財政投資基建項目概算控制管理研究

鄭萍

代建制是指政府將投資項目委托給熟悉建設程序和相關法律法規(guī)、具備相關專業(yè)技術力量、有資質的代建單位進行全過程管理的制度。

隨著投資體制改革的不斷深入，近年來各級政府不斷探索財政投資基建項目管理的改革方向。代建制作為政府投資非經營性建設項目管理模式進行市場化改革的重要舉措，被認為是轉變政府職能、控制“超標準、超規(guī)模、超投資”問題、遏制腐敗的有效手段。認真研究分析并科學應用這種新型的工程管理方式，對促進財政投資建設工程管理體制改革具有重要意義。

一、推行代建制改革的背景和意義

國務院2004年發(fā)布的《關于投資體制改革的決定》明確指出“對非經營性政府投資項目加快推行代建制”。各地因而開始推行財政投資建設工程“代建制”的試點，管理模式由“投資、建設、管理、使用”一體化逐漸向“投、建、管、用”職能分離的模式轉變。

（一）傳統(tǒng)管理模式的主要弊端

隨著改革的深入，傳統(tǒng)自建制的缺陷越來越明顯，集中表現(xiàn)為建設項目“三超”、質量問題和官員腐敗。原因主要是政府作為業(yè)主行政權力與經濟管理職能不分，集投資、建設、管理、使用于一身，與各市場參與主體關系過于密切。存在著如政府管理機構設置分散難以監(jiān)管、職能分工不合理、責任追究難以落實、項目決策缺乏科學、工程組織管理越位、缺位和錯位等問題。

（二）推行代建制改革的意義

為解決傳統(tǒng)管理模式的弊端，在中央政府倡導下，地方政府開始嘗試將一些非經營性的政府投資項目委托給專業(yè)公司作為代業(yè)主對項目實施建設，并在實踐中不斷完善，逐步發(fā)展為項目代建制度，彰顯著優(yōu)勢：規(guī)范政府行為，促使政府轉變職能；完善決策機制，促進決策科學化；管理市場化專業(yè)化，效率逐步提高。

二、實施代建制的概況及其特點

代建制作為建設項目管理的創(chuàng)新模式，已日益成為政府投資非經營性項目建設管理的主要方式。根據國家發(fā)改委的數(shù)據，截止2011年底，全國47個副省級以上地區(qū)中，已有45個開始代建制改革試點與推進，占96%；代建范圍也不斷拓展，從機關辦公樓等公共建筑項目，擴展到城市基礎設施等?；緦崿F(xiàn)了對項目投資、工期和質量的有效控制，代建管理呈現(xiàn)出深入發(fā)展的良好態(tài)勢，并具有注重政策法規(guī)的制定和完善、加大前期工作力度，提高投資管理科學性、注重代建工作實效，實現(xiàn)對項目有效控制等特點。

如重慶市綜合體育館代建項目總投資4.1億元，通過優(yōu)化設計等，節(jié)約資金5000余萬元，工程質量優(yōu)良，被評為全國詹天佑大獎；又如寧波某大學新、老校區(qū)建設和改造工程同時進行。投資5個億的新校區(qū)建設項目實行代建，投資2000萬元的老校區(qū)改造項目由學校自行負責。結果新校區(qū)建設順利完成，沒有出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象；而老校區(qū)工程卻發(fā)生了學校主要領導受賄60萬元的腐敗案件。

三、代建制實踐中面臨的困境

實施代建制加大了行政權力尋租的難度，但作為腐敗高發(fā)領域的建設工程的關鍵環(huán)節(jié)和人員沒有發(fā)生根本變化，行業(yè)“潛規(guī)則”仍可能長期存在。

1.與工程項目相關的審批部門格局不變。由于代建單位還不具備傳統(tǒng)意義上建設單位的法律地位，在辦理報建、財政撥款等手續(xù)時得不到有關部門的認可，遇到困難時，不得不依附和求助于項目使用單位，而另一方面，代建制的推行觸及了原有的利益和權力格局，在項目建設、資金撥付等申報辦理過程中，個別單位存在拖延時間等現(xiàn)象，容易成為權力尋租的溫床。

