工業(yè)棕地治理析論

王曉麗

一、我國(guó)的工業(yè)棕地現(xiàn)狀

“棕地”一詞來(lái)源于英文Brownfields，它作為與“綠地”對(duì)應(yīng)的規(guī)劃術(shù)語(yǔ)最早出現(xiàn)在英國(guó)的城市規(guī)劃法律中，而正式的界定則出現(xiàn)在美國(guó)1980年頒布的《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》(學(xué)界一般稱(chēng)為《超級(jí)基金法》，以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《超級(jí)基金法》)中，其后在西方國(guó)家傳播開(kāi)來(lái)。在《超級(jí)基金法》中，棕地是指“廢棄及未充分利用的工業(yè)用地，或是已知或疑為受到污染的用地”。1994年美國(guó)聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署（EPA）將棕地定義為“被遺棄、閑置或不再使用的前工業(yè)和商業(yè)用地及設(shè)施”，這些地區(qū)的擴(kuò)展或再開(kāi)發(fā)會(huì)受到環(huán)境污染的影響，也因此變得復(fù)雜。各個(gè)國(guó)家對(duì)棕地的具體定義會(huì)有不同，但是它們都有共同的特點(diǎn):用地功能上以工業(yè)用地居多，空間分布上以城市土地為主，污染程度上存在污染或疑似污染。由于城市發(fā)展對(duì)土地的迫切需求及現(xiàn)代科學(xué)意義上城市規(guī)劃的制定與實(shí)施，工業(yè)棕地治理成為城市發(fā)展中不得不面對(duì)的重要課題。

西方國(guó)家在20世紀(jì)80年代即開(kāi)始對(duì)棕地及其治理進(jìn)行立法，并在治理實(shí)踐中不斷進(jìn)行反思，逐步調(diào)整棕地治理立法，對(duì)工業(yè)棕地的再開(kāi)發(fā)和利用起到了規(guī)范和指引作用，節(jié)約了城市土地，提高了土地利用效率，保護(hù)了土壤生態(tài)環(huán)境，也降低了市民因工業(yè)棕地污染而遭受的疾病和痛苦風(fēng)險(xiǎn)。但是在我國(guó)，工業(yè)棕地目前仍是一個(gè)不太為人熟知的名詞，一些媒體出于新聞報(bào)道的需要，將這些地塊稱(chēng)為“毒地”，而學(xué)術(shù)界通常將其稱(chēng)為“土壤污染”的一種。無(wú)論是哪一種界定，在普通公民的生活中，棕地仍是一個(gè)不太受人關(guān)注的概念。但是，因工業(yè)棕地已經(jīng)產(chǎn)生了若干影響較大的社會(huì)事件，很多學(xué)者也開(kāi)始關(guān)注這一問(wèn)題。目前，工業(yè)棕地治理面臨的主要障礙是信息不全面。我國(guó)尚無(wú)有關(guān)工業(yè)棕地面積、所處區(qū)域、污染形態(tài)、污染原因等方面的基本信息。2013年5月，環(huán)保部公布了《2012年中國(guó)環(huán)境狀況公報(bào)》，其中提到2012年已經(jīng)完成了中國(guó)土壤污染狀況調(diào)查，但并沒(méi)有公布相關(guān)結(jié)果。因政府信息缺位，學(xué)術(shù)界現(xiàn)階段對(duì)工業(yè)棕地現(xiàn)狀的解讀，主要來(lái)源于一些城市與之相關(guān)的側(cè)面信息。如2008年奧運(yùn)會(huì)舉辦之前，為了實(shí)現(xiàn)“綠色奧運(yùn)”的目標(biāo)，北京曾在2003年至2008年搬遷了四環(huán)內(nèi)近200家工業(yè)企業(yè)，這些企業(yè)搬遷后，給北京留下近900萬(wàn)平方米的工業(yè)棕地。而上海市為舉辦世博會(huì)也搬遷了一大批工業(yè)企業(yè)，甚至世博會(huì)的部分場(chǎng)館就是建在這些棕色地塊上。與北京、上海這些大城市相比，我國(guó)其他中小城市的工業(yè)棕地信息更不透明，也沒(méi)有基本數(shù)據(jù)。

