異地高考研究述評*

紀艷云 馬麗娜

異地高考特指外來務工人員隨遷子女在流入地接受義務教育后就地參加高考。外來務工人員隨遷子女的流動分為省內流動和省際流動，而全國大部分省份實行高考分省命題，省內流動不涉及教材和考試內容的不同和流入地與流出地考生之間的錄取指標之爭等問題。異地高考是擁有高級中學學籍的學生跨省份、跨戶籍所在地，取得高考所在省市及自治區(qū)的考生資格，且以當地考生身份參加當地高考，并享有與當地考生同等和平等高考權利、義務的一種高考制度?！?〕異地高考作為當前教育領域研究的熱點，其文獻數量已較為可觀，按照主題可以劃分為六個主要方面。

一、異地高考政策的背景梳理

政策的制定并不是隨機的行為，而是有著明確的目標導向的?！?〕異地高考正是基于當前的社會背景，旨在解決隨遷子女在流入地如何參加高考的問題。學者們普遍認為異地高考是伴隨我國轉型期而特有的問題。從20世紀末以來，我國的經濟體制開始由傳統(tǒng)的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變，這一轉變致使社會方方面面都發(fā)生了巨大的變化，而因社會配套制度的不完善，各種社會問題也接踵而至。異地高考正是伴隨我國經濟社會發(fā)展、人口大規(guī)模流動而產生的一個新問題。異地高考有利于滿足流動人口子女異地求學、升學的訴求，保障隨遷子女受教育的連續(xù)性，維護考生的平等受教育權。

張建運用多源流理論對異地高考政策的議程設置機制進行了深入的剖析，他認為異地高考的問題源流是戶籍制度的規(guī)制與“兩為主”政策的執(zhí)行?！?〕2001年“兩為主”政策的出臺，為外來務工人員隨遷子女享受義務教育的權利提供了政策的保障。隨著流動人口及其隨遷子女在流入地工作、學習年限的增加，在流入地完成義務教育的學生人數不斷增多，而在分省命題、分省錄取的高校招生考試制度下，隨遷子女升學考試問題日益突出，民眾紛紛向教育部上書建議高考改革“破冰”，異地高考問題也不斷升溫?！爱惖馗呖肌币辉~最初于2003年見于報端，后于2008年“兩會”上被人大代表提出，方才逐漸進入公眾的視野。此后，關于異地高考的討論此起彼伏，各相關利益群體間的矛盾也不斷激化。異地高考事關教育公平和社會公平，涉及眾多人的切身利益，備受社會各界關注的同時，也引起了相關部門的高度重視。

2012年8月30日，國務院辦公廳轉發(fā)了教育部、國家發(fā)展與改革委員會、公安部和人力資源社會保障部的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作的意見》，明確規(guī)定做好進城務工人員隨遷子女升學考試工作的主要原則，要求各省、自治區(qū)和直轄市人民政府因地制宜地制定進城務工人員隨遷子女升學考試的具體政策，并于2012年底前出臺方案?！?〕隨后，各地陸續(xù)頒布了異地高考方案，異地高考改革就此拉開了帷幕。

二、異地高考相關概念的辨析

異地高考是不是異地借考？異地高考是不是變相的高考移民？針對這些問題，有關學者進行了詳細的辨析。異地高考考生享受與流入地考生同等的考試和錄取機會，不同于以往的異地借考。異地借考是指長期在非戶籍所在省的工作人員和隨遷子女，需要在當地借考的，只要兩地試卷相同，則可在當地考試，學生需提供戶籍證明向省級招辦申請?！?〕理論上異地借考為隨遷子女就地高考提供了便利，而在目前全國大部分省份自主命題、各省份考卷不一的情況下，異地借考在一定程度上失去了其現實意義。

此外，異地高考也不同于高考移民，有學者對兩者進行了比較。李丙龍從原因與目標、所屬社會階層、流動方向、各利益主體和公共政策等方面對異地高考與高考移民進行了差異分析，還從制度變遷的視角對兩者的共性進行了探討。〔6〕他認為高考移民與進城務工人員隨遷子女，都是在特定的政策和社會環(huán)境下催生的兩大群體。前者是高考價格差和市場不均衡刺激下的自然“理性”選擇，是社會與國家之間的利益博弈；而后者的異地高考需求是社會經濟活躍，人口流動頻繁背景中的必然選擇和社會公平正義必須觀照的問題。〔7〕高考移民是違法的，國家法律強令禁止的；而異地高考是合法的，有國家相關政策的扶持。兩者都是為了尋找有利于自己的高考權利和機會，擺脫不利的教育困境和獲取優(yōu)質教育資源。在我國高等教育資源分配不均及高考戶籍制度的嚴格控制下，高考移民現象是“理性經濟人”為了提高接受高等教育機會的一種趨利性的選擇行為。