2.代建項目管理人員仍是監(jiān)督的難點。代建項目管理人員涉及代建、監(jiān)理、施工等單位的項目管理、財務管理等人員，代建模式沒有改變他們的角色和作用，仍有可能為一已私利而損害集體利益。如代建模式下，以投資額作為控制目標，代建單位就可能從質量上下手，以降低質量等手段相互勾結騙取項目資金從中謀利。另一方面，項目管理單位和監(jiān)管部門不切實維護國家利益，對如掛靠、分包、拖延工期等問題監(jiān)管不到位，以犧牲國家利益為代價換取個人私利。

3.工程建設的關鍵節(jié)點仍是監(jiān)控難點

（1）行政審批環(huán)節(jié)。該環(huán)節(jié)貫穿建設全過程，包括項目立項、質量安全監(jiān)督等。代建模式下的行政審批環(huán)節(jié)未作改變，工作人員可能收受賄賂，違規(guī)審核批準不符合法定條件的事項，或對符合條件的事項，故意拖延辦理時間刁難申請人，從中索賄受賄。

（2）招標投標環(huán)節(jié)?，F(xiàn)行的做法是實行屬地管理，所有招標項目統(tǒng)一在當?shù)毓こ探灰资袌鲞M行，由招標辦進行監(jiān)督管理。這在很大程度上解決了招標文件的編制等招標投標市場混亂的問題，但在解決工程建設領域的圍標、串標方面仍不得力，現(xiàn)實中除增加其圍標串標的成本之外，尚未有更好的解決辦法。

（3）工程變更、追加投資環(huán)節(jié)。代建模式下投資風險轉嫁到代建單位，代建單位以概算作為投資控制目標，為降低風險，必然設法通過工程變更來達到追加投資的目的。另一方面，通過變更追加投資也是個別使用單位所希望的，因此，雙方會在某一點上達成共識，以各種理由要求調增投資控制額度。同時代建單位再與施工單位串通，改變設計或變更施工方案，增加工程造價，套取利潤。

（4）工程質量簽證環(huán)節(jié)。代建制度的設計主要從控制工程造價考慮，希望藉此有效控制工程“三超”問題。但對工程質量的控制仍執(zhí)行常規(guī)做法，沒有特別有效的預防措施，代建單位為贏取利益，可能以降低工程質量來實現(xiàn)控制投資。監(jiān)理人員存在收受施工單位賄賂，或放任施工單位偷工減料，使用不合格或降低等級使用建材等,或給不合格分項工程、隱蔽工程等簽署合格等的可能。

（5）工程驗收環(huán)節(jié)。工程竣工驗收是全面考核建設項目是否達到設計功能，質量是否達標的關鍵環(huán)節(jié)。施工單位為通過驗收，采用不正當?shù)氖侄钨V賂驗收委員會成員和有關主管部門人員。

四、規(guī)范代建行為，保證代建制健康有序發(fā)展

代建管理部門在管理好關鍵節(jié)點的同時，還要充分發(fā)揮制度的保證作用，規(guī)范代建行為，形成整體合力，推動代建制改革發(fā)展。

（一）嚴把關鍵環(huán)節(jié)關，規(guī)范建設程序

1.把好招標關，優(yōu)選代建單位。所有建設工程必須通過建設工程交易中心公開招標選出代建單位,代建招標公告在指定媒體和網站發(fā)布。代建管理單位與代建單位簽訂的《代建合同》應明確代建單位控制“三超”、安全防范等方面的責任要求和獎懲條款，確保工程質量。同時，還應簽訂《反商業(yè)賄賂合同》，賦予其在反商業(yè)賄賂上的權利和義務。針對現(xiàn)階段建設工程項目招標投標監(jiān)督管理分散，信息平臺不共享等情況，應進一步加強招標投標監(jiān)督管理、規(guī)范招標投標行為、公開信息，建立“招標投標監(jiān)管網”，提供安全、高效的招標投標信息以及建立共享信息平臺。

