我國農村土地制度安排的效率問題研究*

葛陸地

(河南機電高等?？茖W校 經(jīng)濟貿易系，河南 新鄉(xiāng) 453002)

目前，我國農村土地制度安排還存在著諸多低效率問題。制度安排的無效或者低效率會抑制甚至阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、我國農村土地制度安排的低效率根源分析

我國現(xiàn)行的農村土地產(chǎn)權是“集體所有制”，確切地講是屬于“共有”。這種農村土地制度的最大優(yōu)勢是可以實現(xiàn)“共同勞動，平均分配”，能夠保證分配的公平性，但“集體所有制”的明顯弊端是產(chǎn)權主體不明晰，權責不明確。這一制度安排已然成為我國農村經(jīng)濟發(fā)展的障礙和阻力，束縛了生產(chǎn)力的發(fā)展，成為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展的桎梏。因此，創(chuàng)新我國農村土地制度安排，著力實現(xiàn)以土地使用權與經(jīng)營權相分離的方式提高農村土地經(jīng)營效率迫在眉睫。

我國農村土地制度的核心內容是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其具有如下功能特點：其一，村民集體組織擁有土地的所有權。這一點在我國《民法通則》、《土地管理法》、《農村土地管理法》等法律上都有明確論述。例如，我國《土地管理法》第十條規(guī)定：“農民集體所有的土地依法屬于村民集體所有，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。”在所有權框架中，農民集體作為所有權主體，各個集體成員依據(jù)成員資格享有對集體土地的使用權和收益權；通過民主的形式行使對集體土地的管理和處分權能。[1]村民委員會依法擁有土地經(jīng)營權，農民個體只擁有對土地的使用權，這可以從我國大多數(shù)農村地區(qū)的實際現(xiàn)狀得到驗證。其二，農戶均分土地使用權，即土地使用權被按照人口數(shù)量在村集體組織內進行平均分配。具有雙重功能特點的農村土地制度安排使農村土地兼有生產(chǎn)要素功能和社會保障功能，無論歷史作用如何，顯然目前這一制度安排已顯得過于死板，缺乏活力。

可以說現(xiàn)行的農村土地制度安排是導致農村土地經(jīng)營效率低下的根本原因。一方面，農戶人口的增減變化要求對農村土地使用權進行調整或再分配，致使農民對土地使用權的穩(wěn)定性預期偏短。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)提出要穩(wěn)定現(xiàn)有的土地承包關系并“長久不變”， 但“增人不增地、減人不減地”的規(guī)定并不是在所有地方農村集體經(jīng)濟組織內都能夠得到有效貫徹。研究表明，不穩(wěn)定的地權將導致土地投資減少，尤其是附著于土地的投資，如農家肥、水利設施投資[2]。另一方面，迫于追求土地的公平性分配，尤其是在土地肥力、位置等級差方面的公平要求，導致土地分配的零碎化和土地經(jīng)營的細碎化。以家庭為單位的細碎化經(jīng)營耕作嚴重阻礙了農業(yè)生產(chǎn)的機械化和現(xiàn)代農業(yè)管理技術的推廣應用。當前，隨著各種農業(yè)機械的普及使用，進而又出現(xiàn)了一個新現(xiàn)象，即在歸屬于不同農戶的每一地塊的地邊、地頭要進行第二次人工補種或收割。再則，農村土地的社會保障功能使農民趨于風險回避，安于小規(guī)模經(jīng)營，堅守土地使用權不放，這在一定程度上阻礙了農村土地的市場化進程，也不同程度地阻礙了農業(yè)科學技術的推廣應用，進而導致了農村土地經(jīng)營效率的低下。

農村土地生產(chǎn)效率低下的現(xiàn)狀要求實現(xiàn)土地規(guī)?；I(yè)化經(jīng)營，創(chuàng)新現(xiàn)行土地制度安排。因為現(xiàn)有這一平均主義的農村土地分配制度在一定程度上意味著生產(chǎn)效率的損失，但其所具有的潛在的社會保障機制，似乎使得這一土地制度安排既有一定的歷史必然性也有一定的社會必要性。黃少安等對1949—1978年中國大陸農業(yè)生產(chǎn)效率的研究表明，不同的土地產(chǎn)權制度會激勵不同的土地生產(chǎn)要素投入，而相同的生產(chǎn)要素投入在不同土地產(chǎn)權制度下其農業(yè)產(chǎn)出也有不同[3]。羅士喜就我國農村土地制度的創(chuàng)新模式進行研究，指出“永佃制模式”較為切合我國現(xiàn)實，即在現(xiàn)行土地所有權仍歸集體所有的基礎上，將土地所有權和使用權分離，賦予農民長期的土地使用權。這一模式有利于土地自由流轉，可實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，提高土地使用效率，有益于保護農民的土地利益，具有較大的可操作性。[4]基于農村土地的生產(chǎn)要素功能與社會保障功能之間的矛盾，在農村土地所有權集體所有下實現(xiàn)農村土地使用權的有效流轉被認定是化解現(xiàn)行農村土地制度安排低效率的可行性方案。

