我國城市社區(qū)治理研究綜述

常晟

（山西師范大學(xué)政法學(xué)院，山西臨汾 041000）

我國城市社區(qū)治理研究綜述

常晟

（山西師范大學(xué)政法學(xué)院，山西臨汾 041000）

當(dāng)前，我國的城市社區(qū)治理模式經(jīng)歷了由傳統(tǒng)的行政型逐步向新型的合作型社區(qū)和自治型社區(qū)的發(fā)展，其基本過程是社會結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會經(jīng)濟(jì)體制改革，也是城市社區(qū)發(fā)展的必然趨勢。本文采用文獻(xiàn)研究法，分析了我國社區(qū)治理模式的主要類型、歷史變遷和路徑選擇，并結(jié)合有關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，探討新形勢下我國城市社區(qū)應(yīng)采取的模式和理論依據(jù)，及未來研究方向。

社區(qū)治理；治理模式；民主；政府引導(dǎo)

一、社區(qū)的內(nèi)涵及“社區(qū)治理”的提出

著名的德國社會學(xué)家滕尼斯在《社區(qū)與社會》一書中提出了“社區(qū)”這一概念。社區(qū)是由具有相同價(jià)值取向的人口組成，他們是關(guān)系密切、互相幫助、充滿了人情味的社會關(guān)系和社會團(tuán)體。在我國，最早由費(fèi)孝通等人將“COMMUNITY”翻譯成“社區(qū)”，并認(rèn)為社區(qū)治理是指在社區(qū)這一地域范圍內(nèi)，通過細(xì)化多元化的權(quán)力主體對社區(qū)事務(wù)進(jìn)行控制、參與和規(guī)范社區(qū)內(nèi)的活動，進(jìn)而滿足社區(qū)需求、維持社區(qū)秩序。俞可平認(rèn)為，社區(qū)治理的根本因素包括：一是社區(qū)治理的主體具備多樣化和多元化。二是社區(qū)治理的目標(biāo)除了實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，還要重視社會發(fā)展和完成特定的經(jīng)濟(jì)任務(wù)、注重社區(qū)的根本因素教育。三是社區(qū)治理中公共事物的行為主體，包含了社區(qū)組織全體成員與其密切的相關(guān)利益。四是社區(qū)治理實(shí)質(zhì)是上下的權(quán)力運(yùn)作模式之間的一種互動、多維度方式。

二、我國城市社區(qū)治理模式的歷史變遷

中國的社區(qū)歷史變遷主要經(jīng)歷了由單位制向社區(qū)制的發(fā)展。傳統(tǒng)的城市社區(qū)治理模式在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生和發(fā)展，深刻反映了當(dāng)時(shí)的社會基層需要和國家意志。同時(shí)，國家是社會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的唯一主體，通過高度集中直接干預(yù)行政管理體制，進(jìn)行各方面的管理和監(jiān)督，構(gòu)成單位街居制的起源。改革開放后，傳統(tǒng)的單位制開始動搖。隨著單位制的瓦解，過去的單位街居制最先進(jìn)行了轉(zhuǎn)變，單位活動的非專業(yè)性弱化，許多社會職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移和回歸，人們由原來從屬單位、依賴單位變成走進(jìn)社區(qū)、依托社區(qū)，新的社區(qū)制逐步形成。康宇在《我國社區(qū)治理發(fā)展過程以及現(xiàn)實(shí)困難》中提出城市社區(qū)管理的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，分析了社會制度、單位制與街居制系統(tǒng)變遷的路徑以及一些現(xiàn)實(shí)困境，但對今后的發(fā)展沒有提出相對應(yīng)的模式。魏娜指出，城市社區(qū)治理必須通過由行政型向合作互助型和自治型社區(qū)發(fā)展，今后發(fā)展的目標(biāo)是社區(qū)街居制。社區(qū)街居制將逐漸取代單位街居制以及傳統(tǒng)的街道體系，是目前的主流學(xué)者普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)。毛子丹在《北京——社區(qū)治理模式演變的剖析》中，剖析了單位街居制逐步向社區(qū)街居制轉(zhuǎn)變的進(jìn)程。針對單位組織退出形成的管理空白，提出社區(qū)的外部力量介入尤為重要。一些學(xué)者也認(rèn)為社區(qū)治理是國家權(quán)力自上而下的一種過程。