二、工業(yè)棕地治理面臨的困境

（一）棕地治理無(wú)法可依，甚至連明確的政策也尚未出臺(tái)，無(wú)法適應(yīng)棕地治理的急迫形勢(shì)

現(xiàn)階段我國(guó)尚沒(méi)有關(guān)于工業(yè)棕地治理的專(zhuān)門(mén)立法。已有環(huán)境法律體系中涉及棕地治理的法律法規(guī)主要出現(xiàn)在《固體廢物污染環(huán)境防治法》（全國(guó)人大1995年制定、2004年修訂）。該法第35條對(duì)于產(chǎn)生工業(yè)固體廢物的單位應(yīng)承擔(dān)的環(huán)境保護(hù)責(zé)任作出明確規(guī)定：“應(yīng)當(dāng)事先對(duì)工業(yè)固體廢物的貯存、處置的設(shè)施、場(chǎng)所采取污染防治措施，并對(duì)未處置的工業(yè)固體廢物作出妥善處置?！睂?duì)于法律實(shí)施前已經(jīng)破產(chǎn)的單位,規(guī)定了“未處置的工業(yè)固體廢物及其貯存、處置的設(shè)施、場(chǎng)所進(jìn)行安全處置的費(fèi)用，由有關(guān)人民政府承擔(dān)；但是，該單位享有的土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由土地使用權(quán)受讓人承擔(dān)處置費(fèi)用”。這些規(guī)定對(duì)我國(guó)工業(yè)棕地的治理起到了一定的引導(dǎo)作用，但法規(guī)內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)略、粗糙，同時(shí)也沒(méi)有頒布配套法規(guī)，實(shí)踐中可操作性并不強(qiáng)。而專(zhuān)門(mén)性的土壤污染防治的法律我國(guó)尚未制定，有關(guān)土壤污染防治主要集中在一些規(guī)章和政策中，且大多針對(duì)農(nóng)業(yè)用地，有關(guān)工業(yè)用地土壤污染防治的法律法規(guī)很少。目前僅有2004年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局辦公廳發(fā)布的《關(guān)于切實(shí)做好企業(yè)搬遷過(guò)程中環(huán)境污染防治工作的通知》，主要針對(duì)遺留污染物或土壤污染造成的環(huán)境污染事故作出相關(guān)規(guī)定，而該規(guī)章的法律位階很低，法律效力有限。許多城市在工業(yè)企業(yè)遷出后遺留下大量棕色地塊，在城市化急速發(fā)展的今天，進(jìn)行棕地治理是節(jié)約城市建設(shè)用地和建設(shè)城市生態(tài)文明的重要內(nèi)容，然而因?yàn)闊o(wú)法可依，政策不明，阻礙了工業(yè)棕地的修復(fù)和再開(kāi)發(fā)利用，因此我國(guó)急需制定有關(guān)工業(yè)棕地治理的法律法規(guī)。