異地高考和高考移民雖然是近些年出現的現象，但在我國古代早有雛形。劉希偉等學者對我國古代科舉制度進行考察后發(fā)現“異地高考”由來已久，我國明清時期就對“冒籍跨考”現象實行過高壓“封堵”，但“冒籍跨考”現象卻屢禁不絕?！?〕介于異地高考與高考移民之間的“千絲萬縷”，在全力推進異地高考的進程中，各地在逐步降低異地高考的門檻時，新一代“高考移民”的規(guī)避是其面臨的首要問題。

三、異地高考本質的探討

既然異地高考不同于高考移民，那究竟是何問題？由何引起？根源在哪？對這些問題的清晰認識有助于異地高考問題的妥善解決。地區(qū)間人口流動頻繁和人際交往規(guī)模的擴大是導致異地高考出現的現實原因。多數學者認為異地高考的根源在于高考戶籍制度。自高考制度恢復以來，高考考生只能在戶籍所在地參加高考和錄取。高考制度與戶籍始終處于一種緊密“捆綁”的狀態(tài)，戶籍成為分配高等教育資源和招生錄取計劃的重要因素和依據，“高考戶籍制”成為中國高考最為顯著的制度屬性之一〔9〕。

異地高考正是基于我國國情所特有的。因國外大學入學考試不存在與戶籍捆綁，也就不存在所謂“異地高考”的問題。高考報名與戶籍相“捆綁”的這一規(guī)定基本上堵塞了進城務工人員隨遷子女在流入地參加高考的路徑，而隨著進城務工人員規(guī)模的壯大，其子女在流入地參加高考的問題日益迫切。除了戶籍制度對高考制度的綁定外，翟月玲認為異地高考政策的根源主要還有兩個：一是優(yōu)質的高等教育資源的區(qū)域配置不均衡；二是省際間優(yōu)質高校高考招生分數線高低差別大。〔10〕她還認為人們之所以選擇異地高考，很大程度上在流入地參加考試和錄取能大大增加高等教育入學機會，并能更好地享受優(yōu)質高等教育資源。由于戶籍所在地的省份不同，考生在高考錄取中有著截然不同的錄取分數線和錄取機會。戶籍不在同一個省區(qū)，在享受教育資源和升學機會上也有著不同的待遇。另一方面，無論是地方院校還是部屬重點大學，在招生名額分配時都帶有一定的地方傾向，在本地的招生計劃均高于在其他省區(qū)的招生計劃，雖然這些現象違背了考生擁有平等地接受教育的權利原則，但短期內還是作為一種現象而存在。

作為一項教育公共政策的異地高考，余樂等人認為其解決的是城市流動人口平等受教育權的利益訴求問題，具體來說是解決外來務農人員隨遷子女異地高考的合理性、協(xié)調性和公平性，以達到教育面前人人平等的目的，應以“以人為本”和“公共性”作為異地高考的價值取向?！?1〕

四、異地高考方案的評價與研究

目前，除西藏自治區(qū)以外的各省份均已公布了異地高考方案。各地依據城市公共基礎設施和教育資源承載能力，根據進城務工人員在當地居住、就業(yè)、納稅、繳納社會保險等的情況，以及其隨遷子女在當地連續(xù)就學年限等情況，制定具體政策規(guī)定及相關配套保障措施。繼各地異地高考政策的出臺，2013年12個省份共有4400名異地高考考生，2014年28省份共有5.6萬名異地高考考生。

從各地政策開放的時間來看，大部分省份從2013年起實施，并且是“一步到位”。北京市和廣東省的異地高考政策也是從2013年起分布實施，這兩地都是人口流入大省，由于當地情況較為復雜，政策制定者的態(tài)度也更為謹慎，采取分步實施的策略，學界普遍認為這不失為一項良策。從各地設置的門檻來看，人口輸出大省和考試大省制定的條件比較寬松。相比而言，人口輸入大省制定的條件比較嚴格，如北京、上海和廣東的門檻較高，除了對隨遷子女在流入地的學籍和就學年限有要求外，還對其父母的職業(yè)、住所和社保繳納等情況有要求；而寧夏和甘肅等省份，因其經濟發(fā)展和教育水平較落后有傾斜性的保護政策，造成這些地區(qū)的高考錄取率較高，易招致高考移民的涌入，因此這些地區(qū)的異地高考方案門檻較高；而像山東和江西等高考大省，對隨遷子女父母的職業(yè)、住所和社保都未作要求，隨遷子女學籍達到一定要求，即可就地報名參加高考，并享受與江西省戶籍考生相同的招生錄取政策。