三、我國城市社區(qū)治理模式的主要類型

（一）單元和多元中心秩序的二階中心

單元中心秩序主要強(qiáng)調(diào)低度運(yùn)用公民社會理論，多元中心秩序強(qiáng)調(diào)高強(qiáng)度運(yùn)用公民社會理論。還有的學(xué)者站在民主的研究高度上，深刻地指出社區(qū)主體之間多元化互動的合作，具有十分重要的理論依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義。學(xué)者李勛化指出，我國城市社區(qū)存在功能定位不準(zhǔn)確，自治意識淡薄，主要原因是當(dāng)前社區(qū)治理由單元中心秩序構(gòu)建。李浩昇認(rèn)為，城市社區(qū)的治理主體是多元力量介入。只有多元主體介入，才能塑造社區(qū)治理的基本結(jié)構(gòu)，是解決和治理社區(qū)的根本方法。劉新論述了我國城市社區(qū)治理主體單一，當(dāng)?shù)卣缮孢^多，多元中心秩序行為主體實(shí)現(xiàn)，能夠深入推行社區(qū)治理變革，提高管理效率。

（二）行政型、合作互助型、混合型

1、行政型——政府起主導(dǎo)作用

此類型的主要特征是動員廣泛的社會力量和社會關(guān)系，充分發(fā)揮政府組織優(yōu)勢，在短時(shí)間內(nèi)迅速發(fā)揮社區(qū)治理的高效率。學(xué)者陳磊、高芳認(rèn)為，我國城市社區(qū)治理建設(shè)中，政府通過弱化居委會、街道和其他社區(qū)組織的行政行為，完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)發(fā)展的動力機(jī)制。王芳、李和中認(rèn)為，在當(dāng)前迅速發(fā)展的城市化推進(jìn)中，只有政府起主導(dǎo)作用，社區(qū)才具備治理實(shí)力，而其它治理主體在現(xiàn)階段情況下沒有主導(dǎo)城市社區(qū)治理的能力。原因是我國市場經(jīng)濟(jì)底子薄弱，經(jīng)濟(jì)指數(shù)發(fā)展不平衡，市民缺少相關(guān)的社會經(jīng)歷，一些相應(yīng)的民主制度不完善,第三方組織、社區(qū)組織和非政府組織等處于起步階段。翟文瑜提出，由于政府的行為具有權(quán)威性和統(tǒng)一性，并且政府作為治理的堅(jiān)強(qiáng)后盾，可以發(fā)揮更好的優(yōu)勢。通過以上觀點(diǎn)可以判斷出，大多數(shù)認(rèn)同政府在社區(qū)治理中起主導(dǎo)作用。但是政府在社區(qū)治理中如何轉(zhuǎn)變職能，如何進(jìn)行權(quán)力監(jiān)督和減少成本管理等都沒有做出詳細(xì)分析。

2.合作互助型——政府推動與社區(qū)自治相結(jié)合

此類型的特征是社區(qū)治理的主體不僅有政府組織，而且新增了第三方組織和社區(qū)內(nèi)的自治組織。在法律范圍內(nèi)的社區(qū)自治組織權(quán)利得到保障，自治程度得到加強(qiáng)。社區(qū)資源開發(fā)以政府投入為主，輔以社會投入，并逐步增加其他渠道資源。有的學(xué)者指出，這一段時(shí)間內(nèi)，政府和社會的關(guān)系開始發(fā)生一些新的變化，新生的社會組織開始在社區(qū)治理中起著重要作用。過去的政府組織和社會組織的關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)和被控制變成了指導(dǎo)協(xié)調(diào)與合作。郭蕊指出，當(dāng)前有效的多元化中心治理秩序格局需要多元主體之間明確分工、有效合作。胡華分析了社區(qū)治理的難點(diǎn)和重點(diǎn)是政府與地方的關(guān)系，提出了現(xiàn)階段社區(qū)治理模式最終要向合作模式過渡。

3、自治型——社區(qū)主導(dǎo)

自治型社區(qū)是以社區(qū)居委會為核心，結(jié)合社區(qū)和第三方組織，參與社區(qū)事務(wù)管理。張寶鋒指出，在社區(qū)主導(dǎo)“大社會、小政府”的治理結(jié)構(gòu)模式中，主要強(qiáng)調(diào)政府和社會的分工不同，認(rèn)為社區(qū)治理主體就是社會組織、第三方組織和社區(qū)自治組織，它們在社區(qū)治理中起根本作用。有的學(xué)者采用對比分析方法，通過案例分析論證社區(qū)自治的可能性。李勛華、吳適以四川A市為例，尋找社區(qū)自治中出現(xiàn)的困境及對策。還有學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)就是社區(qū)居民在社區(qū)事務(wù)中自己管理、不受政府影響。上述學(xué)者的觀點(diǎn)均來源于西方傳統(tǒng)政治學(xué)。強(qiáng)調(diào)自主的核心理論是行為的自治權(quán)，即社會公民獨(dú)自表達(dá)自己權(quán)利的自主權(quán)、共同管理事務(wù)的自主權(quán)。根據(jù)我國的基本國情和現(xiàn)實(shí)情況，對于完全實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治還缺乏必備的制度和社會環(huán)境。