（二）現(xiàn)階段棕地治理市場(chǎng)化特征明顯，功利性突出，利益考慮遠(yuǎn)大于生態(tài)考慮

因工業(yè)棕地大多處于城市中心區(qū)，在地價(jià)、房?jī)r(jià)高企的今天，工業(yè)棕地治理在一些大城市方興未艾，甚至開(kāi)發(fā)商明知是棕地也愿意競(jìng)標(biāo)獲得，治理后建成商業(yè)或民用住宅向市場(chǎng)銷(xiāo)售。一些資本公司也愿意與棕地治理或修復(fù)機(jī)構(gòu)合作，共同分享棕地治理后的市場(chǎng)紅利。但這些棕地治理的背后，存在一些隱憂。棕地是被污染了的城市土地，除了土壤污染，很多時(shí)候還包括深層次的地下水污染。這些污染潛藏于地下，隱蔽周期長(zhǎng)，污染風(fēng)險(xiǎn)巨大，想要徹底治理需要較長(zhǎng)時(shí)間和巨額資金，當(dāng)然更需要先進(jìn)的土壤和地下水修復(fù)技術(shù)。而從我國(guó)披露的幾起棕地治理案件來(lái)看，治理時(shí)間多在一年之內(nèi)，治理方式主要是最簡(jiǎn)單地把污染土壤挖出來(lái)，運(yùn)到別處填埋或焚燒，很少進(jìn)行技術(shù)處理，甚至有的棕地僅僅是在污染土壤上覆蓋隔離土層或薄膜，這樣的治理效果可想而知。并非我國(guó)缺乏更高端的土壤修復(fù)技術(shù)，而是棕地投資方不愿意采用周期更長(zhǎng)、耗資更巨的其他治理方案，只愿選擇短、平、快的方式，盡快利用棕地謀取市場(chǎng)利益。這樣的棕地治理可能在短期內(nèi)達(dá)到污染土地的環(huán)境修復(fù)效果，卻與棕地治理的生態(tài)效益目標(biāo)相去甚遠(yuǎn)。棕地治理需要綜合考慮土壤和地下水的修復(fù)，需要考慮各種污染源的相互作用與污染風(fēng)險(xiǎn)爆發(fā)的周期等，簡(jiǎn)單的異地填埋或焚燒等方式幾乎會(huì)造成污染轉(zhuǎn)移，或者引起二次污染。而現(xiàn)有的棕地處理方式主要是：在企業(yè)遷出（或破產(chǎn)）后，政府將棕地納入土地儲(chǔ)備計(jì)劃，大多以拍賣(mài)方式推向市場(chǎng)，開(kāi)發(fā)商競(jìng)得棕地后，進(jìn)行簡(jiǎn)單治理，開(kāi)發(fā)為商業(yè)或民用住宅銷(xiāo)售給消費(fèi)者。在這一流程中，對(duì)工業(yè)棕地的經(jīng)濟(jì)價(jià)值的關(guān)注是各方焦點(diǎn)，而棕地上的污染能否被徹底清除，很多時(shí)候被忽略了。在現(xiàn)實(shí)面前，棕地的生態(tài)效益往往被純粹的經(jīng)濟(jì)權(quán)衡所遮蔽。

（三）工業(yè)棕地治理資金來(lái)源單一，缺口巨大，限制了棕地治理的規(guī)模和治理程度

工業(yè)棕地不同于一般城市地塊的最大特征是其已經(jīng)受到污染或存在污染風(fēng)險(xiǎn)，因此需要在正常的建設(shè)程序啟動(dòng)之前先進(jìn)行棕地治理。無(wú)論是在國(guó)內(nèi)還是國(guó)外，棕地治理都需要大筆資金。我國(guó)沒(méi)有完善的棕地立法，無(wú)法明確造成污染的原棕地責(zé)任主體，只能簡(jiǎn)單地在企業(yè)遷出或破產(chǎn)后，由政府收回土地，通過(guò)招投標(biāo)方式推向市場(chǎng)。然而由于競(jìng)得棕地的大多是房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商，即使其競(jìng)價(jià)中已經(jīng)包含了因棕地污名帶來(lái)的折扣（在信息透明的前提下），以商業(yè)利潤(rùn)為主要追求目標(biāo)的開(kāi)發(fā)商大多也不愿意在棕地治理上花費(fèi)過(guò)多資金和時(shí)間?？紤]到我國(guó)的土地均屬公有，開(kāi)發(fā)商所取得的僅僅是70年的土地使用權(quán)，時(shí)間和權(quán)屬的考慮都令開(kāi)發(fā)商選擇期限最短、成本最低的棕地治理方案，這也是為何我國(guó)的土壤修復(fù)技術(shù)有一二十種，但實(shí)踐中用的最多的都是技術(shù)含量最低的“挖出異地填埋或焚燒”方案之原因。此外，在信息公開(kāi)的呼聲壓力下，棕地經(jīng)過(guò)治理開(kāi)發(fā)投入使用后，市場(chǎng)能否接受污染治理結(jié)果存在不確定性，故開(kāi)發(fā)后的效益很難確定，這也是開(kāi)發(fā)商不愿意投入巨資進(jìn)行棕地治理的重要原因。

