南蘇丹獨立與國際法下的國家繼承——以南蘇丹石油區(qū)塊合同談判為視角

金振寧

繼20世紀冷戰(zhàn)結(jié)束之后，全球范圍內(nèi)不少國家內(nèi)部的民族矛盾和沖突日益加劇，由于國際社會不存在超國家的立法機構(gòu)，即不存在所謂的“世界政府”，國家本身是國際法規(guī)則的制定者，是國際法主要的主體，它以自己的行為和作用來保證國際法規(guī)則得以實施。但新國家是如何繼承前任國家的權(quán)利和義務(wù)呢？國家繼承是國際法上一個復(fù)雜而又現(xiàn)實的問題，是指一個國際人格者由另外一個國際人格者以聯(lián)合或者合法合并的形式所代替，因此會涉及相關(guān)主題在法律權(quán)利和地位方面的重大變化。原有的法律關(guān)系發(fā)生中斷是繼承的主要特征。本文將就新國家的繼承問題，以南蘇丹石油區(qū)塊合同談判視角，作一簡單論述。

一、國家繼承的基本概念

根據(jù)1978年的《關(guān)于條約的國家繼承的維也納公約》和1983年的《關(guān)于國家對國家財產(chǎn)、檔案及債務(wù)的繼承的維也納公約》，“國家繼承”是指一國將涉及其領(lǐng)土關(guān)系的國際關(guān)系所擔負的責任轉(zhuǎn)由另一國承擔①1983年《公約》第4條第（1）款。。其中“責任”這個詞必須與“領(lǐng)土的國際關(guān)系”一詞結(jié)合起來理解，這種搭配在國家實踐中運用得非常普遍，它適用于任何一種特定的情況，而不論相關(guān)領(lǐng)土處于何種地位，屬于何種性質(zhì)。從這個意義上來講，“對領(lǐng)土的國際關(guān)系所負責任”這種表述具有中立性[1]（P667-668）。

1.有關(guān)國家繼承的習(xí)慣國際法

在國際法下，習(xí)慣國際法 （customaryinternationallaw）由兩部分構(gòu)成，一是國家實踐（state practice），另一部分則是法律確信（opinumjuris），指的是國際社會各國對于某種原則、習(xí)慣或做法長期且一貫的實踐構(gòu)成了某種法律確信，使得各國在國際交往過程中自覺主動地遵守該原則。有關(guān)國家繼承的國際法實踐還是比較常見的。比如，20世紀六七十年代新獨立國家的大量涌現(xiàn)，以及90年代一些國家的解體，極大促進了該領(lǐng)域國際法的迅速發(fā)展。非殖民化過程中新國家的不斷出現(xiàn)，直接導(dǎo)致了1978年和1983年有關(guān)國家繼承的兩個維也納條約的通過，這也在這兩個條約的序言中得到了體現(xiàn)。

20世紀90年代，世界又陸續(xù)發(fā)生了幾起國家合并、統(tǒng)一及解體的事件[2]。比如1990年5月22日，阿拉伯也門共和國和也門人民民主共和國合并，合并后的國家正式命名為“也門共和國”。兩國明確將“合并”一詞寫入雙方的條約中。國家統(tǒng)一的形式則發(fā)生在德國，這個過程經(jīng)過了數(shù)輪的努力，首先，1990年5月，東德和西德之間建立了一個貨幣、經(jīng)濟和社會聯(lián)盟；隨后，兩國同意將1990年10月3日作為統(tǒng)一日。1992年9月12日，兩國以及4個同盟國共同簽署了一份最終解決德國問題的條約，4個同盟國終止了對柏林及整個德國所承擔的有關(guān)權(quán)利和責任。兩德的統(tǒng)一是以東德（民主德國）并入（accession）西德（聯(lián)邦德國）的形式實現(xiàn)的。兩德統(tǒng)一的特殊性在于，它不僅僅涉及到民主德國的國家責任的繼承問題，還涉及到聯(lián)邦德國的國際法人格的延續(xù)問題。此外，國家解體或分裂的情形在前蘇聯(lián)和前南斯拉夫問題上都出現(xiàn)過。