四、我國城市社區(qū)治理模式的路徑選擇

經(jīng)過大量的實(shí)踐與發(fā)展，我國社區(qū)治理模式逐步形成，如：北京模式，深圳模式，成都模式和沈陽模式等。這些模式在一定程度上都推動了我國城市社區(qū)建設(shè)的發(fā)展，但其大都是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行建設(shè)，居民政治參與性低、公民意識不成熟、自治熱情不高、社區(qū)系統(tǒng)化程度低。社區(qū)治理的發(fā)展和實(shí)踐需要各種知識基礎(chǔ)和理論源泉，當(dāng)前主流學(xué)者們通過國家-社會、公共治理、多元主義和基層民主等一系列理論，開辟了我國社區(qū)治理的新途徑。

（一）國家—社會理論

人類社會的發(fā)展本質(zhì)就是國家與社會的二元互動過程。謝金林指出，國家—社會關(guān)系不僅建構(gòu)城市社區(qū)權(quán)力體系，也構(gòu)筑社區(qū)治理模式。社區(qū)制盡管對國家—社會關(guān)系進(jìn)行了一定的革新，提高了社區(qū)自我管理能力，但是國家與社會在社區(qū)治理過程中自上而下的良性互動、相互合作并沒有在根源上徹底解決。張衛(wèi)認(rèn)為，中國社會轉(zhuǎn)型時(shí)期的社區(qū)治理應(yīng)堅(jiān)持多元化共同發(fā)展的格局原理，建立“政府主導(dǎo)，社會協(xié)調(diào)”的社區(qū)治理模式。一些學(xué)者指出，我國的社會權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)中心仍然是以政府為主，政府可以推動社會發(fā)展，社會的組織能力需要政府引導(dǎo)。通過這一觀點(diǎn)可以看出，社會自治空間的形成和發(fā)展都需要以政府行為為主導(dǎo)。也有的學(xué)者在現(xiàn)有的研究成果上進(jìn)行審視和反思，認(rèn)為公民社會與社區(qū)治理的形成有內(nèi)在聯(lián)系，都強(qiáng)調(diào)多元主體的共同參與。

（二）治理理論

治理理論興起于上個(gè)世紀(jì)90年代。俞可平認(rèn)為，良好的治理包括國家、市場、社會以及三者的內(nèi)部合作，而且還包含了合作的權(quán)力與權(quán)利。劉嫻靜提出，社區(qū)治理模式的未來應(yīng)該采取“競爭—合作治理”，就是由一個(gè)單一主體過渡到多元化的社區(qū)治理主體，治理過程由行政管理轉(zhuǎn)變?yōu)槊裰鲄f(xié)商，治理關(guān)系從依賴與保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)榛ブ托湃?。趙守飛、謝正言從治理本質(zhì)入手，認(rèn)為社區(qū)治理的核心——政府內(nèi)部組織關(guān)系、政府與社會的關(guān)系、社會內(nèi)部組織的關(guān)系，只有良好互動合作、完善合作機(jī)制、形成合作治理，才能解決各種問題。還有學(xué)者認(rèn)為，合作治理理論的核心思想是倡導(dǎo)對公共事務(wù)的合作治理。

（三）公共治理理論

認(rèn)為治理理論是在公共治理理論基礎(chǔ)上，對社區(qū)進(jìn)行培育建設(shè)，實(shí)施不間斷發(fā)展，通過不同于其它市場的制度安排，以社區(qū)為載體，使社區(qū)公共事務(wù)由社區(qū)公民與其共管，這一理論對于我國構(gòu)建服務(wù)型政府非常重要。田阡提出，政府是在社區(qū)治理過程中最起決定性作用的，代表了社區(qū)公共利益，它的主導(dǎo)作用能否有效運(yùn)用，影響著城市社區(qū)治理的水平提升和完善程度。王力平提出，在社區(qū)治理中也需要政府角色職能的轉(zhuǎn)變。一些學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)自治是一個(gè)有計(jì)劃的變革，政府在建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。因此，政府在指導(dǎo)和培養(yǎng)自治的過程中，必須將權(quán)力下放，根據(jù)競爭—合作理論，建立與社區(qū)治理互動模式。

（四）基本民主理論

在經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生轉(zhuǎn)型、單位制不斷走向衰落的背景下，社區(qū)成為新型的治理模式，是國家主導(dǎo)、個(gè)人發(fā)展與組織管理的載體和中介，是實(shí)現(xiàn)民主自治、基層民主發(fā)展的空間和場地，也是增強(qiáng)信任與合作，化解人際隔閡的家園。