針對各地設置的異地高考門檻，紛紛有學者對此進行解讀。李經威和謝云等人認為上海等地的異地高考方案仍然是“換湯不換藥”，繼續(xù)將子女的受教育權利和父母的身份地位捆綁在一起?！?2〕還有學者認為，大部分外來務工人員難以具備上述條件，政策淪為“拼爹游戲”，有違政策的設計初衷。因北上廣等流入聚集地設置的異地高考高門檻，北京大學法學院教授張千帆作出了北京交了“零分答卷”和上?！安患案瘛钡脑u價。異地高考關乎外來務工人員及其子女的切身利益，充分了解他們的利益訴求及建議顯得尤為必要。馮幫和崔夢川通過調查發(fā)現，農民工群體對異地高考政策了解程度低，并且認為準入條件不合理，該政策不能很好解決當前高考公平問題?！?3〕

五、異地高考問題的復雜性剖析

從異地高考政策的實施狀況來看，各地政府對政策響應的積極性不高、政策的進展緩慢、惠及人群較少。之所以會出現這樣的結果，在于異地高考是對高等教育資源的再次分配，難以協(xié)調各利益相關者的資源分配；同時，各地相應的配套制度改革的滯后，難以跟上異地高考改革的步伐。陳斌〔14〕、郭振偉〔15〕和許衍琛〔16〕對異地高考面臨的困境及實施過程中的阻力進行了深入的分析，他們都談到異地高考涉及資源配置、人口政策、戶籍管理、社會管理、財政體制和教育體制等，其不單是一個教育問題，也是個復雜的社會問題，在推行過程中面臨著許多現實困境。陳立鵬和郭晶認為異地高考的執(zhí)行過程中存在的問題有：本地考生與隨遷子女之間的矛盾；“高考移民”的隱患；易引發(fā)權錢交易等腐敗行為；單邊政策突進的局限?！?7〕流入地考生的利益、錄取指標的分配、高考移民的規(guī)避、權力尋租的杜絕等都是異地高考要直面的問題。

異地高考是“牽一發(fā)而動全身”的制度，片面強調異地高考改革而缺乏相應的配套制度，會導致執(zhí)行過程中出現摩擦和沖突現象，這必然會削弱政策的有效性實施。多數學者談到異地高考缺乏頂層設計，各項配套措施沒有及時跟進，才導致異地高考的推進舉步維艱。

學者們在談及異地高考的復雜性時，都避不開對其公平性的探討?！捌票e”的異地高考作為一項便民政策，對促進教育公平具有十分重大的意義。異地高考主要涉及教育公平中的兩大方面，即考試公平與區(qū)域公平，而考試公平問題和區(qū)域公平問題一直是我國考試制度的兩難選擇。李佳認為異地高考具有重新闡釋考試公平與區(qū)域公平的重要意義，異地高考不僅能防止地區(qū)歧視拉大區(qū)域間發(fā)展差距，而且有利于招生時的擇優(yōu)錄取，確保所有考生考分實際意義比較的公平性；她認為長久以來，我國考試制度都更加傾向于維護區(qū)域公平；異地高考政策的出臺，有助于打破高考高地與洼地之間的壁壘，維護考試公平；但是同時又存在形成教育中“馬太效應”的隱患，影響區(qū)域公平?！?8〕開放異地高考會將高等教育資源有限地區(qū)的考生吸引到高等教育資源豐富的地區(qū)，不僅可能阻礙流出地教育的發(fā)展，同時加重了流入地的額外教育負擔，如為滿足額外增加的教育需求，甚至要到異地去尋求教師資源。這樣一來，人口輸出地省份的基礎教育則可能進入惡性循環(huán)。這樣的循環(huán)，會導致教育任務的不良集中和嚴重傾斜，造成教育上的“馬太效應”，從而加劇教育的區(qū)域公平問題。異地高考有助于打破高考高地與洼地之間的壁壘，維護考試公平；但是同時又存在形成“馬太效應”的隱患，影響區(qū)域公平的實現。

六、異地高考的路徑選擇

異地高考問題如此復雜和棘手，今后該何去何從？學者在準入條件制定、教育資源的分配、戶籍制度改革、高校招生制度改革等方面提出了諸多建議。在準入條件的制定上，各地鑒于城市公共基礎設施和教育資源承載能力等，對進城務工人員在當地居住、就業(yè)、納稅、繳納社會保險等的情況，以及其隨遷子女在當地連續(xù)就學年限等情況有所要求，制定具體政策規(guī)定。有學者認為準入條件是異地高考政策的核心，今后要廣泛征求民意，科學設計異地高考的準入條件〔19〕，這主要考察考生在當地的學習年限；同時，開放時間應盡可能提前，以惠及更多的隨遷子女；加強異地高考政策執(zhí)行情況的監(jiān)督與評估，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，新聞媒體及時跟進政策落實情況，確保政策執(zhí)行過程公開、公正、透明，使公眾清晰掌握即時動態(tài)，能夠及時反饋意見信息，督促政策正確執(zhí)行等。以上建議僅針對政策而言，但未觸及問題的本質，問題難以得到根本性的解決。

