義務(wù)教育減負(fù)政策的失效因素及對策探討

王中華

(貴州師范學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，貴州 貴陽 550018)

一直以來，義務(wù)教育減負(fù)成為中小學(xué)教育工作的重要組成部分，也受到來自社會多方面的關(guān)注。然而，義務(wù)教育減負(fù)政策卻受到質(zhì)疑，甚至備受詬病。2013年3月教育部所開展的“減負(fù)萬里行”[1]，又成為社會普遍關(guān)注的教育話題，將義務(wù)教育減負(fù)推到了風(fēng)口浪尖上。但是，更多的人還是抱著“‘減負(fù)萬里行’真的行嗎？”[2]對于教育減負(fù)政策為何不能得到有效的執(zhí)行，出現(xiàn)執(zhí)行不當(dāng)，甚至流于形式，正所謂“素質(zhì)教育喊得轟轟烈烈，應(yīng)試教育干得扎扎實實?！睂αx務(wù)教育減負(fù)，許多學(xué)者進(jìn)行了思考，并提出了相關(guān)的方略。筆者試圖從政策學(xué)的視角來反思為何義務(wù)教育減負(fù)會失效？為了進(jìn)一步促進(jìn)教育減負(fù)，我們需要積極尋找對策。

一、義務(wù)教育減負(fù)政策失效的表現(xiàn)

(一)教育減負(fù)政策的被曲解

教育減負(fù)失效的其中表現(xiàn)之一就是，在執(zhí)行教育減負(fù)政策過程中，一些人對教育減負(fù)政策進(jìn)行曲解，表面上進(jìn)行宣傳和執(zhí)行，實際上為并沒有被進(jìn)一步轉(zhuǎn)換為操作性的具體措施，使政策問題依然存在或者更加嚴(yán)重，從而使教育減負(fù)政策成為一句“教育口號”。

(二)教育減負(fù)政策的被截留

教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，本來教育減負(fù)政策是一個完整的政策，但是在政策執(zhí)行過程中一部分符合政策執(zhí)行者的利益或者不違背其主要利益的政策部分就會被貫徹執(zhí)行，而另外一部分政策與其現(xiàn)有利益相沖突或者相左的政策就會遭到遺棄，從而使政策被“肢解”或者被截留。

(三)上有政策下有對策

教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，盡管上面的政策是一回事，下面的政策執(zhí)行著卻是另外一回事，即在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，被換成表面或者形式上看起來與現(xiàn)有的政策相一致，但是事實上卻是背離原有教育減負(fù)政策精神和宗旨的，從而使教育減負(fù)政策流于形式。

(四)教育減負(fù)政策運行監(jiān)督機制的缺乏

在教育減負(fù)政策的執(zhí)行過程中，我們?nèi)狈φ邎?zhí)行的監(jiān)督，沒有形成有效的監(jiān)督和監(jiān)控體系，往往是教育行政部門既是教育減負(fù)政策的執(zhí)行者，也是教育減負(fù)政策的監(jiān)督者，還是教育減負(fù)政策的評價者。這樣以來，造成的結(jié)果就是教育行政部門充當(dāng)?shù)慕巧仁恰斑\動員”，又是“裁判”。那么，教育減負(fù)政策就出現(xiàn)了許多“紕漏”，以至于教育減負(fù)政策執(zhí)行成為“走過場”。當(dāng)然，“缺乏對實施的關(guān)注有很多政治和管理上的原因，其中可能是因為政府只關(guān)心改革的象征性意義，而不是帶給學(xué)校和學(xué)生實際的影響?！盵3]

(五)教育減負(fù)政策反饋與評價缺位

對于教育減負(fù)，國家出臺相關(guān)的政策以后，一般來說，各省教育廳也出臺了相應(yīng)的政策和措施，但是，對于這些教育減負(fù)的政策執(zhí)行情況缺乏更多的信息流通，沒有進(jìn)行及時有效的信息反饋，沒有形成“政策制定-政策發(fā)布-政策執(zhí)行-政策修訂”等反饋信息鏈。同時，在教育減負(fù)政策過程中，往往對政策執(zhí)行者的評價過程中過多的重視數(shù)量或者結(jié)果的績效，缺乏對過程的長期評價，以至于缺乏對教育減負(fù)政策的調(diào)整與修訂，沒有形成教育減負(fù)政策執(zhí)行的適切性。

