中美高等教育管理的校政分權(quán)制對(duì)比研究

阮朝輝 任鋼建

高等教育的管理模式事關(guān)國家持續(xù)發(fā)展、人才培養(yǎng)、科學(xué)研究等重大問題。美國正規(guī)的高等院校有3500多所，加上從事高職高專教育的社區(qū)學(xué)院，全美共有高等教育院校5020余所，其中，公立和私立高校約各占一半。①教育部2011年統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示：在高等教育中，共有普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校2762所，其中，普通高等學(xué)校（公立）2100所（不含獨(dú)立學(xué)院309所）；在民辦教育中，共有各類民辦高校698所（含獨(dú)立學(xué)院309所）。②我國高等教育管理的政校分權(quán)（政府與高等院校權(quán)責(zé)分配）、去行政化問題自20世紀(jì)末提出以來，一直是學(xué)界爭論的熱點(diǎn)之一。不厘清高校與政府間的權(quán)責(zé)問題，我國高校管理不僅不能去行政化，而且還將更深地受制于政府機(jī)構(gòu)的管理。對(duì)中美高等教育的政校分權(quán)管理模式進(jìn)行對(duì)比分析，可以為我國高等教育去行政化改革提供借鑒。

一、中美高等院校政校分權(quán)模式的現(xiàn)狀

所謂校政分權(quán)，就是指學(xué)校與各級(jí)政府（中央政府、地方政府、屬地政府）及其相關(guān)職能部門、教育行政主管部門等在教育行政管理中各自應(yīng)承擔(dān)和分有的基本權(quán)責(zé)。高等院校是一個(gè)人才會(huì)集、知識(shí)創(chuàng)生與傳承的重要機(jī)構(gòu)，不論是美國還是中國，其校政分權(quán)制度均有相關(guān)的法理依據(jù)。中美高等教育的校政分權(quán)管理模式及其實(shí)踐有明顯的差異。

1.行政管理機(jī)構(gòu)設(shè)置方面。1979年，美國教育總署正式升格為內(nèi)閣級(jí)的教育部，對(duì)美國高等教育實(shí)行宏觀管理。追溯美國高等教育行政管理機(jī)構(gòu)的歷史可發(fā)現(xiàn)，美國高等院校沒有絕對(duì)意義上的政府行政主管機(jī)構(gòu)，大學(xué)完全實(shí)行自治；各大學(xué)校內(nèi)雖然也實(shí)行嚴(yán)格的科層管理，即董事會(huì)—校長—副校長、教務(wù)長—二級(jí)學(xué)院院長、科學(xué)研究部、經(jīng)費(fèi)籌措部、項(xiàng)目開發(fā)部等—各科組長，但高校校園基本是純教學(xué)科研的場所，學(xué)校不承擔(dān)任何教學(xué)科研之外的職責(zé)諸如后勤保障（完全實(shí)行社會(huì)化）、監(jiān)護(hù)成年學(xué)生的責(zé)任等。美國高校除了在專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)方面如科研、文獻(xiàn)整理與試驗(yàn)等受制于各級(jí)政府的間接行政管轄外，幾乎不受政府的直接管理，尤其是美國私立高校幾乎是游離于政府之外的依法獨(dú)立辦學(xué)機(jī)構(gòu)，即使部分相關(guān)業(yè)務(wù)必須與政府打交道，也不是學(xué)校直接與相關(guān)政府及其職能機(jī)構(gòu)對(duì)接，而是由學(xué)校董事會(huì)、高等教育聯(lián)合會(huì)（AUP）去協(xié)調(diào)。

我國自京師大學(xué)堂誕生以來，不僅中央設(shè)有教育部，各省市也設(shè)有教育總監(jiān)等教育行政管理部門。1954年教育國家化以后，中央不僅設(shè)有教育部，還組建有教育委員會(huì)，教育部下轄有專管高等教育的高教司；各省（市、區(qū)、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，各部委）設(shè)有教育廳（局）、教育工委，教育廳（局）下轄有高教處等處室。同時(shí)，高校除了接受主管主建的黨委政府的直接管理外，其相關(guān)行政事務(wù)也接受屬地其他行政部門的歸口管理；各高等院校為了業(yè)務(wù)對(duì)口，在校內(nèi)不僅設(shè)有黨委系列、行政系列和二級(jí)教學(xué)院系，還設(shè)有組織、人事、團(tuán)委、工會(huì)、紀(jì)檢、檢查、安保、后勤、醫(yī)院等少則幾十個(gè)、多則超百個(gè)處室。即使是民營獨(dú)資的私立高等院校，其相關(guān)事務(wù)也必須接受政府及其相關(guān)職能機(jī)構(gòu)的管理。