根據(jù)世界銀行2005年5月發(fā)布的《中國(guó)廢棄物管理:問(wèn)題與建議》，我國(guó)大約共有至少5000個(gè)棕地。而以北京為例，國(guó)內(nèi)有房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商為治理北京一塊工業(yè)棕地，初步投入成本超過(guò)一個(gè)億。雖然每塊工業(yè)棕地的面積和污染程度等具體情形不同，無(wú)法判斷具體的治理成本，但簡(jiǎn)單計(jì)算即可大致估算出治理前述棕地所需資金之巨。

而我國(guó)目前工業(yè)棕地的治理資金來(lái)源，因缺少法律規(guī)定，主要是由棕地受讓方（多為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商）承擔(dān)。前些年因一些大中城市的高房?jī)r(jià)支撐，開(kāi)發(fā)商治理棕地的投入在銷(xiāo)售房產(chǎn)后仍有收益，但房?jī)r(jià)不可能無(wú)限上漲，隨著房?jī)r(jià)上升空間的進(jìn)一步縮小，這部分收益能保持還是持續(xù)下降甚至無(wú)法收回治理棕地成本，也存在不確定性。但毫無(wú)疑問(wèn)，若工業(yè)棕地簡(jiǎn)單治理即投入開(kāi)發(fā)變得無(wú)利可圖，目前這種由開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)工業(yè)棕地治理主要資金的模式并不具有可持續(xù)性。

三、工業(yè)棕地治理路徑探索

無(wú)論從著手棕地治理較早的美國(guó)還是相對(duì)晚近的歐洲的治理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，工業(yè)棕地治理都是一個(gè)涉及多學(xué)科知識(shí)的綜合治理課題。相對(duì)西方國(guó)家來(lái)說(shuō)，棕地的概念對(duì)我國(guó)還是一個(gè)較為時(shí)髦的新鮮詞匯，甚至不少人認(rèn)為棕地治理只是城市規(guī)劃部門(mén)的工作。其實(shí)，棕地治理是一個(gè)需考慮多方面因素并涉及不少利益相關(guān)方的復(fù)雜問(wèn)題，其中不僅涉及城市規(guī)劃,也會(huì)利用到法律政策、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、科學(xué)修復(fù)、環(huán)境處理等學(xué)科的知識(shí)。同時(shí)還需平衡各方的不同利益，方能達(dá)到最佳的治理效果。然而目前我國(guó)在工業(yè)棕地治理方面往往由某一單一學(xué)科來(lái)進(jìn)行研究和處理，最終導(dǎo)致了一方面完善而其他方面疏漏的現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生種種遺留問(wèn)題。結(jié)合西方國(guó)家棕地治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)目前有限的棕地治理案例，工業(yè)棕地治理路徑可從以下幾方面進(jìn)行探索：