二、義務(wù)教育減負(fù)政策失效的影響因素

(一)教育減負(fù)政策本身的合理性與可行性

1.教育減負(fù)政策本身否符合廣大人民的利益。當(dāng)前，“辦人民滿意的教育”，提高教育質(zhì)量，促進(jìn)每個學(xué)生的發(fā)展，給學(xué)生提供合適的教育成為教育改革和發(fā)展的主題。因此，教育減負(fù)政策是否符合教師、學(xué)生、家長、社會人士等多方的利益，是影響教育減負(fù)政策實施的重要前提。

2.教育減負(fù)政策本身理論基礎(chǔ)的堅實程度。教育減負(fù)政策本身的理論基礎(chǔ)是否堅實也是影響教育減負(fù)政策執(zhí)行的重要尺度。教育減負(fù)的理論基礎(chǔ)是什么？我們一直在反思，還沒有對該問題作出更合理的解答。

3.教育減負(fù)政策目標(biāo)的清晰與具體程度。教育減負(fù)政策一直在不斷的變化，但是教育減負(fù)政策目標(biāo)不夠清晰與具體程度不夠，使得教育減負(fù)政策執(zhí)行不得力。

4.教育減負(fù)政策資源的可調(diào)動性。“必要的政策資源是政策順利執(zhí)行的重要保證?！盵4]在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，需要對政策資源，包括經(jīng)費、人員、信息、權(quán)威等方面的保障，但是在以往的教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中缺乏對這些問題的全面保障。

(二)教育減負(fù)政策執(zhí)行者的影響

上級機關(guān)人員的素質(zhì)是教育減負(fù)政策執(zhí)行的前提。在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，由于該政策采取“從上而下”的實施和運作方向，那么上級機關(guān)人員對教育減負(fù)政策的領(lǐng)會程度和解釋程度將會影響該政策的詮釋和執(zhí)行方案。

地方教育行政部門人員的素質(zhì)對教育減負(fù)政策執(zhí)行的基石。地方教育行政人員起著“上傳下達(dá)”的中介作用，在執(zhí)行和宣傳上級教育減負(fù)政策時，他們對該政策的理解和把握成為一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如果沒有正確把握就不能真實的傳達(dá)教育減負(fù)政策精神。

政策的執(zhí)行者與制定者的雙重角色的中小學(xué)校長素質(zhì)起著關(guān)鍵作用。校長是學(xué)校的靈魂，是學(xué)校發(fā)展方向的領(lǐng)導(dǎo)和指路人，一旦國家和上級教育行政部門的教育減負(fù)政策下來，校長就需要制定相應(yīng)的教育減負(fù)策略和教育減負(fù)制度來進(jìn)行，因此，校長的素質(zhì)對教育減負(fù)政策執(zhí)行起著非常重要的作用。

廣大“一線”教師作為具體的政策執(zhí)行者，其教育減負(fù)政策的執(zhí)行水平、態(tài)度等方面對教育減負(fù)政策執(zhí)行也是最關(guān)鍵的。教育減負(fù)政策最終還是需要教師去執(zhí)行，他們對教育減負(fù)政策的理解與消化，對政策精神的恰切把握都是影響教育減負(fù)政策執(zhí)行的重要力量。

(三)教育減負(fù)政策執(zhí)行的環(huán)境影響

1.經(jīng)濟環(huán)境因素。在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，需要一定的經(jīng)濟因素來作為后盾，保障其順利執(zhí)行，比如教育減負(fù)政策執(zhí)行的成本費用、人員培訓(xùn)費用以及其他的相關(guān)費用等經(jīng)濟因素對政策執(zhí)行的影響。

2.政治環(huán)境因素。在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，教育減負(fù)會遭到包括來自教育體制與教育行政方面的抵制與阻抗，例如中考、高考等教育評價體制將挑戰(zhàn)教育減負(fù)政策的執(zhí)行。

3.社會環(huán)境因素。教育減負(fù)政策執(zhí)行需要一個更加和諧和支持的社會環(huán)境，包括學(xué)生家長的支持與否，也包括社會媒體和社會輿論對教育減負(fù)的姿態(tài)，通過學(xué)校與社會各方面力量共同努力來進(jìn)行教育減負(fù)，即教育減負(fù)更加需要“合力”。[5]