2.在教育用地方面。美國自1862年第一莫雷爾法（《The Fist Morrill Act》）規(guī)定各州必須劃撥公有土地建立贈(zèng)地學(xué)院以來，先后頒布了《Hatch Act》（1887年）《The Second Morrill Act》（1890年）等法律支持美國高等教育辦學(xué)用地。直到今天，美國高等教育用地都以這三部法律為準(zhǔn)則，規(guī)定高校不僅獲得必備的教育用地資源，而且學(xué)校土地上的收益也完全歸學(xué)校所有。我國自1952年頒布《中華人民共和國土地改革法》以來，規(guī)定一切土地皆為國家所有，縣級(jí)以上政府按照公益用地標(biāo)準(zhǔn)劃撥教育用地（對(duì)高等教育辦學(xué)用地并未作具體規(guī)定），即使是“1996年教育部、建設(shè)部、國家計(jì)委等聯(lián)合發(fā)布的《普通高等學(xué)校辦學(xué)條件監(jiān)控標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定中，本科院校建設(shè)用地指標(biāo)被簡稱為‘生均一分地’，但在建設(shè)用地供地管理中，對(duì)‘生均一分地’，不同地區(qū)、不同部門往往有不同的理解和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)”③。各地方政府對(duì)高等教育用地規(guī)定為“教育項(xiàng)目在取得土地使用權(quán)后，必須按期建設(shè)，不得圈占和閑置土地，不得改變土地用途，不得轉(zhuǎn)讓、出租和抵押……高等教育申請(qǐng)用地時(shí)，應(yīng)提交規(guī)劃總方案和建設(shè)計(jì)劃，如需分期建設(shè)，還應(yīng)提交各期建設(shè)內(nèi)容、用地規(guī)劃指標(biāo)、動(dòng)工期限、建成期限、辦學(xué)期限等書面承諾”。簡言之，我國高等院校即使獲得了地方政府劃撥的土地，還要跑規(guī)劃、環(huán)評(píng)等幾十個(gè)部門，只要缺一個(gè)地方職能部門的同意審批意見（或公章），就不能動(dòng)工建設(shè)或?qū)嵤W(xué)校項(xiàng)目。

3.經(jīng)費(fèi)來源方面。美國高等院校自誕生之日起，其辦學(xué)資金主要來自教會(huì)團(tuán)體的贊助、捐款和私人捐贈(zèng)以及政府機(jī)構(gòu)撥款，其中，私人捐贈(zèng)占了很大比例，許多新建大學(xué)（如費(fèi)城學(xué)院等）都是通過創(chuàng)辦者爭取資助者的支持并募集到足夠的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)后才建立起來的。直到1944年《退伍軍人權(quán)利法案》（GI Bill of Right）頒布之后，聯(lián)邦政府才開始真正對(duì)高等教育進(jìn)行資金投入，此后，美國聯(lián)邦政府通過一系列法律《國法教育法》（National Defence Education Act，1958年）《職業(yè)教育法》（National Vocational Education Act，1963年）《高等教育法》（The Higher Education Act，1965 年）《生計(jì)教育法》（Career Education Act，1974年）等，規(guī)定聯(lián)邦政府和州政府必須加大對(duì)高等教育的投入。即使1990年老布什政府的教育經(jīng)費(fèi)投入上漲到3815億美元，占美國國民生產(chǎn)總值的7%，聯(lián)邦政府、州政府和地方政府對(duì)高等教育投入的比例也僅占高等教育收入來源的38%（聯(lián)邦12%、州23%、地方3%）。④新中國成立以來，我國高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源一直是中央財(cái)政、地方財(cái)政投入。我國的高等教育撥款體制經(jīng)歷了三個(gè)階段：1949～1979年，全額依靠財(cái)政撥款；1980～1996年，以財(cái)政撥款為主，社會(huì)籌資和高等教育辦學(xué)機(jī)構(gòu)（民辦學(xué)校）自籌為輔；1997年至今，以財(cái)政撥款為主，以高等辦學(xué)機(jī)構(gòu)自籌和社會(huì)籌資、學(xué)雜費(fèi)收入為輔。公立高校除了學(xué)雜費(fèi)外全靠財(cái)政撥款或政府貼息銀行貸款（實(shí)際上還是等政府還貸）。據(jù)《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2010》數(shù)據(jù)顯示：2009年，我國高等教育經(jīng)費(fèi)為47827759.8萬元，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占48.66%、民辦高校辦學(xué)（含獨(dú)立二級(jí)學(xué)院）經(jīng)費(fèi)占0.69%、社會(huì)捐贈(zèng)占0.55%、事業(yè)收入占43.57%（其中，學(xué)雜費(fèi)占33.33%）、其他經(jīng)費(fèi)占6.53%。⑤