（一）逐步制定工業(yè)棕地治理法律或明確相關(guān)政策

作為一項(xiàng)牽涉面較廣的城市土地利用課題，棕地治理應(yīng)該有法可依；在法律出臺(tái)困難的情況下，應(yīng)制定相對(duì)明確的行業(yè)政策和實(shí)施細(xì)則指引工業(yè)棕地治理工作。為什么需要明確的法律或政策先行呢？因?yàn)楣I(yè)棕地治理大多涉及土地轉(zhuǎn)讓?zhuān)貕K經(jīng)濟(jì)價(jià)值往往不是小數(shù)目，其間的法律責(zé)任不易劃分；此外，工業(yè)棕地治理還存在一定風(fēng)險(xiǎn)，尤其是對(duì)于已經(jīng)進(jìn)行了商業(yè)轉(zhuǎn)讓的棕地，受讓方對(duì)棕地的治理意愿、治理程度等都需要國(guó)家有明確的法律政策。為解決該問(wèn)題，美國(guó)1980年頒布聯(lián)邦法律《超級(jí)基金法》，明確美國(guó)棕地治理的主體、資金來(lái)源、責(zé)任劃分等，在一定程度上促進(jìn)了聯(lián)邦棕地的治理。該法在實(shí)施中暴露出了一些問(wèn)題，招致了很多批評(píng)，美國(guó)就在2002年頒布了《棕色地塊恢復(fù)法》。該法相比《超級(jí)基金法》在棕地治理責(zé)任的追究上溫和了許多，增加了政府的責(zé)任，為預(yù)期購(gòu)買(mǎi)者、臨近棕地所有者與無(wú)辜土地所有者提供超級(jí)基金責(zé)任保護(hù)；增加對(duì)州和地方政府評(píng)估與清除棕色地塊給予補(bǔ)助；減輕某些小企業(yè)主的超級(jí)基金責(zé)任。美國(guó)這一系列有關(guān)工業(yè)棕地治理的明確法律法規(guī)，有力地推動(dòng)了該國(guó)的棕地治理工作，使它成為當(dāng)今世界棕地治理成效最為顯著的國(guó)家之一。

我國(guó)正在制定《土壤污染防治法》，可以考慮在該法中設(shè)“棕地治理”專(zhuān)章，規(guī)定治理主體、治理資金、治理方式、治理責(zé)任等。建議由政府承擔(dān)主要的治理資金，少部分由污染者和開(kāi)發(fā)商承擔(dān)，以改變目前的單一資金模式。若《土壤污染防治法》出臺(tái)緩慢，可考慮先由環(huán)保部或國(guó)土部制定相關(guān)規(guī)章政策，引導(dǎo)棕地治理。

（二）工業(yè)棕地治理應(yīng)考慮環(huán)境正義需求，兼顧社會(huì)公益和環(huán)境公益，不能忽視弱勢(shì)群體的利益訴求

環(huán)境正義一詞發(fā)端于美國(guó)，本來(lái)專(zhuān)指美國(guó)解決環(huán)境問(wèn)題過(guò)程中在白人和黑色人種等少數(shù)族裔之間的平等問(wèn)題，但學(xué)術(shù)界現(xiàn)在對(duì)環(huán)境正義的界定早就超越了膚色和種族之爭(zhēng)，認(rèn)為不同階層、不同地區(qū)甚至不同國(guó)家在環(huán)境問(wèn)題上均享有平等權(quán)利。工業(yè)棕地治理除了是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，也是一個(gè)環(huán)境問(wèn)題，無(wú)法回避環(huán)境正義需求。簡(jiǎn)而言之，工業(yè)棕地治理中的環(huán)境正義的主要含義是受影響的周邊公眾，尤其是生活困頓的底層民眾的環(huán)境權(quán)利和生存、發(fā)展權(quán)利在棕地治理中應(yīng)得到充分保護(hù)。環(huán)境問(wèn)題的解決具有深刻的公益性，工業(yè)棕地治理中應(yīng)考慮到弱勢(shì)群體的現(xiàn)實(shí)需求而不應(yīng)一味追求高利潤(rùn)。我國(guó)的工業(yè)棕地前身大多是新中國(guó)成立后規(guī)劃建設(shè)的化工、農(nóng)藥、皮革、涂料、電鍍、制藥等企業(yè)，伴隨我國(guó)國(guó)企改革的節(jié)奏，這些企業(yè)在20世紀(jì)90年代后紛紛轉(zhuǎn)產(chǎn)、合并、破產(chǎn)等，很多原國(guó)企的工人下崗，生活拮據(jù)，也更易受棕地污染之害。這些人大多居住在原企業(yè)附近，在企業(yè)遷出后，這些社區(qū)多呈現(xiàn)衰落景象：人口外遷、失業(yè)率高、街道破舊、治安混亂，成為現(xiàn)實(shí)版的城市“貧民區(qū)”，與整潔明亮的新城區(qū)形成鮮明對(duì)比。毋庸諱言，工業(yè)棕地治理給這些居民帶來(lái)新的希望。因此，在棕地治理過(guò)程中，不僅要徹底消除土壤和地下水污染，還要考慮到這些人能否承擔(dān)建成后的住宅價(jià)格。借鑒國(guó)外做法，在棕地治理中可以就近招工，組織這些附近居民再就業(yè)；聽(tīng)取他們對(duì)治理污染方面的建議；由政府補(bǔ)貼他們購(gòu)買(mǎi)建成后的住宅；有些工業(yè)棕地不適合居住的，可開(kāi)發(fā)成商業(yè)場(chǎng)所租賃給部分居民等。若能借助一塊工業(yè)棕地的治理，完成城市老城區(qū)的復(fù)興，實(shí)現(xiàn)老工業(yè)區(qū)的經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)，則此治理功莫大焉。