(四)教育減負(fù)政策涉及社會各方面的利益

1.涉及到學(xué)生家長的利益。教育減負(fù)政策關(guān)系到千家萬戶，不僅關(guān)系到學(xué)生的切實利益，更關(guān)切到學(xué)生家長的利益，在教育投入和教育回報之中，學(xué)生家長希望通過更少的教育經(jīng)費投入得到更多的教育回報，所以就會出現(xiàn)“還有家長擔(dān)心上課的時間少了，學(xué)校如何保證教學(xué)質(zhì)量？課程會不會縮水？并有家長坦言，已經(jīng)開始為孩子尋找家教和補課學(xué)校?！盵6]因此，出于利益方面的多方考慮，對于教育減負(fù)，家長態(tài)度表現(xiàn)得不太支持。

2.教育減負(fù)將牽扯到學(xué)校的利益。學(xué)校會因為教育減負(fù)，擔(dān)心學(xué)生的考試成績下降，往往對教育減負(fù)持保守態(tài)度。第三，教育減負(fù)會導(dǎo)致一些教學(xué)參考書等商人以及課外輔導(dǎo)教師等方面的利益，一旦教育減負(fù)的成功就會損害其利益，所以他們也會持一種不支持的態(tài)度。當(dāng)然，還有其他一些人的利益。因此，在面對教育減負(fù)政策時，社會各方面的利益充滿了一場較量，因此，表現(xiàn)出各種不同的態(tài)度。

三、推進(jìn)義務(wù)教育減負(fù)政策執(zhí)行的對策

(一)正確引導(dǎo)教育減負(fù)政策的價值取向

在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，我們需要進(jìn)一步認(rèn)識到教育減負(fù)不是一種目的，而是一種手段，其主旨在于通過減輕學(xué)生的學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的應(yīng)試教育的束縛，積極推進(jìn)素質(zhì)教育，提高中小學(xué)教育質(zhì)量，促進(jìn)學(xué)生的個性化和全面發(fā)展。“不論是誰在任何時候，都不應(yīng)該把自己和他人作為工具，而應(yīng)該永遠(yuǎn)看作自身就是目的?！盵7]因此，我們執(zhí)行教育減負(fù)政策，不是為了“減負(fù)”而減負(fù)，而是更加著力于“增效”，通過教育減負(fù)，實現(xiàn)學(xué)生的自主成長和健康和諧的發(fā)展，推進(jìn)教師的專業(yè)發(fā)展?？梢?，在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，我們需要正確引導(dǎo)教育減負(fù)政策的價值取向，凸顯尊重人的價值，體現(xiàn)教育減負(fù)政策的終極價值是實現(xiàn)教育價值最大化和讓教育回歸到尊重人和依照教育規(guī)律辦事上來。

(二)提升政策組織機構(gòu)的效能

首先，加強上級教育部門與地方教育行政部門以及學(xué)校之間的交流與溝通，同時還需要加強作為教育減負(fù)政策執(zhí)行者的中小學(xué)教師與地方教育行政部門之間的溝通，保證教育政策執(zhí)行過程中的信息流通和反饋渠道通暢。其次，構(gòu)建教育減負(fù)政策執(zhí)行的反饋機制。從中央到地方，從學(xué)校到教師，反之相反，通過這些教育減負(fù)政策執(zhí)行環(huán)節(jié)之間形成一條信息反饋連鎖，從而使教育減負(fù)政策得到更加合理的執(zhí)行。再次，建立教育減負(fù)政策執(zhí)行的問責(zé)機制。在傳統(tǒng)的教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，一些教育管理人員或者教育官員為了獲得更多的“政績”，往往是采取用一些假數(shù)據(jù)和虛假材料等弄虛作假行為來欺瞞上級教育官員和百姓，從而使教育減負(fù)政策“失真”，因此，我們需要改變以往的做法，建立教育減負(fù)政策執(zhí)行的問責(zé)機制，做到正如顧明遠(yuǎn)所指出的：“各級地方政府要改變政績觀，不允許給教育局、學(xué)校壓升學(xué)指標(biāo)。要建立政府在推行素質(zhì)教育方面的問責(zé)制?！盵8]

(三)加大教育減負(fù)政策的評估力度

1.建立健全的教育減負(fù)政策評估體系。目前，我國還缺乏對于教育減負(fù)政策執(zhí)行的評估，對于怎樣去評估教育減負(fù)政策的成敗與否，執(zhí)行有效與否，等都沒有得到正確的評估。因此，為了進(jìn)一步推進(jìn)教育減負(fù)政策，需要在教育行政系統(tǒng)內(nèi)部構(gòu)建一個教育減負(fù)政策的評估機構(gòu)以便明確其職能范圍，從而有效評估教育減負(fù)政策實施者的執(zhí)行效果。