4.費(fèi)用開支管理。美國為了保障高等院校經(jīng)費(fèi)支出的科學(xué)性和合法性，先后頒布了《民權(quán)法案》（1964年）《職業(yè)安全與健康法案》（1970年）《平等就業(yè)機(jī)會(huì)法案》（1972年）《員工退休收入保障法案》（1974年）《民權(quán)法案》（1991年）《2000年目標(biāo)：美國教育法》（1993年）等，美國高校經(jīng)費(fèi)支出用于教學(xué)科研的約占33%，用于學(xué)生服務(wù)的約占25%，用于公共服務(wù)等約占40%。美國高校經(jīng)費(fèi)支出中，學(xué)校基礎(chǔ)建設(shè)、圖書資料購置、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)設(shè)備等全部實(shí)行校外企業(yè)公開招投標(biāo)購置，也或是捐贈(zèng)人或政府直接捐贈(zèng)，高校董事會(huì)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)處置，聯(lián)邦政府或州、地方政府和學(xué)校行政基本不參與。美國高校行政只負(fù)責(zé)預(yù)算和支付教師薪酬、教學(xué)科研必要開支、校園設(shè)施維護(hù)（學(xué)校行政預(yù)算，維護(hù)維?；救~外包）、學(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金等。高校收支審計(jì)由社會(huì)有資質(zhì)的會(huì)計(jì)師或?qū)徲?jì)師事務(wù)所向校行政委員會(huì)、校董事會(huì)提交審計(jì)報(bào)告。

我國高校經(jīng)費(fèi)支付的行政管理程序極其繁雜：各高校在年底或年初向行政主管地方政府（部屬院校向主管部委）上報(bào)所需基本運(yùn)行費(fèi)和專項(xiàng)建設(shè)費(fèi)的預(yù)算報(bào)告，經(jīng)過主管政府的行政“三上三下”審核，政府最終確定當(dāng)年下?lián)芙o高校的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)。各高校基礎(chǔ)建設(shè)經(jīng)費(fèi)支付也必須經(jīng)由政府審計(jì)部門、發(fā)改委逐項(xiàng)審計(jì)，再由政府財(cái)政部門按決算（低于預(yù)算）支付；公立學(xué)校員工薪酬按工資條例由學(xué)校造單，報(bào)主管財(cái)政部門審批后按月入職工工資賬戶。學(xué)生學(xué)費(fèi)全額計(jì)入學(xué)校當(dāng)年可支配收入（政府下?lián)芸钋耙淹耆浫耄?，學(xué)校一切費(fèi)用支付必須經(jīng)由主管財(cái)政部門審批后方可支付。政府下?lián)軐W(xué)生獎(jiǎng)助學(xué)金總額，學(xué)校評(píng)出應(yīng)獎(jiǎng)助學(xué)生名單報(bào)審后支付。學(xué)?；A(chǔ)建設(shè)、教育教學(xué)設(shè)施、實(shí)驗(yàn)實(shí)訓(xùn)設(shè)備、科學(xué)研究必備設(shè)施等凡單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出超過10萬元人民幣的，必須先報(bào)主管政府部門立項(xiàng)審批，由有資質(zhì)的單位組織公開招投標(biāo)或招拍掛（學(xué)校基建），經(jīng)審計(jì)后由財(cái)政支付。單筆購置或建設(shè)在1～10萬元的項(xiàng)目，由學(xué)校紀(jì)檢、檢查、審計(jì)、國資、招投標(biāo)辦聯(lián)合組織公開招投標(biāo)，經(jīng)政府審計(jì)無誤，校方提前報(bào)經(jīng)費(fèi)支出計(jì)劃請(qǐng)示，獲財(cái)政批復(fù)后支付。當(dāng)前，我國幾乎所有公立高校經(jīng)費(fèi)支付遵循“國家對(duì)高等學(xué)校實(shí)行核定收支、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余按規(guī)定使用的預(yù)算管理辦法”以及部分地市所屬高校還規(guī)定核定經(jīng)費(fèi)“超支不補(bǔ)、當(dāng)年（最晚第二財(cái)政年度）用完、結(jié)余由財(cái)政收回”的原則，使用可支付經(jīng)費(fèi)。

