮(zhèn)，享有同城市人一樣的福利待遇、生活條件，這是最根本的?！毙芪尼撜J(rèn)為，“這為此后的戶籍改革奠定了基調(diào)?！睆?fù)旦大學(xué)社會學(xué)教授胡守鈞也認(rèn)為，戶籍改革堅持漸進(jìn)式原則已是“上下共識”③。因為堅持漸進(jìn)式原則不僅本身是一種漸進(jìn)式的突然，它與目前與我國與戶籍制度相關(guān)的配套制度改革步伐是相適應(yīng)的，即共同尋求漸進(jìn)式突然。

不斷促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化、人口市民化，是當(dāng)前我國社會主義和諧社會建設(shè)的一項緊迫任務(wù)，也是全面建成小康社會的一個基本條件，因而必須合理有序的推進(jìn)我國戶籍制度改革。

注釋：

①李強(qiáng),胡寶榮.戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑.社會學(xué)評論(創(chuàng)刊號)2013(1).

②李強(qiáng),胡寶榮.戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑.社會學(xué)評論(創(chuàng)刊號)2013(1).

③httр://news.163.com/10/0617/09/69CE0HJ1000146ВD.htm1.

[1]李強(qiáng),胡寶榮.戶籍制度改革與農(nóng)民工市民化的路徑.社會學(xué)評論(創(chuàng)刊號)2013(1).

[2]殷志靜,郁志奇.中國戶籍制度改革.北京:中國政法大學(xué)出版社,1996.

[3]胡先文.戶籍制度改革:問題 目標(biāo) 路徑.求是理論網(wǎng).2013,4.

[4]楊云彥.中國人口遷移與發(fā)展的長期戰(zhàn)略.武漢: 武漢出版社,1994.

Comparative study of registration system reform mode all the household at the new stage in the new century

Song Ze-hui

(China Youth University for Political Science, Beijing, 100089, China)

The reform of the household registration system is focus of the contradictions and the difficulty of reform in current society, but the reform of the household registration system is an important part of our social reform and the objective need of social reality. The reform of the household registration system reform mode exists the direction of the rational trend, policy versatility, the operability of measures, the incompleteness degree, the same point and the reform mode suit one's measures to local conditions, policies inconsistent, audience hierarchical differences, thus to promote the construction of the relevant laws of the household registration system, quicken the reform of census register the supporting system of social system, seek incremental breakthrough in adhering to the progressive principle.

new stage in the new century; reform household registration system; reason; similarities and differences; experience

D631.42

A

1000-9795（2014）01-0478-02

［責(zé)任編輯：陳懷民］

2013-11-25

宋則會（1987-），女，河南人，從事馬克思主義青少年教育方向的研究。

指導(dǎo)老師：吳學(xué)凡，中央編譯局博士后，中國青年政治學(xué)院副教授。

本文系2011年度國家社科基金立項課題《農(nóng)民工市民化與中國戶籍制度改革研究》部分研究成果。