2.構(gòu)建客觀的社會中間性的公共教育減負(fù)政策評估機構(gòu)。在教育減負(fù)政策執(zhí)行的評估過程中，為防止教育減負(fù)政策評估機構(gòu)既是教育減負(fù)政策執(zhí)行的參與者又是教育減負(fù)政策的評估者“雙重角色”的尷尬局面，也為實現(xiàn)教育減負(fù)政策評估的公允性和客觀性，急切需要構(gòu)建客觀的社會中間型的公共課程政策評估機構(gòu)。

3.建立教育減負(fù)政策評估的信息化體系。在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，加強教育減負(fù)政策信息化是其中重要的一環(huán)，因為一方面，它有益于迅速搜集教育減負(fù)政策評估所需要的信息，同時另一方面也有利于使評估做到透明化、民主化。因此，構(gòu)建教育減負(fù)政策執(zhí)行的信息化體系，從教育減負(fù)政策的制定到教育減負(fù)政策的執(zhí)行一直到教育減負(fù)政策的評估等全過程形成一個信息化網(wǎng)絡(luò)，是當(dāng)前推進(jìn)教育減負(fù)政策的重要舉措。

4.重視公眾力量對教育減負(fù)政策評估的價值。教育是植根于社會，受到家庭、社會等環(huán)境因素的影響，同樣，教育減負(fù)不是一個人的行為，也不是一些人的行為，而是全社會的行為。當(dāng)然，教育減負(fù)政策執(zhí)行是一種政治行為和教育行為，需要廣大社會公眾來參與監(jiān)督和評估。

(四)改善教育減負(fù)政策執(zhí)行的環(huán)境

1.改善教育減負(fù)政策執(zhí)行的經(jīng)濟環(huán)境。我們知道，經(jīng)濟決定政治，作為教育減負(fù)政策執(zhí)行的政治行為決定于經(jīng)濟，因此，良好的經(jīng)濟環(huán)境是教育減負(fù)政策執(zhí)行的重要保障，為了推進(jìn)教育減負(fù)工作的順利進(jìn)行和開展，需要積極改善教育減負(fù)政策執(zhí)行的經(jīng)濟環(huán)境。

2.改善教育減負(fù)政策執(zhí)行的政治環(huán)境。政治環(huán)境作為教育減負(fù)政策執(zhí)行的重要背景。正如華東師范大學(xué)鐘啟泉教授指出了我國教育改革過程中所遭遇的機制障礙，主要體現(xiàn)在高考制度、教育立法、教師研究等瓶頸上面。為了進(jìn)一步改善教育減負(fù)政策執(zhí)行的政治環(huán)境，我們需要解脫教育體制因素的束縛，特別是是對教育減負(fù)重大影響的考試評價制度?！熬C觀50年高考改革的歷史，高考改革一直圍繞著兩個目標(biāo)進(jìn)行，一是為高校選拔適合的人才，二是正確地引導(dǎo)中小學(xué)的教育教學(xué)。”[9]可見，在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，我們需要積極推進(jìn)教育體制改革，為教育減負(fù)創(chuàng)造良好的政治環(huán)境。

3.改善教育減負(fù)政策執(zhí)行的社會環(huán)境。教育減負(fù)政策的執(zhí)行需一個良好的社會環(huán)境，從更廣泛的意義上說，教育減負(fù)不僅是一個教育問題，還是一個社會問題，因此，教育減負(fù)不能僅僅局限于教育的層面就應(yīng)試、素質(zhì)而論教育的減負(fù)，更應(yīng)該從整個社會的層面來進(jìn)行教育減負(fù)。[10]可見，在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，我們需號召全社會行動起來，不僅是教育官員和教育行政人員，而且是學(xué)校和教師，不僅是學(xué)生和家長，而且需要全社會的力量來參與教育減負(fù)行動，包括廣大的網(wǎng)絡(luò)、電視、報刊等社會媒體正確宣傳教育減負(fù)的價值導(dǎo)向，從而為教育減負(fù)做一份貢獻(xiàn)。

(五)提升政策執(zhí)行者的理論水平和素養(yǎng)