5.人事管理方面。美國高等院校自誕生至今，其人事管理政策基本未發(fā)生較大變化——由各州政府官員、議員、司法人員和高校教師組建的大學(xué)董事會(huì)（或校行政委員會(huì)）、大學(xué)聯(lián)合會(huì)等組織任免校長和支持、評(píng)價(jià)校長工作等；董事會(huì)任命大學(xué)校長，校長任命副校長和教務(wù)長、各分院院長；各分院院長根據(jù)全日制生師比及學(xué)科發(fā)展需要聘請(qǐng)教授及相關(guān)教師，教師根據(jù)AAUP的指導(dǎo)方針和大學(xué)之間簽訂聘用合同關(guān)系；教師對(duì)教學(xué)負(fù)完全責(zé)任；教職工薪酬按合同由學(xué)校實(shí)行績效管理并支付應(yīng)得報(bào)酬。

我國自1954年實(shí)行教育國家化至今，高等院校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制——學(xué)校黨委書記、校長、副書記、副校長由?。ㄊ小^(qū)或主管部委）級(jí)黨委及其組織部門任命，校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)享受副部級(jí)或廳局級(jí)行政待遇；書記校長對(duì)主管主建的省市地方黨委政府或部委負(fù)責(zé)，接受教育主管部門的業(yè)務(wù)或行政領(lǐng)導(dǎo)；各高校黨委行政根據(jù)主管主建政府或部委編制辦、組織人事部給定的編制數(shù)額，選拔、任命二級(jí)學(xué)院總支正副書記、正副院長、處室正副處長以及相關(guān)科室正副科長，并報(bào)主管主建政府組織人事部門備案，相關(guān)總支書記、院長、處長享受正副縣級(jí)行政待遇，相關(guān)科長享受正副科級(jí)行政待遇；各高校根據(jù)所屬主管主建政府的編制辦給定編制數(shù)額評(píng)聘教授、副教授及招考聘任教師；教職工和學(xué)校訂立人事聘用合同，教職工的聘任與解聘由學(xué)校黨委行政決定，校級(jí)人事部門負(fù)責(zé)執(zhí)行并報(bào)主管政府部門備案。雖然民辦高校的校長、副校長由出資人任免，但國內(nèi)不少民辦高校同樣要由屬地教育行政主管部門任命黨委或黨總支書記（其編制及待遇在屬地教育行政主管部門），進(jìn)駐學(xué)校管理黨務(wù)。

6.招生管理方面。20世紀(jì)60年代，美國各州興起了建設(shè)新院校（主要是社區(qū)學(xué)院）的高潮，到21世紀(jì)初，美國高等院校高達(dá)5020余所。2007年，美國高等學(xué)?？偣蹭浫×?750萬名學(xué)生（包括社區(qū)學(xué)院轉(zhuǎn)學(xué)生、外國留學(xué)生），相當(dāng)于我國大陸同年招收各類大學(xué)生的三倍左右。美國高等院校實(shí)行完全自主招生，聯(lián)邦、州和地方政府及其教育主管部門除了制定指導(dǎo)性的政策法規(guī)外，基本不干涉高校的招生及其管理。同時(shí)，經(jīng)過20世紀(jì)70～80年代的《第二公民權(quán)利法案》《憲法第14條修正案》等法律的頒布以及1973年的卡姆訴卡森（Kelm V.Carlson）案和1978年的巴克（Bakke）案的裁決判例，美國高等教育招生完全取消了生源居住地限制規(guī)定和特殊配額生制度。時(shí)至今日，美國各高等院校不再糾結(jié)于招什么學(xué)生、招多少學(xué)生等問題，而是考慮如何提高學(xué)校的品牌吸引力。

自新中國成立以來，我國高等院校招生一直實(shí)行國家統(tǒng)籌計(jì)劃配額制。目前，各高校（含民辦高校）招生總數(shù)、各專業(yè)招生數(shù)、碩博生招生數(shù)、在各省市可招多少學(xué)生數(shù)以及高考試卷等，都是由省級(jí)教育行政部門（高職高專招生）和教育部（本科以上招生）統(tǒng)管以及給定配額（1995年前還由政府統(tǒng)一分配畢業(yè)生）。政府劃定招生配額數(shù)時(shí)，明顯表現(xiàn)出各高校（部屬高校也不例外）的屬地生數(shù)大大高于外省生數(shù)的特點(diǎn)。

