人民銀行社會反腐敗職能作用初探

張彥銘

金融業(yè)與現(xiàn)代社會經(jīng)濟(jì)命脈息息相關(guān)，人民銀行處于中國現(xiàn)代金融系統(tǒng)的核心，其工作特性和職能特點使人民銀行在進(jìn)行金融廉政風(fēng)險控制、支持社會反腐敗建設(shè)中具有“天然”優(yōu)勢。人民銀行如何正確履行中央銀行工作職責(zé)，提升金融廉政風(fēng)險防控水平，充分發(fā)揮其在支持社會反腐敗斗爭中的積極作用，值得認(rèn)真研究和探討。

一、人民銀行在社會反腐敗工作中的職能優(yōu)勢

(一)職能設(shè)置有“天然”優(yōu)勢。2003年9月中央機(jī)構(gòu)編制委員會正式批準(zhǔn)人民銀行主要職責(zé)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制調(diào)整意見的“三定方案”，明確中國人民銀行作為國務(wù)院組成部門，是中華人民共和國的中央銀行，根據(jù)國務(wù)院規(guī)定，中國人民銀行管理國家外匯管理局，是在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)的宏觀調(diào)控部門。原由公安部承擔(dān)的組織協(xié)調(diào)國家反洗錢工作的職責(zé)，轉(zhuǎn)由中國人民銀行承擔(dān)。調(diào)整后的“三定方案”確定的職責(zé)，將人民銀行職能集中表現(xiàn)為“一個強(qiáng)化、一個轉(zhuǎn)換、兩個增加”。具體說來，“一個強(qiáng)化”就是強(qiáng)化原有中央銀行職能，即強(qiáng)化與制定和執(zhí)行貨幣政策有關(guān)的職能，同時加強(qiáng)對貨幣市場、外匯市場、黃金市場等金融市場的監(jiān)督與監(jiān)測?！耙粋€轉(zhuǎn)換”，即轉(zhuǎn)換實施對金融業(yè)宏觀調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險的方式?！皟蓚€增加”，即增加反洗錢和管理征信業(yè)兩項職能。這些職能的設(shè)定，提升了人民銀行對經(jīng)濟(jì)金融的宏觀調(diào)控與監(jiān)測管理能力，為人民銀行充分發(fā)揮在金融系統(tǒng)中的風(fēng)險防控能力，提升在社會反腐敗中的積極作用提供了“天然”條件。

(二)擁有信息數(shù)量龐大。人民銀行作為中央銀行，監(jiān)測統(tǒng)計匯集各金融機(jī)構(gòu)獲得及形成的“海量”經(jīng)濟(jì)金融信息情況和數(shù)據(jù)。人民銀行職能調(diào)整后，對經(jīng)濟(jì)金融監(jiān)測面更廣、數(shù)據(jù)來源更多、信息量更加龐大，例如：法人及自然人的征信情況、開戶及金融賬戶信息、外匯業(yè)務(wù)往來情況、國庫資金使用、跨境人民幣結(jié)算情況等等。這些信息、數(shù)據(jù)和情況大量聚集并為人民銀行掌握，為人民銀行防控金融廉政風(fēng)險，發(fā)揮在社會反腐敗中的作用提供了可能。

(三)情況反映真實客觀。人民銀行收集掌握的信息資料與一般的情況收集不同，更加真實客觀。如人民銀行征信（總、分）中心頒布發(fā)《機(jī)構(gòu)信用代碼證》或出具信息報告、貸款卡辦理與年審、賬戶開立審核批準(zhǔn)、發(fā)布金融穩(wěn)定報告和經(jīng)濟(jì)監(jiān)測金融統(tǒng)計報表等等，都需要客觀發(fā)生的數(shù)據(jù)支持，許多信息、情況、數(shù)據(jù)來自各金融機(jī)構(gòu)辦理金融業(yè)務(wù)后自動生成。再如跨境人民幣結(jié)算、財政國庫資金劃撥數(shù)據(jù)形成，都要有真實的資金流，較大程度上保證了相關(guān)信息的真實性。

(四)與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域緊密相關(guān)。隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，中國人民銀行作為中央銀行在宏觀調(diào)控體系中的作用日益突出，對經(jīng)濟(jì)金融領(lǐng)域的調(diào)控、與社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的聯(lián)系也更加緊密。而大多數(shù)腐敗行為與經(jīng)濟(jì)相關(guān)、多伴隨金融行為，為人民銀行防控金融風(fēng)險，從其金融行為中發(fā)現(xiàn)腐敗線索提供便利。

二、人民銀行開展社會反腐敗工作的法理依據(jù)