學者們普遍認為異地高考問題是教育資源分配不均衡以及高考招生制度的不完善所造成的歷史遺留問題，最長遠且最根本的辦法在于均衡分配優(yōu)質高等教育資源、科學布局和規(guī)劃高等教育的發(fā)展；楊東平認為，異地高考所要改變的是現行的與戶籍制度相捆綁、分省定額的高校招生制度；〔20〕此外，熊丙奇認為只有打破集中錄取，切實推進自主招生改革，才可能逐步取消高考報名的戶籍限制。在高校自主招生中，可取消戶籍限制，考生在全國任何地區(qū)都可報考，學籍只是作為錄取的一個參考因素，〔21〕高考和戶籍就可以松綁。與此同時，有學者建議在學籍管理上，鑒于隨遷子女的流動性特點，建立全國性的電子學籍管理系統(tǒng)，即可對隨遷子女學籍的管理實現信息化和動態(tài)化。針對異地高考中如何確定異地高考生所占用的指標這一問題，少數學者提出并論證方案。其中，鄭思、鄭鵬等人認為異地高考生在政策制定上處于弱勢地位，異地高考方案與他們的期望產生較大的差距，為平衡高考中各方的利益，應通過預留高考指標以化解異地高考新政中的利益沖突，從而推進教育公平。〔22〕

七、總結與反思

對目前所搜集的異地高考相關文獻進行篩選后發(fā)現異地高考問題的研究起步較晚，文獻數量較為可觀。其中，2003—2009年每年有少量關于異地高考的文獻，而2010-2013年相關文獻的總數量急劇攀升。即便文獻數量增多，但文獻大多是重復研究，缺乏新穎性。有關異地高考的文獻以新聞報道、媒體資訊和時事評論居多，學術論文偏少。

綜觀目前的研究文獻，可以發(fā)現其大多是停留在泛泛而談和粗淺的討論層面，大多缺乏相關的理論作為支撐，有的見解帶有一定的片面性，相應的部分對策和建議也難免因缺乏可行性和操作性，而流于空談。文獻作者以記者和行政人員居多，學者偏少。學者的學科背景以社會學、管理學和經濟學偏多，而具教育學科背景的較少。從研究方法來看，目前的研究主要采取的仍是經驗歸納、思辨研究和理論分析的方法，只有為數不多的采取了調查和訪談等實證研究方法。從研究的深度和廣度來看，絕大多數研究仍停留在討論和一般理論描述層面，或者從利益相關者的角度對異地高考提出各種各樣的看法、觀點和建議，缺乏運用系統(tǒng)性的理論和框架在理論和實踐層面上對異地高考進行調查、分析和論證，而且諸如多源流理論、社會公平符合理論和SWOT矩陣模型等理論和分析框架都是從國外引入，缺乏本土性的理論。從研究的層面上看，大多數研究僅從宏觀層面進行粗略探討，缺乏微觀層面的細致研究。從研究的內容上看，大多從異地高考政策的準入條件、現實困境、執(zhí)行阻力等角度探討，所提出的對策大多針對異地高考某個方面，而異地高考的推進牽涉資源分配、地方經濟、百姓利益、招錄指標分配等諸多方面，亟須對相關方案進行頂層設計。

在今后的異地高考研究中，要適當豐富研究方法、挖掘研究深度、拓展研究廣度、擴大研究視域，將理論和實踐相結合、運用多學科的視角深入分析異地高考，提升改革策略的適切性，推動異地高考問題的有效解決。

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〔4〕國務院辦公廳.國務院辦公廳轉發(fā)教育部等部門關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見的通知〔EB/OL〕.http://www.gov.cn/zwgk/2012-08/31/content_2214566.htm.

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〔8〕〔9〕劉希偉.“高考戶籍制”的歷史鏡像、現實困境與反思〔J〕.國家教育行政學院學報,2011(11):57-61.

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〔13〕馮幫,崔夢川.關于農民工對異地高考政策反響的調查報告〔J〕.上海教育科研,2013(1):47-50.

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〔22〕鄭思,鄭鵬,陽榮威.預留異地高考招生指標：化解異地高考中的利益沖突〔J〕.教育理論與實踐,2014(5):18-20.