總之，從中美高等教育的校政分權(quán)管理模式的對(duì)比分析可發(fā)現(xiàn)：美國高校與聯(lián)邦、州和地方政府的分權(quán)制度使大學(xué)具有絕對(duì)的自治權(quán)，政府及其教育管理機(jī)構(gòu)完全通過制定政策法規(guī)、遵循判例法以及經(jīng)費(fèi)投入來對(duì)高校實(shí)施宏觀管理。我國高等院校完全是黨和政府（中央、省市區(qū)及部委、地州市等）直接管理下的教學(xué)機(jī)構(gòu)，從組織形式、教學(xué)用地、資金撥付、人事管理、招生、教育教學(xué)及科研績效考核等完全實(shí)行主建主管政府的集權(quán)化計(jì)劃管理。

二、制約我國高等教育校政分權(quán)、去行政化改革的因素

從中美高等教育校政分權(quán)管理的對(duì)比分析不難發(fā)現(xiàn)，制約我國高等教育校政分權(quán)、去行政化改革的因素非常復(fù)雜。

首先，美國高等院校的產(chǎn)生源自宗教團(tuán)體培養(yǎng)宗教人才的需要，支持高等教育事業(yè)是宗教信仰和國家儲(chǔ)備建設(shè)人才的雙重需要。個(gè)人、宗教和國家（殖民地管理）的需要促成了高等院校的誕生，這種自下而上的教育行政管理模式一直排斥國家對(duì)大學(xué)的行政干預(yù)。新中國成立后，我國高等院校建設(shè)源自國家建設(shè)等對(duì)精英人才培養(yǎng)的需要，是中央集權(quán)和統(tǒng)一意識(shí)形態(tài)建構(gòu)的需要，這種自上而下的教育行政管理模式不斷深化黨政機(jī)關(guān)對(duì)高等院校的管理。完全脫離黨和政府辦高等教育不僅不可能，也有違《中華人民共和國高等教育法》的規(guī)定，更不符合中國國情。

其次，美國根深蒂固的殖民地、信教自由和移民國家情結(jié)，及個(gè)人主義、自由主義、實(shí)用主義的文化氛圍，奠定其獨(dú)特的慈善文化基礎(chǔ)。為公益事業(yè)（含高等院校）捐資集資就是自我靈魂救贖（宗教信仰）的主要方式。我國自古以來有皇權(quán)至上、宗法至上、家庭至上、蔭及子孫的文化傳統(tǒng)，至今，捐資者樂于對(duì)個(gè)人進(jìn)行慈善幫助，但對(duì)組織（包括高等院校）的捐贈(zèng)有所顧忌。也就是說，我國缺乏公益慈善文化的民眾根基和法制保障基礎(chǔ)，只能依靠政府出資辦公益事業(yè)（含高等教育）這一單一模式。

再次，美國高校捐資集資體制不僅有完善的法律法規(guī)作保障，而且有極為健全的捐贈(zèng)物資使用的審計(jì)、公示、向捐贈(zèng)人反饋等制度，加上美國每一所高校已經(jīng)具備完善的募捐組織系統(tǒng)，募捐人員的職業(yè)化和規(guī)范化大大地提高了募捐的效率，這有利于吸引眾多捐助者及其捐資數(shù)量。我國雖然在1999年頒布了《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，但該法律并未明文規(guī)定受贈(zèng)人必須向捐贈(zèng)人反饋捐贈(zèng)財(cái)物的具體使用去向，加上目前道德滑坡、貪腐猖獗、審計(jì)及其執(zhí)行不力、公益捐贈(zèng)管理機(jī)構(gòu)的公信力和執(zhí)行力有待提高等原因，導(dǎo)致社會(huì)捐贈(zèng)力也大打折扣。

最后，由于美國高等院校的校長任免、教師評(píng)聘、招生管理能基本實(shí)行法制化的公平競爭，相關(guān)管理的判例法能夠在全美被廣泛采納，以及占據(jù)美國高校總數(shù)一半的私立高校的持續(xù)發(fā)展，美國高等院校與地方、州及聯(lián)邦政府的權(quán)責(zé)非常清晰。即使在高校不斷世俗化的當(dāng)下，美國高校校長完全能依靠自身的經(jīng)費(fèi)募捐能力和自主辦學(xué)能力而實(shí)現(xiàn)大學(xué)絕對(duì)自治（尤其是私立高校）。而我國高校黨政領(lǐng)導(dǎo)是按國家有關(guān)規(guī)定任免的，不僅要遵循黨和國家的意志，遵守組織法、高等教育法、教師法，還必須接受相關(guān)政府及其職能部門的歸口管理，是與政府官員享受同等行政待遇的官員。

