政企合作基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)模式探討

劉麗萍

（中航天建設(shè)工程集團(tuán)有限公司 北京 100070）

1 引言

自改革開放以來，我國在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面很顯然較從前來說有了一定程度的發(fā)展[1]，并且基礎(chǔ)設(shè)施整體建設(shè)水平也呈現(xiàn)出不斷提高的狀態(tài)，城市本身的承載力有所加強(qiáng)。但是和發(fā)達(dá)國家相比，這種基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體水平還明顯薄弱，無論是硬件設(shè)施，還是經(jīng)營與管理，都存在著明顯的差距。所以這也就需要城市在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目合作方面實(shí)現(xiàn)政府與企業(yè)之間的相互合作，這樣將可以有效實(shí)現(xiàn)雙方資源的合理利用與對接，切實(shí)提高城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體水平，推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的效率，為促進(jìn)城市發(fā)展奠定重要的基礎(chǔ)。

2 政企合作模式下基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資開發(fā)的模式與特點(diǎn)

2.1 傳統(tǒng)發(fā)包模式

這種模式是一種相對傳統(tǒng)的政企合作模式，其主要表現(xiàn)為城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資主體為政府，并且政府也會建立相應(yīng)的專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，主要負(fù)責(zé)的工作為項(xiàng)目資金的籌措、項(xiàng)目的建設(shè)、項(xiàng)目建設(shè)過程中的監(jiān)督管理以及后期維護(hù)等等，在這種合作模式當(dāng)中政府是項(xiàng)目所有權(quán)的獲得者。承包企業(yè)在此過程當(dāng)中，是嚴(yán)格按照相關(guān)協(xié)議[2]，針對項(xiàng)目的建設(shè)部分進(jìn)行負(fù)責(zé)的，并且企業(yè)的主要收益為在此過程當(dāng)中收取相應(yīng)的項(xiàng)目資金獲取利潤。這種模式本身存在著外行管內(nèi)行的情況，所以這也就導(dǎo)致了基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)本身存在著不夠?qū)I(yè)的情況，投資開發(fā)與管理的實(shí)際效果也不明顯，更主要的是政府在資金方面、項(xiàng)目建設(shè)方面以及后期的維護(hù)方面都承擔(dān)著非常沉重的壓力。

2.2 委托代建模式

所謂的委托代建模式，實(shí)際上政府也依然是項(xiàng)目的主要投資主體，并且政府工作的重心主要體現(xiàn)在項(xiàng)目最初的立項(xiàng)、資金的管理、資金的審批流程等相關(guān)方面。項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過程也是需要政府委托給相應(yīng)的代建方完成的。通過專業(yè)化的組織架構(gòu)，代理政府完成相應(yīng)的招標(biāo)任務(wù)，簽訂相應(yīng)的建設(shè)工程合同，主要包括項(xiàng)目工程的承包、項(xiàng)目監(jiān)理以及項(xiàng)目投入運(yùn)營過程中所需要采購的設(shè)備。代建方需要充分依據(jù)項(xiàng)目本身的投資規(guī)模，按照相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)收取一定的管理費(fèi)用。這種模式所存在的問題，主要表現(xiàn)在投資經(jīng)常超額并且資源配置效率偏低的情況。另外[3]，項(xiàng)目資金在來源方面也大多依賴財(cái)政資金與銀行，是典型的政府債務(wù)。