2.有關(guān)國家繼承的國際條約

學(xué)者認為，國家繼承問題之所以復(fù)雜，部分原因在于國家延續(xù)和繼承的條件與程序方面，目前尚且缺乏公認的規(guī)則。正如南斯拉夫問題仲裁委員會所說的：“在國家繼承方面，成熟的國際法原則還為數(shù)不多，這些原則的適用在很大程度上要根據(jù)個案的情況而定。”之所以這么說是因為國家繼承問題之所以復(fù)雜，部分原因在于國家延續(xù)和繼承的條件與程序方面，目前尚且缺乏公認的規(guī)則。

盡管1978年的《關(guān)于條約的國家繼承的維也納公約》和1983年的《關(guān)于國家對國家財產(chǎn)、檔案及債務(wù)的繼承的維也納公約》為國家繼承原則指明一定的方向，不過，1978年公約和1983年公約很大程度上是對習(xí)慣國際法規(guī)則編纂的成果，例如涉及領(lǐng)土割讓、分離、解體和統(tǒng)一的那些條款?？上У氖?，這些條約在實踐中并沒有受到足夠的重視，目前批準或者通過這兩個條約的國家很少。其中，1978年的公約尚未生效，目前只有7個締約國，另有6個國家簽署。正如1978年《公約》所面臨的困境一樣，由于涉及新獨立國家的國際法規(guī)則不多，使得這些已簽署該公約的幾個國家在是否主張該條約中的原則是否適用其他未締約國或國際社會的時候處于比較尷尬的地位。1983年《公約》同樣得不到各國的歡迎。此外，國際法協(xié)會還認為，各國不愿意加入這一公約，在一定程度上是由于該公約所提出的爭端解決機制 （例如公平比例的標準）過于抽象[3]。而且在現(xiàn)實中，國家很難適用上述條約去解決國家繼承方面的問題。但是，上述兩個維也納條約，基本上涵蓋了國家與國家之間的關(guān)系。它們的出現(xiàn)表明，與國家繼承相關(guān)的法律相對來說處于比較穩(wěn)定的狀態(tài)。

最后，需要說明的是，國際法上的繼承還可能發(fā)生在其他類型的主體之間，比如國際組織之間就有可能發(fā)生這種關(guān)系。

二、南蘇丹石油區(qū)塊合同談判的背景

2011年7月9日，南蘇丹通過全民公投正式成為一個主權(quán)國家。南蘇丹獨立后，位于南蘇丹境內(nèi)的各個石油區(qū)塊的政府分成油由南蘇丹政府提取并銷售，收入也歸南蘇丹政府。由于輸油管道、海上終端及部分原油處理設(shè)施在蘇丹境內(nèi)，北蘇丹政府要向南蘇丹政府征收每桶石油較高的處理、輸送、服務(wù)和過境等費用。經(jīng)過兩國政府的多輪談判，雙方仍然存在很大的分歧。在這個過程中兩國為了爭取更多的談判籌碼，不斷采取行動，互相向?qū)Ψ绞骸?011年11月8日南蘇丹政府發(fā)布總統(tǒng)令，將北蘇丹石油公司 （以下簡稱“SUDAPET”）在南蘇丹區(qū)塊的權(quán)益收歸南蘇丹國家石油公司（以下簡稱“NILEPET”）所有。同年11月22日，北蘇丹政府作出了停止南蘇丹政府的分成油通過蘇丹港出口的決定。

另一方面，為解決原有的勘探產(chǎn)量分成合同（Exploration&ProductionSharingAgreement，以下簡稱“EPSA合同”）在南蘇丹的過渡及繼續(xù)適用的問題，南蘇丹政府在2011年7月29日邀請相關(guān)外國石油公司投資者針對EPSA合同在南蘇丹的繼承問題展開談判，協(xié)議的主要內(nèi)容是關(guān)于對EPSA合同在南蘇丹區(qū)塊石油合同的過渡安排及對EPSA合同部分條款的修改及繼承。我國的兩大國有石油公司 （中國石油集團公司和中國石化集團）與另外三家外國石油公司（馬來西亞國家石油公司、印度國家石油公司以及科威特石油公司）一同參與了與南蘇丹政府關(guān)于區(qū)塊石油合同的文本談判。雙方針對協(xié)議文本的分歧比較大，主要包括合同穩(wěn)定性、成本回收、油田關(guān)閉停產(chǎn)問題以及南蘇丹政府審批等問題。本文擬針對南蘇丹國家石油公司NILEPET能否替代北蘇丹石油公司SUDAPET成為南蘇丹石油區(qū)塊的合同方是否符合國家繼承原則進行論述。

