關(guān)于推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化頂層設(shè)計(jì)的思考

馬東彥

(長治市委黨校 經(jīng)濟(jì)管理教研室，山西 長治 046000)

我國自改革開放以來實(shí)現(xiàn)了年均10%左右的持續(xù)增長，在人類經(jīng)濟(jì)史上不曾有一個(gè)人口大國以這么高的速度持續(xù)、穩(wěn)定增長，不能不說是個(gè)奇跡。時(shí)至今日，改革已經(jīng)進(jìn)入“深水區(qū)”、“疲勞期”和“膠著期”，這一點(diǎn)不同于以往在“淺水區(qū)”的“摸著石頭過河”。此時(shí)迫切需要自上而下充分發(fā)動基層創(chuàng)造性，進(jìn)行通盤規(guī)劃，以此來凝聚改革的共識和動力。

一、轉(zhuǎn)型期需要頂層設(shè)計(jì)

如今深化改革所面臨的國際國內(nèi)環(huán)境更加紛繁復(fù)雜，我國改革事業(yè)已進(jìn)入攻堅(jiān)克難的重要關(guān)口，每走一步都離不開對改革進(jìn)程的精心設(shè)計(jì)。

(一)深化改革面臨全球化的挑戰(zhàn)

從國際形勢來看，在以信息技術(shù)、創(chuàng)新精神、金融發(fā)展以及服務(wù)業(yè)為標(biāo)志的后工業(yè)時(shí)代，以新的技術(shù)革新、新的經(jīng)濟(jì)關(guān)系、新的社會進(jìn)程、新的政治發(fā)展為特點(diǎn)的全球化將人類帶入“全球世紀(jì)”。由全球化引致的信息爆炸和技術(shù)的瞬息萬變造成機(jī)會和教育的不平等現(xiàn)象在我國農(nóng)村尤為突出，人們在擺脫了貧困與溫飽問題之后面臨著更嚴(yán)峻的發(fā)展問題。這有待于改革的全面深入來解決。“由于世界范圍內(nèi)社會關(guān)系漸漸強(qiáng)化，世界上不同地方都有著不同程度的聯(lián)系，一個(gè)地方發(fā)生的事情往往會受到幾千公里以外的決策的影響?！比蚧挂粐臎Q策越來越艱難。一國政府在決策的時(shí)候必須考慮全球范圍內(nèi)的情況，這無疑增加了頂層設(shè)計(jì)的難度。

(二)深化改革面臨國內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)

從國內(nèi)看，我國正處于第二波歷史大轉(zhuǎn)型和第三波歷史大轉(zhuǎn)型的交叉期。更加復(fù)雜的局面是:在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型攻堅(jiān)之時(shí)，整體發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型已經(jīng)浮出水面，并且與經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型中的深層次矛盾糾結(jié)在一起，形成改革縱向深入推進(jìn)的困境。我國經(jīng)濟(jì)已經(jīng)進(jìn)入由傳統(tǒng)發(fā)展方式向新的發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的臨界期。也就是說，雖然改革開放以來我國取得的成就舉世矚目，但是內(nèi)部也存在嚴(yán)重的痼疾，特別是隨著外部環(huán)境的變化，傳統(tǒng)發(fā)展方式造成的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)等問題日趨突出，已經(jīng)形成了改革的倒逼機(jī)制，不轉(zhuǎn)不行，不加快轉(zhuǎn)型意味著只有死路一條。

二、圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)

2011年，“十二五”規(guī)劃中首次提出頂層設(shè)計(jì)。頂層設(shè)計(jì)是從自然科學(xué)領(lǐng)域借用到社科領(lǐng)域的工程技術(shù)行業(yè)術(shù)語。頂層設(shè)計(jì)強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)視角的高端性和統(tǒng)籌規(guī)劃性。從明確的終極戰(zhàn)略目標(biāo)出發(fā)，將目標(biāo)細(xì)化，建立科學(xué)的目標(biāo)體系。這種頂層設(shè)計(jì)最終要以戰(zhàn)略規(guī)劃的形式確定下來，并需要各種配套機(jī)制來保證其在實(shí)踐操作層面得以真正貫徹執(zhí)行。然而，頂層設(shè)計(jì)從何處破題，這是困擾理論界和實(shí)踐界的一個(gè)問題。改革開放初期，為了擺脫貧窮，較易達(dá)成共識。改革攻堅(jiān)時(shí)期，利益的失衡阻礙著改革共識和動力的凝聚。目前，橫亙在城鄉(xiāng)間的體制性障礙是造成利益失衡的根源。推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，讓人們共享發(fā)展的成果，必須緊緊圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展來進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

