外部性與自主治理：公共危機(jī)應(yīng)對(duì)路徑的差異性視角

劉凌旗，祁嘯宇

在一般的自發(fā)秩序下，社會(huì)理性個(gè)體的自由選擇產(chǎn)生群體非理性的選擇結(jié)果，從而導(dǎo)致公共危機(jī)的出現(xiàn)和集體困境的上演。欲解決愈來(lái)愈多的公共危機(jī)，我們可由“理性人”和“自發(fā)選擇”兩處著手。與之對(duì)應(yīng)的路徑方式，一是通過(guò)改造人性，使社會(huì)成員逐漸以公共利益為重；二是通過(guò)公共制度的供給來(lái)改變公共選擇的邏輯即公共管理。本文選擇公共危機(jī)的三種模型，以四個(gè)學(xué)科視角切入不同的危機(jī)解決思路和應(yīng)對(duì)路徑。

一、從公地悲劇到集體困境：公共危機(jī)的三種模型

加州大學(xué)哈丁教授于1968年《The tragedy of the commons》首先提出公地悲劇的理論模型。作為理性人，牧民在無(wú)償提供的牧場(chǎng)放牧?xí)r，均希望個(gè)人收益最大化。當(dāng)牧民面對(duì)養(yǎng)牛收益和公地承載力二者時(shí)，選擇增加牛群數(shù)量而舍棄對(duì)后者的考慮，從而導(dǎo)致牧場(chǎng)喪失承載力，產(chǎn)生公地悲劇。社會(huì)個(gè)體或多或少有“成為搭便車者而不是買票者的激勵(lì)，市場(chǎng)就不能提供有效率的結(jié)果”①。搭便車者指諸多不需付費(fèi)即可得到某種物品利益的群體。鑒于權(quán)利是相互排斥的，公共產(chǎn)權(quán)容易造成稀缺資源的過(guò)度利用。

哈丁模式常被形式化為另一種非合作型博弈，以囚徒困境為基本模型。非合作博弈的“斯卡爾菲絲和那庫(kù)爾斯都選擇了‘坦白’策略而被判刑五年的結(jié)局”[1]（P1021）。理性個(gè)體的合作不理性情形，各方均受到違背協(xié)議的激勵(lì)。博弈參與者為“理性行為以外”的每種可能性制定“但書”，困境就在這種“但書”中被發(fā)掘[2]（P143）。該模型適用于任何力圖維持成員合作的集團(tuán)，而非之后發(fā)展的認(rèn)知理性和演化理性范式，解釋“甚至在合作對(duì)雙方都有利時(shí)，保持合作也是困難的”[3]（P371）。然而，當(dāng)參與方都甚為關(guān)注未來(lái)的利潤(rùn)時(shí)，往往有將放棄違規(guī)產(chǎn)生的一次性收益，多次交易為合作的實(shí)現(xiàn)提供著可能?！爸貜?fù)的囚徒困境”②在這個(gè)博弈試驗(yàn)中，參與者被要求反復(fù)選擇相關(guān)策略且對(duì)先前對(duì)抗有所記憶，當(dāng)基于計(jì)算方法、最初對(duì)抗、寬恕能力等差別時(shí)，參與者于不同策略的大量重復(fù)后表現(xiàn)出了“利他”的趨向。試驗(yàn)揭示利己選擇的失靈，借由自然選擇，一種利他行為的機(jī)制可以從最初純粹的自私機(jī)制進(jìn)化而來(lái)[4]（P104）。

奧爾森質(zhì)疑了群體理論。在民主社會(huì)中，社會(huì)壓力和激勵(lì)對(duì)小集團(tuán)即特權(quán)或中介集團(tuán)可以發(fā)揮作用，而“社會(huì)政治事務(wù)中的大型集團(tuán)中的理性個(gè)人也不愿意作任何犧牲去實(shí)現(xiàn)其與他人分享的目標(biāo)，因而不存在大型集團(tuán)會(huì)組織起來(lái)為了共同利益而采取行動(dòng)的前提”[5]（P192）。本特利、杜魯門、康芒斯等多元論思想家認(rèn)為，有組織的協(xié)調(diào)合作能夠保證組織行動(dòng)的出現(xiàn)，而壓力集團(tuán)理論的矛盾之處恰恰反映出這種無(wú)政府理論的疏漏。社會(huì)個(gè)體只要未被排除出群體利益的分享范圍，就難以產(chǎn)生動(dòng)力為共同利益做出貢獻(xiàn)。若參與者接選擇搭便車，便不會(huì)產(chǎn)生集體利益，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)激勵(lì)與社會(huì)激勵(lì)（聲望、尊敬、友誼等社會(huì)地位和社會(huì)承認(rèn)）引導(dǎo)社會(huì)成員努力獲取集體物品。