一般而言，政策執(zhí)行者的理論水平和素養(yǎng)會嚴(yán)重影響政策執(zhí)行效果。因此，在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，需要加強和提升教育減負(fù)政策執(zhí)行者的理論水平和素養(yǎng)。第一，地方教育行政人員的政策執(zhí)行水平，加強其對教育減負(fù)政策的理解、傳達(dá)、信息反饋以及監(jiān)管水平，形成其支持、堅信、合作等正面的態(tài)度和忠誠的情感。第二，加強學(xué)校校長的政策執(zhí)行水平和素養(yǎng)。校長作為教育減負(fù)政策執(zhí)行者的重要組成部分，其既連接著服從上級教育行政部門的政策，也對本校事物和教育活動起著決策權(quán)和決定權(quán)的作用，因而校長的態(tài)度和理論修養(yǎng)對教育減負(fù)政策執(zhí)行起著核心作用。所以，在教育減負(fù)政策執(zhí)行過程中，需要積極提高校長的政策執(zhí)行水平和修養(yǎng)。第三，提升廣大中小學(xué)教師的教育減負(fù)政策執(zhí)行的理論水平和素養(yǎng)是關(guān)鍵。作為教育減負(fù)政策的具體執(zhí)行者和實施者，是保障教育減負(fù)政策落到實處的中堅力量。因此，我們需要培養(yǎng)中小學(xué)教師對教育減負(fù)政策的理論認(rèn)知度以及對教育減負(fù)的支持態(tài)度和合作的情感。

(六)推進(jìn)與教育減負(fù)政策相配的補償性政策

毋容置疑，在教育減負(fù)政策的執(zhí)行過程中，可能因為減負(fù)會帶來某些方面或者某些人的利益。因此，為了進(jìn)一步推進(jìn)教育減負(fù)政策，使教育減負(fù)政策得到更多人的支持，減少來自社會各方面的阻滯力，形成教育減負(fù)的合理，我們又必要采取與教育減負(fù)政策相配套的補償性政策，畢竟“一項再好的政策往往也需要明白自身的局限性和可能的負(fù)面影響?！盵11]

(七)協(xié)調(diào)好社會各個方面的利益

南京師范大學(xué)吳康寧教授指出，任何改革都不可能避免涉及對原來權(quán)力與資源的重新分配，并且最終會導(dǎo)致對原定利益占有份額的調(diào)整，因此對絕大多數(shù)人而言，最終決定他們是否多大程度上參與或者支持改革關(guān)鍵在于對利益的權(quán)衡。[12]同樣，面對義務(wù)教育減負(fù)政策執(zhí)行時，社會各個方面的利益也會出現(xiàn)博弈。對于教育減負(fù)政策而言，在利益面前，有些人會表現(xiàn)出“支持”，有些人是從行動上去“支持”，有些人是打心底去“支持”，而有些人則是直接“不支持”，因此，對教育減負(fù)政策可謂是形形色色的態(tài)度。為了進(jìn)一步推進(jìn)教育減負(fù)政策，我們需要協(xié)調(diào)好社會各方面的利益關(guān)系，而且在教育減負(fù)過程中，還需要減輕家長的心理負(fù)擔(dān)。[13]

(八)加強教育減負(fù)政策的理論研究

1.總結(jié)和反思現(xiàn)有的教育減負(fù)政策。在制定新的教育減負(fù)政策過程中，我們需要積極反思和總結(jié)以往的教育政策中的成績與不足，面對現(xiàn)有教育減負(fù)政策的不足之處需要加以修訂或者終結(jié)。

2.學(xué)習(xí)與借鑒。一方面，學(xué)習(xí)英國、美國等發(fā)達(dá)國家的教育減負(fù)政策，吸取其經(jīng)驗和規(guī)避缺失與不足，實現(xiàn)“洋為中用”。另一方面，學(xué)習(xí)中國歷史上有關(guān)的教育減負(fù)政策，如通過學(xué)習(xí)毛澤東有關(guān)“減輕學(xué)生學(xué)習(xí)負(fù)擔(dān)”的教育論斷，對今天教育改革有著較大指導(dǎo)作用。[14]可見，通過學(xué)習(xí)我國以往的教育減負(fù)政策，能實現(xiàn)“古為今用”。

3.加強教育減負(fù)政策學(xué)的研究。當(dāng)前，對于教育減負(fù)來說，已有學(xué)者從心理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)、教育學(xué)、文化學(xué)等不同視角進(jìn)行研究，但是，對于教育減負(fù)政策學(xué)的研究還是比較缺少甚至空白，因此有必要加強教育減負(fù)政策學(xué)等方面的研究。

總之，教育減負(fù)不能一蹴而就，需要一個經(jīng)歷“痛苦掙扎”的過程，因為教育減負(fù)不是“一個”事件，而是“一些”事件，因此，它是一個系統(tǒng)工程，不僅需要學(xué)校教育內(nèi)部人士去進(jìn)行教育減負(fù)，還需要社會廣大群眾的積極參與。

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