(一)體制性障礙是城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的根源

美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯在《勞動無限供給條件下的經(jīng)濟(jì)發(fā)展》中指出:發(fā)展中國家存在由現(xiàn)代化工業(yè)和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)兩個(gè)異質(zhì)部門構(gòu)成的二元經(jīng)濟(jì)。實(shí)現(xiàn)由異質(zhì)的二元結(jié)構(gòu)向同質(zhì)的一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換，是發(fā)展中國家工業(yè)化的過程。這個(gè)過程伴隨著農(nóng)業(yè)人口向城市大量轉(zhuǎn)移。我國特殊的工業(yè)化進(jìn)程在體制層面人為地強(qiáng)化了二元經(jīng)濟(jì)的特征。

我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成具有兩大因素。一是產(chǎn)業(yè)自身的特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)天然就是弱勢產(chǎn)業(yè)，然而又是關(guān)系國計(jì)民生的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，這就意味著城鄉(xiāng)間產(chǎn)業(yè)的二元性是客觀存在的。二是人為設(shè)計(jì)的一整套經(jīng)濟(jì)社會管理制度。城鄉(xiāng)之間不同的投融資制度、戶籍制度、土地制度、就業(yè)制度、生活福利制度、市場交易制度等進(jìn)一步強(qiáng)化了二元特性，尤其是城鄉(xiāng)間差別化的戶籍制度及由戶籍決定的各種資源配置制度。隨著市場化改革的推進(jìn)，橫亙在城鄉(xiāng)間的體制性壁壘出現(xiàn)了松動，但是由于舊體制的剛性和改革配套制度的不到位等諸多因素，城鄉(xiāng)之間的問題并沒有從根本上得到解決。今天困擾我國發(fā)展的“三農(nóng)”問題的根源就在此。

(二)頂層設(shè)計(jì)是突破城鄉(xiāng)體制障礙的必然

城鄉(xiāng)之間表層的差別主要體現(xiàn)在三個(gè)方面:“一紙戶口”的差別——非農(nóng)戶與農(nóng)業(yè)戶;土地性質(zhì)權(quán)屬的差別——全民所有與集體所有;生產(chǎn)、生活方式的差別——務(wù)農(nóng)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村文明與城市文明。城鄉(xiāng)之間的本質(zhì)差別，是是否公平享有權(quán)利的差別。與市民相比，農(nóng)民并不享有完整的土地產(chǎn)權(quán)，未享有平等的基本公共服務(wù)的權(quán)利，未享有平等的金融服務(wù)權(quán)，等等。我國“三農(nóng)”領(lǐng)域的各種矛盾和問題盡管紛繁復(fù)雜，形式各異，但究其根源卻在上層，即缺失能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)。

如今增量性的局部改革、小范圍的單一實(shí)驗(yàn)已經(jīng)解決不了我國經(jīng)濟(jì)社會所面臨的復(fù)雜問題，尤其是“三農(nóng)”問題。解決問題的關(guān)鍵是盡快將改革深入到宏觀政策環(huán)境的層面，而不能只停留在資源配置制度和微觀經(jīng)營制度層面。目前，我國涉農(nóng)政策已從單一目標(biāo)取向轉(zhuǎn)向注重均衡的多元目標(biāo)取向，尤其是2010年中央一號文件提出城鄉(xiāng)一體化以來，更需要凝聚改革共識、能夠統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略性的頂層設(shè)計(jì)。一方面，考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自然特性和特殊的戰(zhàn)略地位，必須加大對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的扶持力度，加強(qiáng)制度層面的保障;另一方面，針對漸進(jìn)式改革中局部改革先行但缺乏對宏觀政策層面改革的自覺性，造成的城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、社會管理體制等諸多內(nèi)部制度不配套現(xiàn)象，也必須從制度層面進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范設(shè)計(jì)。

三、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的思路

頂層設(shè)計(jì)是科學(xué)發(fā)展觀在高層戰(zhàn)略決策中的要求和體現(xiàn)。頂層設(shè)計(jì)更強(qiáng)調(diào)政府的責(zé)任，既強(qiáng)調(diào)中央政府的宏觀掌控和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，也強(qiáng)調(diào)各級政府及各部門與中央的協(xié)調(diào)配合，還注重發(fā)動民間的集體智慧和首創(chuàng)精神，是一種上下協(xié)同、共同推進(jìn)改革的全方位戰(zhàn)略體系。

(一)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是頂層設(shè)計(jì)的最終目標(biāo)

城鄉(xiāng)之間的不平衡問題已成為影響社會和諧穩(wěn)定的重要因素。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，構(gòu)建和諧的城鄉(xiāng)關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的融合與一體化是未來改革的終極目標(biāo)，也是改革向縱深推進(jìn)的首要任務(wù)。改革總體方案的頂層設(shè)計(jì)必須圍繞統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，并以最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合與一體化為目標(biāo)。開展統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的頂層設(shè)計(jì)，總的戰(zhàn)略目標(biāo)是消除橫亙在城鄉(xiāng)之間的體制壁壘，統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)改革。