三、我國高校管理的校政分權(quán)、去行政化改革必須解決的幾大問題

對(duì)我國高校管理的校政分權(quán)、去行政化改革的學(xué)理與管理實(shí)踐的爭辯，各家說法不一。教育部孫霄兵同志提出的高校去行政化管理改革的措施是：“明確高校的辦學(xué)自主權(quán)、減少和規(guī)范對(duì)高校的行政審批事項(xiàng)、改變高校行政化管理模式?！雹奕珖f(xié)委員王東林認(rèn)為“教育體制不改革，要想在某一個(gè)大學(xué)搞去行政化，除了能引起媒體關(guān)注的效果以外，幾乎不可能實(shí)現(xiàn)任何本質(zhì)性的突破”⑦；知名學(xué)者陳昌貴等人認(rèn)為，去行政化一是要調(diào)整大學(xué)和其他國家行政部門的關(guān)系，二是要調(diào)整高校內(nèi)部行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系⑧。這些觀點(diǎn)的信度都較高，但從上述對(duì)中美高校與政府分權(quán)的對(duì)比分析可發(fā)現(xiàn)，我國高等教育管理要實(shí)現(xiàn)校政分權(quán)、去行政化改革，既不能照搬美國模式，也不可能一蹴而就。從高等教育辦學(xué)和管理的基本原理去審視，必須解決以下幾個(gè)根本性問題：

1.明確高校性質(zhì)問題。中共十八大提出要“推動(dòng)高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展”，中共十八屆三中全會(huì)做出了“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)的力度，推動(dòng)公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級(jí)別。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會(huì)組織。建立各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度”等規(guī)定。根據(jù)這些規(guī)定，我國高校的校政分權(quán)改革，必須首先以法律、法規(guī)的形式明確高?！笆聵I(yè)法人”的屬性。只有明確了高校的事業(yè)法人屬性，才能進(jìn)一步規(guī)范高校的產(chǎn)權(quán)歸屬以及收益、支配、人事等權(quán)責(zé)，才能依法推進(jìn)高校的“去行政化”和“法人治理結(jié)構(gòu)”的改革；只有明確了高校事業(yè)法人的屬性，才能明晰高校法人代表及其雇員（教職工）的權(quán)責(zé)關(guān)系，促使高校遵循高等教育規(guī)律做好科學(xué)有效的頂層設(shè)計(jì)、人員及其職稱配置、學(xué)科設(shè)置以及開展人才培養(yǎng)、學(xué)術(shù)研究、服務(wù)社會(huì)等。也就是說，高校如果不從“國家全額撥款事業(yè)單位”性質(zhì)改革成“事業(yè)法人”，就不可能徹底實(shí)現(xiàn)校政分權(quán)的“去行政化改革”。

2.法制建設(shè)問題。我國高校管理的校政分權(quán)、去行政化改革的前提是法律制度的建立與具體落實(shí)。從管理學(xué)的邏輯來考察，只有建立健全了有關(guān)規(guī)章制度、改革方案，才可能對(duì)已有的管理模式進(jìn)行變革。對(duì)此，必須審視我國高等教育法、財(cái)政撥款制度、行政審批制度等相關(guān)法規(guī)政策制定的合法性、科學(xué)性。從美國政府支持高等教育發(fā)展所獲得的公益效應(yīng)來看，我國必須建立健全政府按時(shí)、足額向各高校撥付其發(fā)展必需的建設(shè)經(jīng)費(fèi)的法律法規(guī)，必須保證不低于GDP的4%用于支持教育事業(yè)發(fā)展，必須建立健全政府向教育事業(yè)撥款的問責(zé)制度。針對(duì)我國高校完全依靠政府撥款推進(jìn)其發(fā)展的事實(shí)，政府要獲得高素質(zhì)的社會(huì)主義事業(yè)建設(shè)者、接班人，有必要借鑒國外高校管理模式——通過按期足額撥款和制定相關(guān)政策法規(guī)對(duì)高等教育實(shí)施宏觀導(dǎo)向管理，而不是繼續(xù)沿用前蘇聯(lián)行政包辦一切的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理模式。要使我國高等教育回歸本身，政府須簡政放權(quán)，并按規(guī)定及時(shí)、足額撥付高等教育辦學(xué)經(jīng)費(fèi)，并依法對(duì)高校進(jìn)行宏觀管理，這樣才能獲得高等教育的巨大行政管理實(shí)效，才能規(guī)避我國行政文化中的“人治”現(xiàn)象在高等教育管理中的泛濫。也就是說，即使法律上明確了高?！笆聵I(yè)法人”的屬性，在保證高?！胺ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)”高度自治的前提下，也必須“加大政府購買公共服務(wù)力度”——政府只有加大、按時(shí)、足額撥付高等教育發(fā)展必需的經(jīng)費(fèi)，才能對(duì)高校實(shí)現(xiàn)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的宏觀管理。我國高校的校政分權(quán)改革，絕不是、也絕不能把高校變成企業(yè)，這既不符合世界高等教育規(guī)律，也不符合我國高等教育發(fā)展的歷史傳統(tǒng)，更有違黨和人民對(duì)高等教育的需求。