三、南蘇丹石油區(qū)塊過渡協(xié)議中的國家繼承問題

南蘇丹政府針對石油區(qū)塊合同的談判，其中一個主張就是強調(diào)在南蘇丹從北蘇丹獨立之后，位于南蘇丹境內(nèi)的石油區(qū)塊的所有權(quán)屬于南蘇丹國家所有。因此南蘇丹國家石油公司NILEPET應(yīng)代表南蘇丹政府與各外國石油公司簽署一份全新的石油區(qū)塊合同。此外，南蘇丹政府還在協(xié)議中主張NILEPET不承擔在南蘇丹獨立日前因SUDAPET的行為而導(dǎo)致的責任、賠償和訴訟請求。那么，南蘇丹的訴求在國際法上是否能否成立？是否存在相關(guān)的國際法理論或者實踐的依據(jù)呢？

1.南蘇丹的國際法主體適格且對其境內(nèi)油氣資產(chǎn)享有排他主權(quán)

南蘇丹的情況在適用國際法的承認問題方面不存在太大的異議。承認是國家行為、國家單方面國際法行為，主要是指國際法上的各種聲明，如外交通知、承認、承諾、放棄或者抗議等等；以及關(guān)于國際法上實際采取的行動，如對某國的軍事占領(lǐng)或武力吞并等等。國家多方面的國際法行為，則主要是指締結(jié)國際條約等。承認是一個國家作為國際法主體所作出的單方面行為。

只要有新國家成立，就會有承認問題。然新國家的產(chǎn)生有多種情勢，如宣告獨立的新國家屬于既存國家的一部分；既存殖民地和平地分離而獨立；或新國家為既存一國分裂為數(shù)國或既存數(shù)國合并為一國。在上述情況當中，既存殖民地和平地分離而獨立或新國家為原一國分裂為數(shù)國或數(shù)國合并為一國，相對來說好辦一些。既存國家的一部分或殖民地以和平的方式獨立出來，這在20世紀60年代初比較多見，不少亞非國家或原聯(lián)合國托管地都是通過這種方式取得獨立成為新國家的，國際社會不會有什么異議。蘇丹一分為二，也屬此類情形。

1956年1月1日蘇丹宣布獨立后，原殖民統(tǒng)治者英國為保持其在南方的影響，大力支持和接濟南方反政府武裝，蘇丹因而陷入長期戰(zhàn)亂與動蕩之中。2005年1月，在美國及東非的“政府間發(fā)展組織”的斡旋和推動下，蘇丹政府與蘇丹人民解放運動在內(nèi)羅畢簽署了《全面和平協(xié)議》，規(guī)定蘇丹南部地區(qū)將于2011年1月9日公投，以決定南部地區(qū)是否從蘇丹分離。2011年1月的公民投票如期舉行。從投票結(jié)果看，98.83%的投票者支持南部從蘇丹分離。對此，蘇丹總統(tǒng)巴希爾表示愿意接受公投結(jié)果，公開表示他將“尊重南方公民的選擇”。2011年7月9日，南蘇丹正式宣布獨立。從國際法的角度看，由于南蘇丹是在原既存國家同意的情況下通過公民投票而成立的，其國際法主體資格基本上不存在爭議。

另外，根據(jù)1978年的《關(guān)于條約的國家繼承的維也納公約》和1983年的《關(guān)于國家對國家財產(chǎn)、檔案及債務(wù)的繼承的維也納公約》中所闡釋的習(xí)慣國際法，在國家分離、解體或者成立一個新獨立國家的時候，繼承國對在其領(lǐng)土范圍內(nèi)的自然資源享有永久主權(quán)。因此，南蘇丹政府對位于其領(lǐng)土主權(quán)范圍內(nèi)的油氣資源享有排他主權(quán)是毋庸置疑的。