（五）多元主義理論

多元主義理論強(qiáng)調(diào)多元主體在治理過程中的資源共享與權(quán)力配置。在城市社區(qū)治理模式中，多元主體在社區(qū)公共事務(wù)中處于主導(dǎo)或配合地位。王偉英認(rèn)為，在多元型治理模式中，社區(qū)治理應(yīng)該以“政府起主導(dǎo)，以社區(qū)組織為載體，以社區(qū)成員參與為核心”。胡祥提出，社區(qū)治理通過第三方組織與政府、社區(qū)自治組織的有效合作，其獨(dú)有的資源整合，形成社區(qū)內(nèi)部的力量，有效解決在社區(qū)治理中出現(xiàn)的各種問題。王莜楨在城市社區(qū)治理主體問題上進(jìn)行研究和論證，認(rèn)為城市社區(qū)治理要構(gòu)建合理的主體互動關(guān)系。在完善的制度設(shè)計(jì)中，經(jīng)過有效的社區(qū)資源整合真正走向“善治”和構(gòu)建和諧社區(qū)。盧鵬展用合作博弈理論，構(gòu)建了一種動態(tài)網(wǎng)絡(luò)模型，前提是把多元治理作為城市社區(qū)自治基礎(chǔ)，建立起多元治理主體的合作和共同治理模式之間的合作。

五、總結(jié)

總之，學(xué)者們從經(jīng)濟(jì)發(fā)展、行政改革和社會變革闡述了社區(qū)治理的路徑選擇。還有的學(xué)者從社區(qū)內(nèi)部事務(wù)入手，分析了社區(qū)微觀層面，解析了社區(qū)治理體制運(yùn)行，提出了相應(yīng)的社區(qū)治理模式，對于我國城市社區(qū)治理提供了借鑒和現(xiàn)實(shí)選擇。但還有以下問題需要深入探討與解決。

一是治理結(jié)構(gòu)研究。無論是政府主導(dǎo)、合作治理型還是自治型模式，基本上都論述了治理模式的合理性，很少有學(xué)者具體回答政府、市場、第三方組織用什么方式參與社區(qū)治理。所有的這些問題，對于我國的社區(qū)治理都具有十分現(xiàn)實(shí)的重要意義。

二是主體角色的定位。目前學(xué)者們都認(rèn)為社區(qū)治理需要多元化主體參與，但是在其具體參與過程中，主體參與、參與動機(jī)、參與主體角色的職能與地位等問題需要進(jìn)一步研究解決。

三是社區(qū)治理需要實(shí)踐與理論相結(jié)合。城市社區(qū)治理不僅需要理論基礎(chǔ)，還需要實(shí)踐操作。但當(dāng)前學(xué)術(shù)界大部分都停留在理論階段。

［1］魏娜.我國城市社區(qū)治理模式：發(fā)展演變與制度創(chuàng)新［J］.中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2003（1）.

［2］王芳，李和中.城市社區(qū)治理模式的現(xiàn)實(shí)選擇［J］.中國行政管理，2008（4）.

［3］俞可平.全球治理引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2002（1）.

［4］劉嫻靜.城市社區(qū)治理模式的比較及中國的實(shí)踐［J］.云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004（6）.

［5］康宇.中國城市社區(qū)治理發(fā)展歷程及實(shí)現(xiàn)困境［J］.貴州社會科學(xué)，2007（12）.

［6］趙守飛，謝正富.合作治理：中國城市社區(qū)治理的發(fā)展方向［J］.河北學(xué)刊，2013（5）.

［7］翟文瑜.中國城市社區(qū)治理模式的歷史變遷與創(chuàng)新［J］.長春教育學(xué)報(bào)，2013（9）.

［8］郭蕊.論我國城市社區(qū)的治理模式選擇［J］.長春工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2008（5）.

［9］李勛華，吳適.城市社區(qū)自治建設(shè)的困境與對策研究［J］.城市發(fā)展研究，2011（12）.

［10］史云貴.當(dāng)前我國城市社區(qū)治理的現(xiàn)狀、問題與若干思考［J］.求索，2013（3）.

［11］劉新.城市社區(qū)治理困境與對策分析［J］.現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010（21）.

Research Overview on City Comm unity Governance in China

CHANG Sheng
（Institute ofPoliticsand Law,ShanxiNormal University,Linfen,Shanxi041000,China）

At present,the city community governance in China has developed from the traditional adminis?trativemode to the new cooperative community and the autonomous community,whose basic process is the inev?itable trend of the social structure adjustment,the reform of social economic system,aswell as the city commu?nity development.By using the literature researchmethod,this article analyzes themain types,the historical de?velopment and the path selection of the community governancemodes.Furthermore,on the basis of some rele?vant practice experience,it discusses themodes that China should adopt in the new situation,the theoretical ba?sis,and the future research directions.

community governance;mode ofgovernance;democracy;governmentguidance

C916

A

1674-5078（2014）05-0071-04

10.3969/j.issn.1674-5078.2014.05.021

2014－06－05

常晟（1989－），男，山西大同人，在讀碩士。主要從事社區(qū)治理中的政治參與研究。