3.中介組織機(jī)構(gòu)建設(shè)問題。美國高校之所以能夠?qū)崿F(xiàn)高度自治，是因?yàn)楦咝２恢苯优c聯(lián)邦政府、州政府和地方政府打交道，即使有相關(guān)事務(wù)，也是由學(xué)校董事會(huì)、高等教育聯(lián)合會(huì)等中間組織依法協(xié)調(diào)學(xué)校和政府及其職能部門的關(guān)系。針對(duì)我國現(xiàn)行高校的管理模式，如果要對(duì)其進(jìn)行去行政化改革，就必須改革主管主建政府直接管理高校的財(cái)務(wù)、人事、基礎(chǔ)建設(shè)、招生、教學(xué)科研等相關(guān)業(yè)務(wù)這一現(xiàn)狀。從我國根深蒂固的“縣官不如現(xiàn)管”的文化中就會(huì)發(fā)現(xiàn)，受管理者（高校）要從既得利益者（管理者）手中剝離、削減其管理權(quán)力，勢必艱難。對(duì)此，要使我國高等教育從隸屬于政府的事業(yè)單位中解放出來，并真正回歸其公益性事業(yè)法人的本質(zhì)，就必須建立一個(gè)中介組織或機(jī)構(gòu)。該組織機(jī)構(gòu)（類似于美國的AUP）的性質(zhì)就是高校與政府、社會(huì)之間的橋梁，其主要職責(zé)是協(xié)調(diào)高校與政府、社會(huì)及自然人之間的各種關(guān)系，并把原本不該由政府管理的高校財(cái)務(wù)、人事、招生、學(xué)科設(shè)置等管理事項(xiàng)復(fù)歸高校自主管理，并擔(dān)負(fù)起監(jiān)督和審查學(xué)校管理效益、對(duì)政府和學(xué)校負(fù)責(zé)的職責(zé)。也就是說，如果沒有這樣的組織機(jī)構(gòu)，高校的相關(guān)業(yè)務(wù)就只能陷入與政府的相關(guān)職能部門對(duì)接、接受其管理的邏輯漩渦之中，不僅不能去行政化，反而會(huì)被強(qiáng)制行政化。只有簡化了學(xué)校相關(guān)業(yè)務(wù)與政府具體管理機(jī)構(gòu)的歸口管理（完全交由中間組織機(jī)構(gòu)去依法協(xié)調(diào)），高校才能真正去行政化，才能精簡校內(nèi)各行政機(jī)構(gòu)，保證教學(xué)、科研、服務(wù)社會(huì)等真正成為高校的核心工作。

4.建構(gòu)中國特色高校管理文化問題。文化學(xué)鼻祖泰勒（Tylor）說：“文化，或文明是一種復(fù)雜叢結(jié)的全體。這種復(fù)雜叢結(jié)的全體，包括知識(shí)、信仰、藝術(shù)、法律、道德、風(fēng)俗，以及任何其他的人所獲得的才能和習(xí)慣?！比缜八?，我國高校管理的校政分權(quán)、去行政化改革有其獨(dú)有的文化背景。我國不僅有根深蒂固的中央集權(quán)制歷史文化，而且從新中國近幾十年的建設(shè)成效來看，沒有共產(chǎn)黨就沒有我國當(dāng)代蓬勃發(fā)展的高等教育，也就是說，絕不能脫離中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)而獨(dú)立舉辦高等教育。但是，就高等教育管理規(guī)律而言，必須解決高校與主管主建黨委政府的權(quán)責(zé)關(guān)系，主管主建黨委政府必須對(duì)高等教育管理簡政放權(quán)——培養(yǎng)社會(huì)主義事業(yè)合格的建設(shè)者、接班人，不是完全靠強(qiáng)化黨政機(jī)關(guān)事無巨細(xì)的管理來實(shí)現(xiàn)的，而是靠遵循教育規(guī)律，對(duì)受教育對(duì)象進(jìn)行文化熏陶、文化自信、道路自信、理論自信、制度自信等教化，并促進(jìn)其健全人格的養(yǎng)成等來實(shí)現(xiàn)的。在這強(qiáng)調(diào)個(gè)性、推崇創(chuàng)新的時(shí)代大潮中，主管主建黨委政府對(duì)高校管得越多、管得越緊，高校越難以展現(xiàn)其作為教學(xué)科研機(jī)構(gòu)的本質(zhì)，反而會(huì)滋長高校管理層對(duì)黨委政府的絕對(duì)依賴性。也就是說，只有深化中國特色高校管理的校政分權(quán)文化建設(shè)，才能培養(yǎng)真正愛黨、愛國、愛民的精英人才，才能進(jìn)一步深化中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的、在多黨合作體制和社會(huì)主義法制、教育等基礎(chǔ)上生成的先進(jìn)文化。