（三）工業(yè)棕地治理應(yīng)與公眾參與原則相結(jié)合，吸引和激勵(lì)社會(huì)公眾參與

公眾參與是我國(guó)環(huán)境法的基本原則，體現(xiàn)了環(huán)境法律所要求的環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法應(yīng)當(dāng)充分考慮群眾意見(jiàn)及感受，公開(kāi)環(huán)境信息，吸引和鼓勵(lì)社會(huì)各界參與環(huán)境治理工作。同時(shí)，公眾參與也是對(duì)環(huán)境治理工作進(jìn)行全面監(jiān)督的重要保障。為了推行公眾參與原則，我國(guó)已經(jīng)頒布了一些相關(guān)的輔助法規(guī)，如2008年開(kāi)始施行的《環(huán)境信息公開(kāi)辦法》等，就促進(jìn)了公眾參與原則在實(shí)踐中的應(yīng)用。工業(yè)棕地治理不僅關(guān)系到一個(gè)城市的土地利用、工商業(yè)布局、具體規(guī)劃，還關(guān)系到社會(huì)公眾的切身利益。工業(yè)棕地不治理，棕地潛伏的環(huán)境污染就像懸在社會(huì)公眾頭頂?shù)囊话选斑_(dá)摩克里斯之劍”，不知道什么時(shí)候會(huì)落下來(lái)，也不知道會(huì)造成什么樣的污染后果。而工業(yè)棕地進(jìn)行治理的具體規(guī)劃和方案，也直接影響著社會(huì)公眾的工作和生活。尤其是生活在棕地附近的老工業(yè)區(qū)的人們，直接承擔(dān)著工業(yè)棕地治理的后果。因此，在棕地治理過(guò)程中，土壤修復(fù)專(zhuān)家、環(huán)境科學(xué)家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家和建筑設(shè)計(jì)師們的意見(jiàn)固然重要，普通公眾的意見(jiàn)也不容忽視。此外，社會(huì)公眾還可以對(duì)棕地治理工作進(jìn)行全程監(jiān)督，避免出現(xiàn)二次污染現(xiàn)象。我國(guó)一向重視公眾參與在環(huán)境治理中的作用，早在1996年頒布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問(wèn)題的決定》中就規(guī)定：“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作?！本唧w到棕地治理中的公眾參與，2013年年初，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》，提出要充分利用市場(chǎng)機(jī)制，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資金投入土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理。不僅規(guī)定了棕地治理資金的社會(huì)多元化渠道，還鼓勵(lì)社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體積極參與土壤綜合治理項(xiàng)目。

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