2.國家繼承是否適用于南蘇丹石油區(qū)塊合同的繼承尚存疑問

根據(jù)上述兩個維也納公約以及相關(guān)習(xí)慣國際法，國家繼承主要分為條約繼承和國家財產(chǎn)、檔案的繼承兩種?？紤]到原是石油區(qū)塊的簽署主體為北蘇丹政府授權(quán)的SUDAPET和各外國石油公司。從法理而言，該合同屬于私主體之間簽署的協(xié)議，它顯然不能劃歸到各主權(quán)國家之間簽署的國際條約范疇。而南蘇丹政府對其境內(nèi)油氣資產(chǎn)享有排他主權(quán)并不必然推導(dǎo)出南蘇丹國家石油公司NILEPET替代SUDAPET成為區(qū)塊石油合同的繼受者。理由如下：

首先，SUDAPET持有的原合同項下的油氣權(quán)益是否能夠被定義為“國家財產(chǎn)”還存疑問。根據(jù)1983年的公約規(guī)定，“國家財產(chǎn)”是指“在國家繼承之日按照被繼承國國內(nèi)法的規(guī)定為該國所擁有的財產(chǎn)、權(quán)利和利益”①1983 年《公約》第 27 條第（1）款。。這個定義考慮到了一個現(xiàn)實問題，即目前國際法上還沒有現(xiàn)成的定義可以適用。在普通法系的國家，公共財產(chǎn)和私有財產(chǎn)在任何情況下向來都沒有太大區(qū)別。1993年8月13日，南斯拉夫問題仲裁委員會在第14號意見中指出，相關(guān)財產(chǎn)、債務(wù)和檔案的所有權(quán)需參照國家繼承發(fā)生之日時南斯拉夫社會主義聯(lián)邦共和國的國內(nèi)法來確定，特別是該國1974年 《憲法》。SUDAPET持有的原合同項下的石油權(quán)益是否屬于“國家財產(chǎn)”還需要我們進一步查證北蘇丹的相關(guān)國內(nèi)法規(guī)定才能確定。

其次，“被繼承的”國際法主體存在疑問。在本案中，南蘇丹的“國家繼承”行為所針對的主體是SUDAPET。但筆者發(fā)現(xiàn)SUDAPET已于2011年初完成了由國家石油公司到私有化石油企業(yè)的轉(zhuǎn)變。SUDAPET的大部分公司股份由私人所持有，國有股份僅占極小的比例。誠然，一個企業(yè)的股權(quán)比例大小不能完全作為判讀其是否為國有企業(yè)的唯一標準。但是，如果根據(jù)蘇丹當?shù)叵嚓P(guān)法律SUDAPET屬于私營性質(zhì)公司，那么南蘇丹政府通過頒布總統(tǒng)令的方式直接剝奪SUDAPET原持有的區(qū)塊權(quán)益有可能構(gòu)成國際法下的非法征收，應(yīng)承擔相應(yīng)的國家責任。

最后，筆者認為最后，NILEPET和南蘇丹政府涉嫌違反了國家繼承中的一并繼受原則。南蘇丹政府在談判中強調(diào)，NILEPET直接取代SUDAPET但不承擔基于SUDAPET行為而導(dǎo)致的合同責任、賠償和訴訟請求。這與國家繼承的權(quán)利義務(wù)對等和一并繼受原則的規(guī)定是背道而馳的。根據(jù)國際法關(guān)于國家繼承的原則，新獨立國家對之前的條約、財產(chǎn)和債務(wù)屬于一并繼受的關(guān)系。南蘇丹政府關(guān)于只繼受財產(chǎn)而不承擔基于財產(chǎn)所引發(fā)的責任或者債務(wù)的主張在國際法上是無論如何站不住腳的。