2.3 融資建設(shè)模式

這種模式是由政府通過相應(yīng)的法定程序，選出了相應(yīng)的項(xiàng)目投資人，并且通過項(xiàng)目投資人自身對項(xiàng)目所進(jìn)行的投資、融資行為，后期還需要完成組織建設(shè)工作、管理工作、項(xiàng)目完工后的移交工作等等。政府可以在3～5年的回購期間之內(nèi)，通過利用財(cái)政資金以每年進(jìn)行回購。而投資人也必須要嚴(yán)格按照合同所規(guī)定的預(yù)期收益，收回相應(yīng)的回報(bào)。這種模式會使得產(chǎn)業(yè)的資本與金融資本之間實(shí)現(xiàn)全面的對接，并且也可以形成一種短期內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資模式。這種模式本身可以使得項(xiàng)目建設(shè)的職能切實(shí)從政府的手中分離出來，并且也可以更加保障建設(shè)管理過程的專業(yè)化以及社會化。這種模式當(dāng)中，投資企業(yè)自身在融資能力以及政府支付能力方面，存在著經(jīng)營層面的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，政府也因?yàn)槭欠窨梢赃x擇到具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的公司而承擔(dān)著決策方面的風(fēng)險(xiǎn)。只是說暫時(shí)緩解了政府現(xiàn)階段的資金壓力，但是債務(wù)問題并沒有從根本上實(shí)現(xiàn)解決。政府擔(dān)保會造成諸多的負(fù)債影響因素，甚至?xí)沟谜鎸Ω鼮槌林氐膫鶆?wù)危機(jī)。

2.4 PPP模式

這種模式，實(shí)際上就稱之為政府和社會資本之間的合作模式，并且也是近些年來始終推行的一種模式。這種模式中政府與社會資本之間的合作模式，從最初的政府完全主導(dǎo)、負(fù)債發(fā)展沉重逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槲鐣Y本的不斷注入。并且在相對較長的一段時(shí)間內(nèi)，這部分風(fēng)險(xiǎn)和收益也轉(zhuǎn)移給了民間資本，在此過程當(dāng)中可以有效使得政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)密切結(jié)合，大家共同獲得相應(yīng)的利潤，更加清晰的分工與目標(biāo)定位，可以切實(shí)解決政府因?yàn)樨?fù)債過高所造成的壓力，同時(shí)也改善了民間資本無處使用的困局。在這樣的合作模式下，政府和企業(yè)之間實(shí)際上是一種合作共贏[4]、互相成就的狀態(tài)。這種模式中，在收益分配以及退出機(jī)制都在不斷優(yōu)化與完善的背景之下，政府和投資人之間所建立起來的是一種利益共享的關(guān)系，同時(shí)風(fēng)險(xiǎn)也是共同承擔(dān)的，所以這樣的合作伙伴關(guān)系也必然會更為長久。政府通過特許經(jīng)營模式，向投資人支付了相應(yīng)的費(fèi)用，并且不再購買公共產(chǎn)品所有權(quán)，而政府也除了需要明確公共產(chǎn)品本身的功能以及需求之外，不再負(fù)責(zé)設(shè)計(jì)、建設(shè)的相關(guān)工作。所以在此過程當(dāng)中政府所承擔(dān)的責(zé)任也越來越小，這種模式中項(xiàng)目的債務(wù)不屬于政府債務(wù)，它只是一種項(xiàng)目融資的新模式，更是切實(shí)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理的優(yōu)化辦法。

3 政企合作的原則

3.1 政府統(tǒng)一管理的原則

在政企合作工作開展的過程當(dāng)中，需要實(shí)行政府統(tǒng)一管理的原則。政府需要明確管理機(jī)制的建設(shè)既包括監(jiān)督職能的體現(xiàn)，同時(shí)也包括服務(wù)職能的體現(xiàn)。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)往往不是某一個(gè)企業(yè)或者某一個(gè)行業(yè)能夠完成的，比如其可能會涉及到道路交通建設(shè)[5]、城市軌道建設(shè)、城市電力完善、城市水利建設(shè)等等，所以這也就需要實(shí)行一個(gè)統(tǒng)一化的管理方案，那就是由政府部門統(tǒng)一監(jiān)督和管理。而政府監(jiān)督職能的體現(xiàn)，主要表現(xiàn)為針對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有規(guī)劃以及政策執(zhí)行的職能，對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及運(yùn)營過程當(dāng)中實(shí)際存在的問題認(rèn)真負(fù)責(zé)和研究，并且向相關(guān)的部門統(tǒng)計(jì)相關(guān)的決策參考意見，這樣才能有效發(fā)揮出政府的調(diào)控作用，切實(shí)實(shí)現(xiàn)了投資、建設(shè)以及管理三個(gè)部門之間的密切合作。