二、從外部性內(nèi)在化到己他兩利主義：經(jīng)濟(jì)學(xué)與倫理學(xué)路徑

面對(duì)公地悲劇、囚徒困境、集體行動(dòng)困境的外部性問題，差異性視角提出不同的分析路徑和解決思路。原初狀態(tài)的理性自由選擇易導(dǎo)致公共危機(jī)和集體困境，自發(fā)秩序和理性個(gè)體充當(dāng)該理論的兩個(gè)變量，那么否定其一肯定其二的方式醞釀了經(jīng)濟(jì)學(xué)和倫理學(xué)的應(yīng)對(duì)方案。

（一）管制與激勵(lì)：公共經(jīng)濟(jì)學(xué)之方案

經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，外部性引起了市場(chǎng)配置資源的無(wú)效率。放牧牛群對(duì)于社會(huì)的成本大于畜養(yǎng)者的成本。每增加一頭牛，社會(huì)成本都包括畜養(yǎng)者的私人成本加上草場(chǎng)質(zhì)量受損的不利影響的旁觀者的成本。公共政策制定者可以通過(guò)各種方法對(duì)外部性做出反應(yīng)，以使資源配置接近于社會(huì)最優(yōu)狀態(tài)。

1.政府可以通過(guò)命令與控制進(jìn)行直接管制，強(qiáng)硬的規(guī)則要求與社會(huì)公告督促私人決策者自己來(lái)解決問題。直接管制包括使用法律規(guī)定或禁止某些行為來(lái)解決外部性問題，要求政府管制者了解相關(guān)特定行業(yè)以及諸行業(yè)可采用技術(shù)的詳細(xì)信息。顯然，在實(shí)際操作層面，完全掌握特定行業(yè)和相應(yīng)技術(shù)的整體信息仍是比較困難。在理論層面上，新舊制度經(jīng)濟(jì)學(xué)如桑塔菲學(xué)派對(duì)個(gè)體利他偏好如何內(nèi)生于制度之中，政府在政令與部分制度的轉(zhuǎn)化方面可以有所創(chuàng)新。社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的演化受到個(gè)體選擇與群體選擇共同作用，由私人決策匯合而成社會(huì)制度可以降低群體內(nèi)部異質(zhì)性，增強(qiáng)群體選擇壓力促進(jìn)有利的群體偏好演化。

2.政府不實(shí)行管制，通過(guò)市場(chǎng)政策向私人提供激勵(lì)，使外部性內(nèi)在化。如對(duì)有負(fù)外部性的活動(dòng)進(jìn)行征稅。畜養(yǎng)者在決定牧養(yǎng)多少牛時(shí)，將不得不考慮稅收使其支付的外部成本。在經(jīng)濟(jì)學(xué)中，這種用于應(yīng)對(duì)負(fù)外部性影響的操作方法有“矯正稅”或“庇古稅”[6]、“可交易的污染許可證”[7]。一種理想的矯正稅應(yīng)該等于由負(fù)外部性活動(dòng)引起的外部成本，實(shí)現(xiàn)了政府收入增加和經(jīng)濟(jì)效率提高的雙重目的。因此，相比較于第一種解決途徑，經(jīng)濟(jì)學(xué)家更傾向于通過(guò)稅收，以較低的社會(huì)成本合理控制“牛群數(shù)量”。“污染許可證”的出售，正體現(xiàn)出政府幫助據(jù)以界定產(chǎn)權(quán)的方法。

（二）道德規(guī)范與慈善行為：倫理學(xué)的問題意識(shí)

由外部性引起的市場(chǎng)無(wú)效，并非必須借由政府行為進(jìn)行解決。在某些情況下，私人解決方案亦可實(shí)行。倫理學(xué)即關(guān)于如何制定和實(shí)行優(yōu)良道德規(guī)范的科學(xué)，為應(yīng)對(duì)外部性問題提供軟性約束和德性行為。