近年來,“依法治國”方略得到全面落實，為人民銀行開展金融廉政風(fēng)險防控，推動社會反腐敗工作提供了堅強(qiáng)有力的法理依據(jù)。

1.《中國人民銀行法》。規(guī)定了人民銀行履行金融調(diào)查統(tǒng)計、管理人民幣流通、實施外匯管理、監(jiān)督管理黃金市場等十三項職責(zé)，并明確了中國人民銀行有權(quán)對金融機(jī)構(gòu)以及其他單位和個人執(zhí)行清算管理規(guī)定等九項行為進(jìn)行檢查監(jiān)督。

2.《反洗錢法》。明確人民銀行為預(yù)防洗錢活動、遏制反洗錢犯罪，在國務(wù)院反洗錢行政主管部門的授權(quán)范圍內(nèi)，對金融機(jī)構(gòu)履行反洗錢義務(wù)進(jìn)行監(jiān)督、檢查。

3.其他法規(guī)制度。《現(xiàn)金管理暫行條例》《外匯管理條例》《國家金庫條例》《征信管理條例》《個人存款賬戶實名制規(guī)定》《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》《關(guān)于規(guī)范商業(yè)預(yù)付卡管理的意見》和《支付結(jié)算辦法》等法規(guī)制度與相關(guān)法律，為人民銀行在履行中央銀行工作職能中發(fā)揮防控金融風(fēng)險，推動社會反腐敗工作作用提供了有力的法律武器。

三、人民銀行履行社會反腐敗的主要職能

人民銀行是國家重要的公共管理部門，依法履行中央銀行職能，在中國金融體系中處于核心地位，所承擔(dān)的職能為預(yù)防和打擊腐敗分子利用金融從事腐敗活動提供有力支撐。

（一）支付清算和人民幣流通管理職能。一方面，加強(qiáng)對大額現(xiàn)金使用的監(jiān)控和管理，推動非現(xiàn)金結(jié)算業(yè)務(wù)，推廣公務(wù)卡使用。公務(wù)卡具有一般銀行卡所具有的授信消費、循環(huán)信用、非現(xiàn)金交易等共同屬性，避免了我國在傳統(tǒng)的公務(wù)小額零星支付中使用現(xiàn)金結(jié)算的方式。持卡人在方便快捷地辦理支付結(jié)算業(yè)務(wù)的同時，由于其資金運行有顯著的“軌跡”，有效防范了財務(wù)報銷環(huán)節(jié)出現(xiàn)湊票報銷或多開、虛開報銷發(fā)票，或是通過各種方式套取現(xiàn)金，設(shè)置賬外賬，規(guī)避監(jiān)管的問題，有效防范了腐敗發(fā)生。近幾年來，人民銀行進(jìn)一步加大了組織推動各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展公務(wù)卡發(fā)行工作力度，擴(kuò)大發(fā)卡規(guī)模。通過加快公務(wù)消費定點商戶發(fā)展等手段，優(yōu)化公務(wù)卡用卡環(huán)境，提升公務(wù)卡刷卡消費量，大力支持了社會反腐敗工作。

另一方面，切實加強(qiáng)金融賬戶開立及管理。檢查督促各金融機(jī)構(gòu)認(rèn)真落實《個人存款賬戶實名制規(guī)定》，嚴(yán)格結(jié)算賬戶開立及管理，認(rèn)真核查甄別開戶信息真實性。對大額提現(xiàn)行為加強(qiáng)控制和跟蹤監(jiān)管，打擊腐敗分子利用大額現(xiàn)金逃避監(jiān)控，有效防止了使用匿名、假名賬戶進(jìn)行行賄受賄、藏匿不法資產(chǎn)、洗錢、設(shè)立“小金庫”等腐敗行為，為推動財產(chǎn)申報制度實施并取得實際效果提供支持。

（二）征信管理職能。建設(shè)征信體系是人民銀行比較新的一項職能，人民銀行牽頭建設(shè)的全國統(tǒng)一的征信系統(tǒng)是迄今為止世界上規(guī)模最大、覆蓋面最廣、類型較為復(fù)雜的信息管理體系，2006年人民銀行組織建成了全國統(tǒng)一的企業(yè)和個人信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，是專業(yè)化、獨立的第三方機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)信息，具有客觀、權(quán)威的特性。數(shù)據(jù)庫信息涵蓋法人和自然人基本信息、賬戶信息、銀行信貸等金融行為信息以及公積金繳存、欠薪、欠稅、環(huán)境違法、法院訴訟判決、行政執(zhí)法等非金融誠信信息。這些信息由于是客觀發(fā)生相關(guān)業(yè)務(wù)行為后自動生成或依據(jù)客觀法律事件采集匯總到征信系統(tǒng)中的，信息真實客觀、一目了然，可以為紀(jì)檢監(jiān)察、審計、公安、檢察等部門查處腐敗案件及時提供有效信息和線索。