(二)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)的具體思路

1．深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民更加完整的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

完整的土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)包括生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)和資產(chǎn)權(quán)益支配權(quán)。在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，農(nóng)民權(quán)益被侵犯，根源就是農(nóng)民土地權(quán)益保護(hù)方面的制度缺失。深化農(nóng)村土地制度改革，賦予農(nóng)民承包土地的資產(chǎn)權(quán)益支配權(quán)、完整的宅基地使用權(quán)。在不改變土地使用性質(zhì)的前提下，農(nóng)民承包土地可以自主生產(chǎn)經(jīng)營、流轉(zhuǎn)、抵押，在一定條件下也可以轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

2．深化公共服務(wù)體制改革，賦予農(nóng)民基本的公共服務(wù)權(quán)

城鄉(xiāng)二元體制導(dǎo)致的二元公共服務(wù)體制，是造成城鄉(xiāng)之間本質(zhì)差別的根源。必須以公共服務(wù)均等化為突破口，深化統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的公共服務(wù)體制改革，按照普惠、均等和一體化的原則構(gòu)建全新的公共服務(wù)體制。

首先，開展城鄉(xiāng)一體化的科學(xué)規(guī)劃。對教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社區(qū)基本服務(wù)、公共綠地、公用基礎(chǔ)事業(yè)(包括水、電、氣、暖、給排水等)按地區(qū)及人口密度進(jìn)行科學(xué)合理的配套規(guī)劃。同時(shí)根據(jù)地區(qū)特性，合理估算流動人口規(guī)模，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施配套規(guī)劃。其次，建立城鄉(xiāng)一體化的公共財(cái)政體制。加大對城市老舊基礎(chǔ)設(shè)施改造的財(cái)政支持力度;擴(kuò)大公共財(cái)政對農(nóng)村的覆蓋范圍和支持力度;同時(shí)加快城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)公用事業(yè)的均衡發(fā)展和有序?qū)樱卣钩鞘邪l(fā)展空間，增強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的后勁。最后，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戶籍制度改革。戶籍改革的難點(diǎn)在于對附著在戶口上的各種社會公共福利分配體制的改革。戶籍改革的過程實(shí)質(zhì)上是城鄉(xiāng)公共服務(wù)體制不斷完善的過程，與戶籍緊密相關(guān)的是社保、教育、醫(yī)療、住房等分配機(jī)制。為促進(jìn)人口和勞動力更順暢、更穩(wěn)定地向城市轉(zhuǎn)移，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)開展有針對性的人口遷移規(guī)律調(diào)查，對常住人口進(jìn)行分類管理并建檔。對舉家外遷常住某地的農(nóng)民工，給予落戶、社保、子女就學(xué)、就醫(yī)的政策性指導(dǎo)，使其能夠盡快成為市民;對候鳥式的農(nóng)民工給予安居政策性鼓勵，強(qiáng)化農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，提高其再就業(yè)能力。對于戶籍制度的改革，國家應(yīng)當(dāng)制訂指導(dǎo)性的政策意見，而各地則應(yīng)因地制宜出臺符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的具體推進(jìn)細(xì)則。

3．深化農(nóng)村金融體制改革，賦予農(nóng)民平等的金融服務(wù)權(quán)

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心動力之一。受城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，我國農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的規(guī)模和服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村發(fā)展的需要。農(nóng)村金融需求具有分散性、小額性、回報(bào)周期受限于生產(chǎn)周期及自然因素造成的高風(fēng)險(xiǎn)性等特點(diǎn)，使得金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村服務(wù)的交易成本偏高。加上金融天生的規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的特性，使惠農(nóng)金融服務(wù)很容易偏離于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村領(lǐng)域。針對農(nóng)村金融發(fā)展過程中的這種現(xiàn)象，要不斷完善農(nóng)村金融服務(wù)體系，擴(kuò)大金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村的覆蓋面;創(chuàng)新農(nóng)村金融模式，發(fā)展涉農(nóng)的微型金融、電子化金融，豐富涉農(nóng)金融理財(cái)產(chǎn)品，增強(qiáng)農(nóng)村金融服務(wù)的可及性和便捷性。同時(shí)，要加強(qiáng)涉農(nóng)金融的政策性指導(dǎo)和監(jiān)管，讓涉農(nóng)金融資金能真正流入農(nóng)村，為各類小微企業(yè)、種植養(yǎng)殖戶、特定人群及普通農(nóng)戶提供周到的服務(wù)。

［1］楊宇哲．頂層設(shè)計(jì)尤需頂層推動［J］．中國改革，2012，(12):4．

［2］李軍鵬．改革的頂層設(shè)計(jì)如何突破［J］．南風(fēng)窗，2013，(1):22－23．

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