2.把好設計變更關。根據對設計變更的相關規(guī)定，出臺代建項目工程管理辦法，與代建單位以契約化的合同管理形式規(guī)范變更程序、明確責任，嚴格監(jiān)控項目的設計與施工質量、工程量，從源頭把好建設質量與工程量管理關。

3.把好報建程序關。根據項目建設管理規(guī)定與屬地管理要求，設計項目建設報建報批流程圖，制定關鍵線路與節(jié)點工期，要求代建單位嚴格按照流程圖開展報建報批工作，加強監(jiān)督管理與協(xié)調服務，規(guī)范代建項目建設程序。

4.把好資金撥付關。積極探索代建項目建設資金管理改革，按照施工合同的約定，按進度和工程量計量支付。先由施工單位提出撥付申請，在監(jiān)理方審核施工進度和工程量后，報代建管理和使用單位審核，再報財政部門審批，由省財政進行集中支付，代建管理部門和項目使用單位都不直接接觸項目資金。

5.把好建設全過程審計關。主動開展代建項目的全過程跟蹤審計工作，對代建合同履約情況進行全面檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時發(fā)出整改通知，有效加強代建項目的監(jiān)管。

（二）充分發(fā)揮制度在建設項目管理中的保證作用

1.嚴格執(zhí)行基本制度，依法建設。落實項目法人負責制度、招標投標制度、工程監(jiān)理制度、合同管理制度等，確保工程建設符合市場經濟規(guī)律和要求，做到公開、公平、公正，切實降低造價，提高工程質量。

2.建立健全行政審批公開制度。公開辦事程序、內容、時限、結果等，努力實現(xiàn)“一站式”窗口服務，著力推進電子政務。

3.健全責任追究等內部控制制度。針對建設、設計、監(jiān)理等單位的重點環(huán)節(jié)和重點崗位，建立健全內部管理制度和監(jiān)督制約機制，防止代建單位領導、項目管理人員為小團體利益，賄賂有工程管理權或行政審批權的人員。

4.建立企業(yè)誠信檔案和黑名單公告制度，強化對代建市場各方失信和違法懲戒的力度。凡在工程建設中有行賄受賄、工傷事故、拖欠工資、質量安全等違法違紀不良行為的，記入誠信檔案，并由行業(yè)管理部門向社會公告，作為企業(yè)參與招標、資質升降、個人執(zhí)業(yè)資格或崗位資格考核的依據。

5.建立舉報制度。設立舉報信箱、郵箱和電話，制定舉報獎勵辦法，鼓勵群眾監(jiān)督和舉報。認真辦理舉報事項，保障舉報人權益。建立社情民間反映制度，拓寬信訪工作渠道。針對投訴舉報、反映有輕微違規(guī)行為、存在苗頭、隱患的單位和個人，有針對性地開展廉政提醒談話，及時查擺問題，糾正不當行為。

代建制作為改革的新生事物，顯示出其業(yè)務管理更專業(yè)、組織管理更規(guī)范的優(yōu)勢。盡管在推進過程中還存在不完善之處，但實踐證明對政府投資基建項目推行代建制的改革總體方向是行之有效的。實踐的深入和制度的完善，將推動代建制持續(xù)健康發(fā)展。

[1]烏云娜，牛東曉.政府投資建設項目代建制理論與實務[M].北京：電子工業(yè)出版社，2007.

[2]王玉明，林子英.公共管理：理論與實踐[M].廣州：廣東省出版集團&廣東人民出版社，2008.

[3]李鵬.公共管理學[M].北京：中共中央黨校出版社，2006.

[4]王志源.代建制在奧運工程中的實踐[J].建造師，2008，（2）.