二、農村土地使用權流轉制度不規(guī)范導致農民權益受損

農村土地使用權流轉，就是擁有土地使用權的農戶將歸屬于個人的土地使用權轉讓給其他農戶或者經(jīng)濟組織，即農戶仍保留對已有土地的承包權，只對使用權進行有償轉讓，這是一種基于市場交換原則的經(jīng)濟行為。黨的十七屆三中全會通過的《決定》指出了土地流轉的原則和目標，即在穩(wěn)定和完善土地經(jīng)營制度的基礎上，在農民自愿的原則下，通過組織土地使用權流轉實現(xiàn)農村土地集中，達到促進農業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的目標。張曙光通過對北京通州、山東寧陽、成都郫縣和崇州市等地6個案例的考察，對現(xiàn)有流轉方式進行了比較分析，指出土地流轉是農業(yè)現(xiàn)代化的基礎和前提[5]。

顯然，農村土地使用權流轉有利于解放農業(yè)勞動生產(chǎn)力，有利于農村土地資源的集中優(yōu)化配置，有利于農業(yè)的規(guī)模化、專業(yè)化經(jīng)營。但是，在現(xiàn)實農村土地流轉的試行推進過程中，由于農村土地使用權流轉制度的不規(guī)范卻導致農民權益受到不同程度的損害，使農村土地使用權流轉成為村民小組集體尋租行為。村民小組集體通過組織農村土地使用權流轉在促進農業(yè)規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營的同時，通過發(fā)揮土地經(jīng)營管理權人的影響作用，從中賺取一定租金，增加了可供其自行支配的集體收入，但卻損害了農民的土地權益。雖然《決定》強調農村土地使用權流轉應“依法自愿有償轉讓”， 但在農村土地使用權流轉過程中，因為沒有明確的監(jiān)控措施，土地使用權流轉制度不規(guī)范、土地交易市場不成熟、土地流轉中介機構和土地價格評估機構不健全，致使暗箱操作、強制流轉等損害農民土地權益的事情時有發(fā)生。農村土地使用權流轉制度的不規(guī)范操作導致了農民土地權益的受損，其根本原因在于農村土地產(chǎn)權缺乏明晰的主體和權責范圍界定?！蛾P于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》及《中華人民共和國土地承包法》明確了農村土地流轉實行土地所有權歸集體經(jīng)濟組織，承包權歸承包農戶，使用權或經(jīng)營權歸轉入方。但是，以所有權主體多元化、使用權凝固化和收益權分散化為主要特征的農村土地制度安排導致土地所有權具體主體不明確，進而導致土地的各級所有者可能會任意侵害農民的相關權益。

這些存在于農村土地流轉中的事實，說明農村土地使用權流轉制度有待進一步規(guī)范和完善。韓松通過對新農村建設中土地流轉現(xiàn)實問題的分析指出，在土地流轉過程中，應采取嚴格的問責制度和嚴厲的責任追究制，以制止地方政權對農民權益的侵害[6]。隨著土地流轉制度的有效推進，要求在進一步明確農村土地所有權主體及土地流轉收益主體的同時，還需要完善有關法律以及相關法律的執(zhí)行決心和能力。比如，盡快健全農村社會保障體系，引導農民正確認識土地使用權流轉；規(guī)范土地流轉操作模式，加強流轉中相關權利的約束，規(guī)避非正常利益驅動下的“尋租”行為，確保農村土地流轉收益分配的合理化。

三、農村土地征用制度造成農村土地承包經(jīng)營權喪失

農村土地征用是影響土地承包關系穩(wěn)定并導致現(xiàn)有制度安排低效的另一個重要因素。雖然《決定》賦予農民擁有長久穩(wěn)定的承包經(jīng)營權，但因農村土地被征用而致使農村土地承包經(jīng)營權受到侵蝕的現(xiàn)象較為普遍。

農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設的制度性規(guī)定，使國家壟斷了農村土地轉讓的一級市場[7]，農村土地被征用農民所得補償甚少。有資料顯示，土地用途轉變增值的權益分配中，地方政府大約得60%～70%，“村集體組織”得25%～30%，失地農民只得5%～10%[8]。在此情況下，農村土地征用是不符合帕累托改進的，是低效率的。