（三）國庫資金監(jiān)管職能。根據(jù)《中國人民銀行法》賦予的權(quán)力，人民銀行經(jīng)理國庫，有權(quán)對國庫資金實施監(jiān)管。目前，為加強(qiáng)國庫資金監(jiān)管和提高財政資金使用效率，人民銀行加強(qiáng)與財政部門合作，通過加快財政單一賬戶建設(shè)和國庫資金支付電子化進(jìn)程，推動擴(kuò)大直接支付業(yè)務(wù)范圍，使財政資金運轉(zhuǎn)過程置于有效監(jiān)控之下，留下清晰運行痕跡，效好防止財政資金被擠占、挪用、貪污，對腐敗分子產(chǎn)生了一定的威懾作用，確保財政預(yù)算的正確執(zhí)行，安全合規(guī)。

（四）反洗錢和外匯監(jiān)管職能。反洗錢，是指為了預(yù)防通過各種方式掩飾、隱瞞毒品犯罪、黑社會性質(zhì)的組織犯罪、貪污賄賂犯罪、破壞金融管理秩序犯罪、金融詐騙犯罪、恐怖活動犯罪、走私犯罪等犯罪所得及其收益的來源和性質(zhì)的洗錢活動，依法采取相關(guān)措施的行為。洗錢是世界經(jīng)濟(jì)的一個毒瘤，據(jù)國際貨幣基金組織的估算，全世界洗錢的數(shù)額已達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的2%～5%。人民銀行作為我國反洗錢行政主管部門，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)全國的反洗錢工作。人民銀行依法開展反洗錢活動，對于促進(jìn)金融業(yè)健康發(fā)展、懲治腐敗行為、維護(hù)社會穩(wěn)定都具有十分重要的意義。人民銀行各分支機(jī)構(gòu)根據(jù)反洗錢工作特點，不斷健全反洗錢工作組織和制度，近年來逐步完善了以預(yù)防為主的反洗錢監(jiān)管體系，有效提高了反洗錢工作的有效性，加大打擊洗錢犯罪力度，維護(hù)了良好經(jīng)濟(jì)金融秩序。為防止腐敗分子把“黑錢洗白”和贓款外逃，人民銀行根據(jù)相關(guān)法律配套制定了《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》《人民幣大額和可疑支付交易報告管理辦法》《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報告管理辦法》《反洗錢信息查詢規(guī)定（試行）》《支付清算組織反洗錢和反恐怖融資指引》，反洗錢法律制度體系初步形成。《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》明確：中國人民銀行是金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作的監(jiān)督管理機(jī)關(guān)，中國人民銀行設(shè)立金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作領(lǐng)導(dǎo)小組，履行職責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管、協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)反洗錢工作，制定反洗錢工作制度，制定大額和可疑人民幣資金交易報告制度，建立支付交易監(jiān)測系統(tǒng)，對支付交易進(jìn)行監(jiān)測等反洗錢監(jiān)管職責(zé)。國家外匯管理局負(fù)責(zé)對大額、可疑外匯資金交易報告工作進(jìn)行監(jiān)督管理。人民銀行和國家外匯管理局各分支機(jī)構(gòu)也按照相關(guān)職能劃分履行反洗錢職能，為有關(guān)部門對涉嫌洗錢以及上游貪腐案件的可疑資金交易活動提供相關(guān)資料及交易查詢支持。

四、人民銀行如何進(jìn)一步發(fā)揮反腐敗作用

人民銀行依法履行中央銀行職能，在構(gòu)建懲治和預(yù)防腐敗體系中已成為不可或缺的重要一環(huán)，如何進(jìn)一步充分發(fā)揮和實現(xiàn)人民銀行在履行中央銀行職能支持社會反腐敗工作中的作用，筆者認(rèn)為要努力做好以下四個方面的工作：

（一）推動金融法制建設(shè)。金融法律是國家法律體系的重要組織部分,人民銀行作為中央銀行，加強(qiáng)金融法制建設(shè)，推動金融立法，為金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)打擊與金融相關(guān)的犯罪行為提供法律依據(jù)和保障，是人民銀行不可推卸的責(zé)任，也是人民銀行充分發(fā)揮社會反腐敗職能的重要任務(wù)。人民銀行要以《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《反洗錢法》等現(xiàn)行法律為主體，積極推進(jìn)和完善支付結(jié)算、外匯管理、國庫資金管理、征信管理、貨幣及金融市場監(jiān)管等方面的立法建設(shè)。有的條例法規(guī)在反腐敗工作中發(fā)揮過重大作用，如《中華人民共和國現(xiàn)金管理暫行條例》及其《現(xiàn)金管理實施細(xì)則》，已經(jīng)執(zhí)行了20多年,但隨著經(jīng)濟(jì)金融的發(fā)展,缺陷日益凸顯,對腐敗的遏制作用正在降低，因此，人民銀行作為中央銀行應(yīng)積極推動新法規(guī)修訂完善工作，實現(xiàn)當(dāng)前對現(xiàn)金更加有效的管理、使各項法律法規(guī)更加符合反腐形勢，實現(xiàn)相互配套銜接，提升打擊腐敗行為的實效。