1.一定的道德規(guī)范和社會(huì)約束有助于應(yīng)對(duì)公共危機(jī)。“快樂主義是任何一個(gè)開始對(duì)倫理學(xué)進(jìn)行思維的人很自然地得到的第一個(gè)結(jié)論。”[8]（P60）快樂主義之流行主要由于自然主義謬誤，而倫理行為可以增進(jìn)整個(gè)社會(huì)和成員個(gè)體的利益總量。自我品德之心引導(dǎo)趨善避惡的人性方向?！盁o(wú)私利他的正道德價(jià)值最高，是倫理行為最高境界的應(yīng)該如何”，“利他主義便是把無(wú)私利他奉為評(píng)價(jià)行為善惡的惟一準(zhǔn)則的倫理觀，便是把無(wú)私利他奉為評(píng)價(jià)行為善惡的道德總原則?！盵9]（P180）墨家與基督教倫理觀有同等利他主義精神，而儒家與康德的倫理觀則是差等利他主義（愛有差等）。在它們看來(lái)，道德之目的在于保障社會(huì)存在發(fā)展，抑或在于完善自我品格。

2.社會(huì)個(gè)體選擇慈善行為解決外部性問題。校友財(cái)物捐贈(zèng)基于高等教育對(duì)社會(huì)的正外部性；非營(yíng)利組織的捐款籌資，指向某一環(huán)保行動(dòng)或社會(huì)拯救。己他兩利的道德價(jià)值介于無(wú)私利他與單純利己之間，源于倫理行為境界和道德善原則，強(qiáng)化現(xiàn)實(shí)社會(huì)的多元道德情狀。整合不同類型的精英，也使私人市場(chǎng)依靠各方的利己來(lái)解決問題，美國(guó)政府就有扣除慈善捐贈(zèng)的稅制以鼓勵(lì)外部性的私人解決路徑。

三、從治理理論到第三部門：政治學(xué)與管理學(xué)路徑

恰是基于制度在社會(huì)生活中的重要意義，政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同視角皆將制度作為研究社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的主要方法。睹視社會(huì)中大量存在的搭便車現(xiàn)象，政治學(xué)的公共政策學(xué)派在思考解決對(duì)策時(shí)提出迥異于國(guó)有化方案和私有化方案的另一條道路。“一個(gè)治理良好的社會(huì)，政治行為得到合理的規(guī)制，無(wú)論作為‘治者’還是‘治于人者’，都能夠在制度化的規(guī)范中行動(dòng)?！盵10]（P215）而大多數(shù)制度不純粹是市場(chǎng)或國(guó)家的，公共制度與私有制度互為依存。在西方國(guó)家公共管理模式中，公共服務(wù)部分由政府提供，社會(huì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制應(yīng)扮演自我角色應(yīng)對(duì)政府失效。奧斯本提出“自我更新的體制”，意欲從核心戰(zhàn)略、后果戰(zhàn)略、顧客戰(zhàn)略、控制戰(zhàn)略和文化戰(zhàn)略五個(gè)層面入手，再造一種具有內(nèi)在改進(jìn)動(dòng)力和企業(yè)家式思維的公共部門[11]（P344）。

全球治理委員會(huì)將治理界定為各種個(gè)人和制度、公共和私營(yíng)部門管理其共同事務(wù)的諸多方式總和，以持續(xù)的互動(dòng)作為表現(xiàn)形態(tài)，不限于正式制度。詹姆斯·羅西瑙認(rèn)為，如果制度和組織的“施行完全依靠暴力和強(qiáng)制，那只是政府而非治理。要證實(shí)治理體制存在就必須研究規(guī)范、規(guī)則、程序和制度的本質(zhì)……無(wú)需強(qiáng)制的服從”[12]（P46），這些以共同目標(biāo)為支撐活動(dòng)的管理主體不一定是政府，無(wú)須依靠國(guó)家強(qiáng)制。蓋伊·彼得斯提出了市場(chǎng)式政府、參與式國(guó)家、彈性化政府和解制型政府四種政府的治理模式[13]（P23）。政府的治理形式應(yīng)當(dāng)以社會(huì)需要的服務(wù)質(zhì)量為考察點(diǎn)，探索新機(jī)制以提升政府效能。