從實踐中看，我國的農村土地征用存在兩個層次的法律關系，即國家對集體土地所有權的征用和因集體土地所有權被征用而導致農民的承包經(jīng)營權等其它土地權利被征收。實踐中已發(fā)生的農村土地征用行為并未承認和反映這兩種關系。存在的問題可以進一步概括為：土地征用未能體現(xiàn)集體土地所有者的“公共利益”；土地征用忽視了農民作為土地權利人的權利和地位；土地征用補償缺乏明確合理的定價標準，并且補償費用被層層截留。這些都將導致各種投機和尋租行為的產(chǎn)生，導致農民土地權益的被侵蝕。我國農村土地產(chǎn)權的基本結構為集體土地所有權和農民土地承包經(jīng)營權的雙層結構，土地征用實際上是對集體土地所有權和他項權利的征收。而現(xiàn)行的土地征用否定或忽視了以土地承包經(jīng)營權為核心的土地他項權利的存在，它通過對所有權的征收來實現(xiàn)對多層次產(chǎn)權的征收。

征收的結果是農村土地產(chǎn)權制度被破壞，以農戶的承包經(jīng)營權為核心的土地他項權利被侵犯，具體表現(xiàn)為：其一，在對集體土地所有權的征用過程中，“農民集體”的利益主體缺乏具體代表。其二，現(xiàn)行農村土地征用否定了以土地承包經(jīng)營權為核心的土地他項權利的存在，農村土地產(chǎn)權仍然定義在集體所有、集體經(jīng)營的層面。其三，土地征用補償費的分配不能反映農村土地產(chǎn)權的實際狀況。《土地管理法實施條例》規(guī)定：土地補償費歸農村集體經(jīng)濟組織所有；地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有。在當前集體經(jīng)濟組織經(jīng)濟權能不健全的情況下，這一規(guī)定將可能導致土地補償費歸村民委員會所控制，甚至是歸農村基層干部所控制。最新《物權法》規(guī)定:征用耕地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6～10倍[9]。顯然，征地補償以農業(yè)經(jīng)營收益作為補償標準是不合理的。

土地承包經(jīng)營權用益物權在土地征用中要獲得相應的認可和補償，還應考慮以下幾方面因素：1)隨著農業(yè)科學技術發(fā)展及農業(yè)生產(chǎn)效率的不斷提高所帶來的潛在的土地經(jīng)營收益。農業(yè)生產(chǎn)效率及土地產(chǎn)值水平總體是處于一個不斷上升的狀態(tài)，所以土地征用當年的前三年與后期的農業(yè)產(chǎn)值存在較大的差值，況且土地被征用的前三年的產(chǎn)值有可能受到來自氣象等自然災害的影響。2)土地價格因土地資源稀缺性而不斷提升的趨勢所帶來的潛在的土地價值收益。隨著土地改革實踐不斷地向深層次推進，相關土地制度也將會不斷加以完善，相應的土地價格補償標準也會越調越高，因而考慮到后期潛在的土地升值有必要在當期的土地征用實踐中預先給予相應補償。3)因改變土地使用性質而帶來的用途收益。由于農業(yè)的比較效益偏低，征用后農村土地使用性質的經(jīng)營性轉變必然帶來產(chǎn)值的多倍增加?！皩τ谵r民來說，土地具有資產(chǎn)的增值功能，與勞動力、資金一樣，是農民可以用來投資的一種資本。”[10]農民的承包經(jīng)營權用益物權要求分享這部分增值收益。4)土地對農民所附帶的社會保障功能。農村土地征用后，農民很可能成為失地、無業(yè)沒有生活保障的群體，就業(yè)、醫(yī)療等社會保障應在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中得到充分體現(xiàn)。

四、小結

通過以上分析可以看出：農村土地的雙重功能、征地制度導致對土地的強制征收和土地使用權的不規(guī)范流轉，直接破壞了以土地承包經(jīng)營權為核心的農村土地產(chǎn)權制度，導致市場機制不能正常發(fā)揮配置土地資源的基礎性作用，嚴重阻礙了我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟的協(xié)調發(fā)展。農村土地制度安排的低效問題在于制度的供給和設計缺陷，農村土地制度改革的路徑選擇應在土地集體所有的基礎上，以市場化為導向，進一步明晰農村土地產(chǎn)權，完善農村土地流轉制度，規(guī)范土地征收程序，實現(xiàn)土地收益分配的合理化。

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