四、如何通過國家繼承原則解決南北蘇丹關(guān)于石油合同的繼承爭議

涉及國家財產(chǎn)的繼承規(guī)定，通常由相關(guān)國家以協(xié)議解決，這是國家財產(chǎn)繼承的首要原則。這方面有一個很好的國際法實踐，2001年6月29日，前南斯拉夫社會主義聯(lián)邦共和國的五個繼承國，就繼承問題再維也納舉行會議，并就相關(guān)問題達成了協(xié)議。與會的五個繼承國分別是克羅地亞、波黑、南斯拉夫聯(lián)邦共和國、斯洛文尼亞和前南斯拉夫馬其頓共和國。2004年6月2日，在五個國家分別向聯(lián)合國秘書長交存批準書之后，該繼承協(xié)議正式生效。根據(jù)國際法，在兩國缺乏協(xié)議的情況下，相關(guān)的國際法目前只能在習(xí)慣法和1983年的《關(guān)于國家對國家財產(chǎn)、檔案及債務(wù)的繼承的維也納公約》中尋覓。

根據(jù)上述兩個公約所闡釋的習(xí)慣國際法，在國家分離、解體或者成立一個新獨立國家的時候，如果沒有相關(guān)協(xié)議，那么位于繼承所涉領(lǐng)土上的不動產(chǎn)應(yīng)由繼承國繼承。與被繼承國涉及該領(lǐng)土的活動有關(guān)的動產(chǎn)，應(yīng)當歸繼承國所有。除此之外的其他動產(chǎn)，也應(yīng)當按照公平比例轉(zhuǎn)屬繼承國。但是，對于這些國家來說，如果相關(guān)領(lǐng)土在動產(chǎn)和不動產(chǎn)創(chuàng)造的過程中有所貢獻，那么它們可以根據(jù)其貢獻的比例大小繼承相應(yīng)的份額。值得注意的是，1983年《公約》第15條規(guī)定，繼承國和被繼承國之間的協(xié)議不得影響各個民族對于自己的財務(wù)和自然資源享有的永久主權(quán)。筆者認為，上述表述仍較為模糊。結(jié)合本案分析，倘若位于南蘇丹境內(nèi)的區(qū)塊油氣資產(chǎn)根據(jù)蘇丹國內(nèi)法可以界定為一國的不動產(chǎn)，那么南蘇丹對該資產(chǎn)當然享有合法繼承權(quán)。但將一國的油氣資源認定為不動產(chǎn)是極為牽強的。另外，上述《公約》的15條又似乎表明，新獨立的南蘇丹民族應(yīng)對作為自然資源的石油享有毫無爭辯的永久主權(quán)。

綜上所述，解決南北蘇丹政府關(guān)于石油區(qū)塊合同的繼承爭議問題最好的途徑應(yīng)為兩國政府通過友好協(xié)商的方式簽署相關(guān)的條約最終解決。

五、中國與南蘇丹石油合作的挑戰(zhàn)與對策

自從南蘇丹的上述總統(tǒng)令頒布之后，北蘇丹政府反映強烈，我國兩大國有石油公司也深感為難。一方面，我們中方石油公司持有的石油區(qū)塊權(quán)益橫跨南北蘇丹境內(nèi)，而且之前與SUDAPET簽署的石油區(qū)塊合同在北蘇丹境內(nèi)仍是屬于合法存續(xù)，北蘇丹政府和SUDAPET也多次公開發(fā)表聲明，表示如果其合同利益受到了損害，將依據(jù)有關(guān)合同和協(xié)議保留向各外國石油公司進行索賠的權(quán)利；另一方面，雖然石油區(qū)塊大都位于南蘇丹境內(nèi)，但油田輸油管道卻基本位于北蘇丹境內(nèi)，外國石油公司從南蘇丹開采出的石油必須向北蘇丹政府繳納高額的油田管輸費才能對外出口，因此得罪任何一方我們都將麻煩不斷。

筆者認為，南北蘇丹關(guān)于石油區(qū)塊協(xié)議的談判遲遲沒有進展，其根本原因在于南北蘇丹兩國之間的內(nèi)部利益分配不均所導(dǎo)致的。根據(jù)之前論述的，無論是從國際條約還是習(xí)慣國際法的角度分析，問題的最終解決渠道應(yīng)為兩國之間通過達成協(xié)議協(xié)商解決。目前。兩國已就石油利益分配等問題展開了多輪交涉和談判。身為區(qū)塊合同的一方，我們中方石油企業(yè)已很難左右談判，但可以積極做工作，通過國際社會的各方面施加壓力，從中調(diào)解，促使盡快達成協(xié)議，最大限度保護中國國有石油企業(yè)在南北蘇丹的合法權(quán)益。

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