3.2 相對集中運(yùn)營原則

由于當(dāng)前處于多元化的投資體制之下，為此城市基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)企業(yè)的股東要想實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的投資回報(bào)，那么就需要選擇出最為適合當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及運(yùn)營的方案。通過借鑒國外的相關(guān)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，可以選擇培育一家政府參與的運(yùn)營公司，同時(shí)引進(jìn)一家具有豐富運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)的公司，這樣兩家公司之間就可以實(shí)現(xiàn)適度的競爭，同時(shí)也切實(shí)提高了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的整體效率。

4 政企合作基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)的建議

從當(dāng)前政企合作在基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)方面的情況來看，未來在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入方面、城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營監(jiān)督管理方面，都需要政府予以相應(yīng)的措施進(jìn)行保障[6]。

首先，比如對于一些純經(jīng)營性的項(xiàng)目，因?yàn)槠渚哂忻鞔_的收費(fèi)基礎(chǔ)，并且長期以來經(jīng)營收費(fèi)還可以有效覆蓋投資的成本，為此也就需要在政府的統(tǒng)一規(guī)劃以及監(jiān)管之下，政府便不再承擔(dān)這類項(xiàng)目的投資、管理以及維護(hù)責(zé)任。逐步形成一種吸引社會資本全程參與的發(fā)展模式，進(jìn)而打造投資、經(jīng)營、回報(bào)的良性循環(huán)法。針對準(zhǔn)經(jīng)營項(xiàng)目來說[7]，則可以通過政府給予相應(yīng)的補(bǔ)貼或者是直接參股投資的方式，切實(shí)介入以擴(kuò)大市場競爭的效果。通過投資者主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)工作、建造工作以及運(yùn)營工作，在相應(yīng)的期限內(nèi)獲得相應(yīng)的投資收益。而對于一些非經(jīng)營性的項(xiàng)目來說，因?yàn)椴淮嬖谶\(yùn)營環(huán)節(jié)，為此可以加強(qiáng)政府層面對其的預(yù)算管理以及債務(wù)管理，注重政府分期購買服務(wù)的方式選擇，或者是將財(cái)政支出納入到預(yù)算管理方案中的方式，確保承接主體的權(quán)益有所保障。

其次，針對不同屬性的城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，由于要素不同且發(fā)生變化，那么也必然會導(dǎo)致后期的屬性出現(xiàn)變化。為此在一定的社會歷史條件之下，政府則可以通過經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼的方式或者是政策傾斜的辦法[8]，及時(shí)調(diào)整收費(fèi)機(jī)制的建設(shè)情況，使得非經(jīng)營性項(xiàng)目逐步轉(zhuǎn)化為準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目，之后再轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性項(xiàng)目。也就是說，城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目本身因?yàn)槭袌鰧傩源嬖诓町?，這就決定了政企合作模式當(dāng)中的投資主體、運(yùn)營方式、資金獲取渠道等等，都會存在差別。為此在針對城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行分類管理的時(shí)候，需要選擇不同的政企合作模式。通過具有目的性的市場調(diào)控手段與方法，促進(jìn)了城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目屬性本身發(fā)生變化[9]。

5 結(jié)語

未來在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資開發(fā)模式選擇方面，應(yīng)該盡可能建立起一套相對完善的評估方案，并且通過借助于特許經(jīng)營的方式，有效鼓勵(lì)和吸引社會資本全程參與到政企合作的過程當(dāng)中，這樣就可以形成一種長期合作參與的形式，并且也可以共同進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)，促進(jìn)政企合作工作的進(jìn)一步發(fā)展。針對非經(jīng)營性項(xiàng)目的選擇，則應(yīng)該幫助政府購買相應(yīng)的服務(wù)保障，使得這種項(xiàng)目成為政府與社會資本合作模式的重要補(bǔ)充形式。相信在未來[10]，只有在不斷發(fā)展的過程當(dāng)中完善政企合作的模式，才能實(shí)行科學(xué)的政策，滿足多效的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)切實(shí)吸引越來越多的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資企業(yè)積極參與到城市的基礎(chǔ)設(shè)施投資開發(fā)以及實(shí)際運(yùn)營過程中，促進(jìn)城市的不斷發(fā)展與進(jìn)步。