民主政府、法治政府、多中心自主治理結(jié)構(gòu)是公共政策質(zhì)量的制度基礎(chǔ)。不同研究視角的危機(jī)解決路徑受到諸多因素阻礙，除社會(huì)個(gè)體在分析周遭環(huán)境結(jié)構(gòu)的高度復(fù)雜性和交易困難外，還涉及預(yù)測(cè)能力的匱乏、信息和信任缺失等。奧斯特羅姆圍繞新制度供給、可信承諾和相互監(jiān)督層面，提出第三道路的有益嘗試。其自主治理理論曾以公共池塘資源為例，提及憲法選擇和集體選擇過(guò)程，為制度化解決途徑設(shè)計(jì)若干原則①八項(xiàng)原則包括清晰界定邊界，使占用和供應(yīng)規(guī)則與當(dāng)?shù)貤l件保持一致，集體選擇的安排，監(jiān)督，分級(jí)制裁，沖突解決機(jī)制，對(duì)組織權(quán)的最低限度的認(rèn)可，分權(quán)制企業(yè)。。布坎南將外部的基于歷史經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)濟(jì)分析和內(nèi)部的個(gè)人激勵(lì)結(jié)合視為應(yīng)對(duì)有效改革的必備路徑，個(gè)人和集團(tuán)“尋求租金的活動(dòng)在某種程度上是‘社會(huì)性浪費(fèi)’……總的投資將遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)政治許諾創(chuàng)造的收益”[14]。在社會(huì)選擇中，不同個(gè)體的個(gè)人行為之間具有基本的依賴關(guān)聯(lián)，政府并不完全是公益的代表，其政策傾向多少會(huì)受到官員之間利益博弈的影響。該理論盡量地使我們對(duì)集團(tuán)決策的結(jié)構(gòu)性特征做出某些基本的預(yù)測(cè)，將政府失效與市場(chǎng)失效一并提及。此外，諾斯、謝普爾思和威廉姆森等學(xué)者對(duì)制度運(yùn)行的諸多研究，啟發(fā)了公地悲劇、囚徒困境、集體行動(dòng)困境一類問題的解決方案。

自主治理突破了正式權(quán)威和規(guī)章制度，使社會(huì)的合法治理權(quán)不為政府所壟斷。非政府組織、跨國(guó)企業(yè)、利益集團(tuán)等其他主體，均可參與到國(guó)家治理過(guò)程當(dāng)中，同政府一并構(gòu)成了國(guó)家內(nèi)部、國(guó)家與國(guó)家之間的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)調(diào)節(jié)系統(tǒng)。中國(guó)的社會(huì)中介組織近似于西方的第三部門，基本涵蓋了除政府和盈利企業(yè)之外的所有法人組織，被視為一種區(qū)別于公共領(lǐng)域和私人領(lǐng)域的社會(huì)中介機(jī)制②中國(guó)社會(huì)組織大體歸為以下六類：第一，行業(yè)自主性中介組織，如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)；第二，社會(huì)運(yùn)行監(jiān)督組織，如稅務(wù)事務(wù)所、公證和仲裁機(jī)構(gòu)；第三，為市場(chǎng)活動(dòng)提供咨詢、技術(shù)服務(wù)的中介組織，如信息中心、結(jié)算中心；第四，監(jiān)督市場(chǎng)活動(dòng)的中介組織，如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、商品檢驗(yàn)中心；第五，促進(jìn)勞動(dòng)力就業(yè)的社會(huì)中介組織，如職業(yè)介紹所、人才交流中心；第六，促進(jìn)科學(xué)研究、文化教育、體育衛(wèi)生發(fā)展的中介組織，如各類基金會(huì)、聯(lián)合會(huì)。。國(guó)家治理語(yǔ)境為集體行動(dòng)提供政治領(lǐng)域的民主、參與、自治等理念，以及契約、談判、交往、協(xié)商等話語(yǔ)，而國(guó)家治理過(guò)程的參與、談判和協(xié)商有助于政府在角色轉(zhuǎn)換中強(qiáng)化公共危機(jī)應(yīng)對(duì)的現(xiàn)實(shí)路徑。

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