（二）加強(qiáng)部門協(xié)同配合。嚴(yán)控金融領(lǐng)域發(fā)生的風(fēng)險隱患、發(fā)揮人民銀行在社會反腐敗中的職能作用，是加強(qiáng)人民銀行依法履職、構(gòu)筑懲防體系的一項系統(tǒng)工程，不僅需要人民銀行和金融機(jī)構(gòu)的協(xié)同配合，還需要執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門的有力支持。一方面，相關(guān)金融部門要建立完善和參與部門間協(xié)調(diào)合作機(jī)制，在法律框架內(nèi)，分析金融風(fēng)險形勢和廉政風(fēng)險狀況。在不違反保密和制度規(guī)定的前提下，通過建立聯(lián)席會議制度、簽訂信息共享協(xié)議、相互開放信息系統(tǒng)等方式及時向人民銀行提供各自管理和掌握的相關(guān)信息。在法律法規(guī)許可并具備條件的情況下信息網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通，實現(xiàn)反腐信息共享，便于發(fā)現(xiàn)案件線索，積極跟進(jìn)查處；另一方面，執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門更要做到遵紀(jì)守法，到人民銀行查詢相關(guān)案件信息，必須手續(xù)齊全、合法合規(guī)。堅決杜絕辦案人員在手續(xù)不齊全情況下到人民銀行分支機(jī)構(gòu)查（取）證據(jù)，遭到合理合法拒絕時，對人民銀行經(jīng)辦人員進(jìn)行威逼、恐嚇的不法行為。通過各相關(guān)部門共同努力，最大限度地發(fā)揮人民銀行在控制金融風(fēng)險和社會反腐敗工作中的作用和職能優(yōu)勢。

（三）加大監(jiān)管監(jiān)測力度。科學(xué)提高人民銀行各項職能履行的工作效率，著重以人民銀行近年來開展的“兩管理、兩綜合”工作為抓手，加強(qiáng)對轄區(qū)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理，開展綜合業(yè)務(wù)執(zhí)法檢查，提升轄區(qū)金融廉政風(fēng)險防控水平。特別要加大資金清算、賬戶管理、征信信息、外匯管理、金融穩(wěn)定、國庫核算等金融信息系統(tǒng)建設(shè)，完善自動監(jiān)測功能，提升系統(tǒng)查詢能力，對大額、異常資金流向加強(qiáng)跟蹤監(jiān)測，提高預(yù)判分析能力。同時，加快與公安部公民身份聯(lián)網(wǎng)核查系統(tǒng)，以及財政、海關(guān)、社保、法院等相關(guān)系統(tǒng)的全面或有限聯(lián)網(wǎng)，提高反腐信息處理、監(jiān)測、比對效率和效果。

（四）嚴(yán)格廉潔自律建設(shè)。人民銀行作為中央銀行，在社會反腐敗工作中承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任。要履行好社會反腐敗職能，提升金融廉政風(fēng)險防控水平，人民銀行必須做到“打鐵先得自身硬”，否則再多的法律支撐、再好的職能設(shè)置、再先進(jìn)的監(jiān)測分析系統(tǒng)也難以達(dá)到預(yù)期效果。近年來，人民銀行黨委認(rèn)真落實黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作責(zé)任，在全系統(tǒng)大力推進(jìn)懲治和預(yù)防腐敗體系建設(shè)，落實黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，深化廉政文化建設(shè)，全面提升了干部職工的廉潔自律意識，系統(tǒng)內(nèi)腐敗案件發(fā)案率連年下降，為人民銀行圓滿履行所承擔(dān)的各項中央銀行職責(zé)，切實發(fā)揮在社會反腐敗工作中的積極作用打下堅實基礎(chǔ)。

[1]牛曉閩.對人民銀行履行社會反腐敗職能若干問題的思考[J].南方金融，2008，（5）.

[2]張曉海.運用人民銀行業(yè)務(wù)發(fā)展成果支持和服務(wù)全社會反腐倡廉建設(shè)的對策建議[J].內(nèi)蒙古金融研究，2009，（7）.