5.建立健全第三方評(píng)價(jià)、審計(jì)機(jī)制問題。我國之所以不能遵循高等教育規(guī)律以實(shí)現(xiàn)事業(yè)法人高校的自治，其中一個(gè)重要原因是，我國高校現(xiàn)行的評(píng)價(jià)、審計(jì)等機(jī)制存在嚴(yán)重問題。美國高校的財(cái)務(wù)、行政、科研管理的評(píng)價(jià)由AUP或高校董事會(huì)委托有資質(zhì)的第三方進(jìn)行，評(píng)價(jià)、審計(jì)結(jié)果不僅直接對(duì)高校董事會(huì)負(fù)責(zé)（不直接面對(duì)校長也不直接面對(duì)捐資者個(gè)人或撥款的政府部門），而且要向社會(huì)公布。這種審計(jì)評(píng)價(jià)機(jī)制不僅是對(duì)高校內(nèi)部管理績效的客觀認(rèn)定，也是對(duì)政府向高校撥款、兌現(xiàn)建設(shè)承諾的監(jiān)督與促進(jìn)。我國現(xiàn)行高校的評(píng)價(jià)、審計(jì)是由高校主管主建的教育、財(cái)政、審計(jì)、科研、紀(jì)檢監(jiān)察等黨政部門抽調(diào)人員對(duì)具體高校進(jìn)行評(píng)價(jià)和審計(jì)，這種評(píng)價(jià)和審計(jì)只對(duì)高校內(nèi)部行政管理有監(jiān)督警示作用，對(duì)不能按時(shí)足額撥款和給定師資編制等的具體主管主建的黨委政府及其職能部門幾乎沒有約束力，這必然導(dǎo)致捐資者、高校師生、學(xué)生家長等的知情權(quán)被遮蔽，不僅影響了高校的正常發(fā)展，也限制了捐贈(zèng)文化的快速發(fā)展。

總之，我國高等教育管理的政校分權(quán)改革，任重道遠(yuǎn)，但勢在必行。我們不能照搬他國的管理模式，只有基于文化淵源、國情以及高等教育管理基本規(guī)律，穩(wěn)健推進(jìn)校政分權(quán)改革，才能實(shí)現(xiàn)高等教育管理的科學(xué)化、法制化，才能真正實(shí)現(xiàn)我國從高等教育大國向高等教育強(qiáng)國的快速邁進(jìn)。

［注釋］

①袁韶瑩.美國高等教育評(píng)價(jià)初探［J］.美國研究，1989（1）：101.

②教育部.2011年全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)［J］.中國地質(zhì)教育，2012（3）：129.

③張曉玲.高等教育發(fā)展用地對(duì)用地管理政策提出新要求［EB/OL］.http://www.mlr.gov.cn/tdzt/zdxc/tdr/2003lt/wsyth/200712/t20071205_94660.htm，2007-12-05.

④亞瑟·科恩.美國高等教育通史［M］.李子江，譯.北京：北京大學(xué)出版社，2010：348.

⑤教育部發(fā)展規(guī)劃司.中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒2010［M］.北京：人民教育出版社，2011：627.

⑥孫霄兵.教育部官員談“高校去行政化”將從三方面努力［EB/OL］.http://edu.ifeng.com/news/201003/0312_6978_1573642.shtml，2010-03-12.

⑦王東林.代表委員看兩會(huì)［N］.人民政協(xié)報(bào)，2010-03-17.

⑧陳昌貴，季飛.制度變遷視角下的大學(xué)“去行政化”［J］.探索與爭鳴，2010（9）：66.