健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系研究*

桑學成 周義程 陳 蔚

“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗?！雹贋榱朔乐箼?quán)力濫用，必須對權(quán)力運行進行制約和監(jiān)督。有鑒于此，黨的十八大第一次明確提出“健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”，黨的十八屆三中全會進一步提出“必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系”，“形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制”。這些重要論述深刻闡明了健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的重要性，并從頂層設(shè)計的高度提出了明確的改革方向和目標要求，對于深化政治體制改革，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，具有十分重要的意義。

權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的構(gòu)成

所謂權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，是指由若干個對權(quán)力主體分配和行使權(quán)力的過程進行約束、限制、觀察和糾正的機制相互聯(lián)系而構(gòu)成的一個整體。因此，這些權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制是權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的基本構(gòu)成要件。

權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的基本架構(gòu)是什么，是我們黨一直高度關(guān)注的時代性課題。2001年，黨的十五屆六中全會審議通過《中共中央關(guān)于加強和改進黨的作風建設(shè)的決定》，提出要“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制”。2002年，黨的十六大報告再次強調(diào):“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制，從決策和執(zhí)行等環(huán)節(jié)加強對權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益?！?004年，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定》，從加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的戰(zhàn)略高度，進一步明確了建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制的重要性，并提出“堅持標本兼治、綜合治理，懲防并舉、注重預防，抓緊建立健全與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預防腐敗體系”。2007年，黨的十七大報告要求“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。確保權(quán)力正確行使，必須讓權(quán)力在陽光下運行。要堅持用制度管權(quán)、管事、管人，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”。2009年，黨的十七屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于加強和改進新形勢下黨的建設(shè)若干重大問題的決定》強調(diào)，要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督機制，以加強領(lǐng)導干部特別是主要領(lǐng)導干部監(jiān)督為重點，建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，推進權(quán)力運行程序化和公開透明。2012年，黨的十八大報告強調(diào)，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，堅持用制度管權(quán)、管事、管人，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運行的重要保證。要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)，確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。②至此，我們黨首次提出了“權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”這一概念，不過從十八大報告的這些表述來看，對于權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系的基本架構(gòu)并未作出明確闡述，尚待進一步探索。2012年12月4日，習近平總書記在《在首都各界紀念現(xiàn)行憲法頒布施行30周年大會上的講話》中強調(diào):“要健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益?！?013年1月，習近平總書記在十八屆中央紀委二次全會上強調(diào):“要加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制?！秉h的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“堅持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。必須構(gòu)建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權(quán)力運行體系，健全懲治和預防腐敗體系，建設(shè)廉潔政治，努力實現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明”，形成科學有效的權(quán)力制約和協(xié)調(diào)機制。

綜上所述，在黨的報告和文件中，結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、公開透明、責任到位、制約有效是論述權(quán)力運行時常用的表述，“失職要問責，違法要追究”是習近平總書記做出的進一步闡發(fā)。這些論述為我們構(gòu)建權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系提供了依據(jù)。綜合黨的報告和文件中的相關(guān)論述，可以將權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系架構(gòu)的總體思路設(shè)定為:按照“結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、公開透明、責任到位、制約有效”的總體目標，以機制建設(shè)為抓手，構(gòu)建起由權(quán)力配置、程序控制、信息公開、綜合監(jiān)督、責任追究五大機制組成的權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。其中，權(quán)力科學配置是制約和監(jiān)督權(quán)力運行主體的有效途徑，程序有效控制是制約和監(jiān)督權(quán)力運行過程的基本保障，信息充分公開是制約和監(jiān)督權(quán)力運行過程的重要抓手，監(jiān)督多元并舉是制約和監(jiān)督權(quán)力運行的必然選擇，責任嚴格追究是制約和監(jiān)督權(quán)力運行后果的根本手段。

權(quán)力運行的權(quán)力配置機制

制約和監(jiān)督權(quán)力，首先要在權(quán)力內(nèi)部形成科學的配置機制，即在科學分解并相互制約基礎(chǔ)上形成穩(wěn)定而高效的權(quán)力結(jié)構(gòu)。這是因為，只有將制約權(quán)力問題轉(zhuǎn)化為一個權(quán)力的結(jié)構(gòu)問題，對權(quán)力的制約才成為可能。

要建立科學合理的權(quán)力配置機制，就要從決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)劃分這個角度出發(fā)，來探索三權(quán)如何在現(xiàn)有的黨、政、社會權(quán)力主體和架構(gòu)基礎(chǔ)上進行重新調(diào)整，以實現(xiàn)既有權(quán)力機構(gòu)的不同權(quán)力之間既相互制約又相互協(xié)調(diào)。三權(quán)運行協(xié)調(diào)有余、制約不足是現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)最大的弊端，具體表現(xiàn)在:(1)權(quán)力過分集中，各級、各部門黨政領(lǐng)導在“一把手”問責制下，幾乎集中所有的權(quán)力，而缺乏有效的制約和監(jiān)督。(2)紀律監(jiān)督、行政監(jiān)督、法律監(jiān)督等專門監(jiān)督機關(guān)被置于監(jiān)督對象的領(lǐng)導之下，導致各級紀檢監(jiān)察、審計和檢察監(jiān)督虛置，而新聞輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、群眾監(jiān)督既缺乏法律保障又主要取決于黨政領(lǐng)導和專門監(jiān)督機關(guān)的回應，在客觀上加劇了監(jiān)督權(quán)與黨委、政府的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)之間的失衡。(3)各級黨委和人大實行“議行監(jiān)合一”的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集中于同一個機構(gòu)，缺乏權(quán)力的合理分解和相互制約，使得對決策失誤的外部監(jiān)督無從進行，對執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督也難以展開。各級黨委常委會通常由來自黨務系統(tǒng)、人大、政府、政協(xié)的主要領(lǐng)導組成，黨委常委會作為領(lǐng)導核心擔負著集體決策的職能，集體決策后各位常委分頭負責執(zhí)行，對執(zhí)行結(jié)果的監(jiān)督也是由黨委常委會負責的，黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督都是在黨委領(lǐng)導下進行的。我國人大實行的也是“議行合一”的領(lǐng)導體制。③人大作為法理上的最高權(quán)力機關(guān)，擁有立法權(quán)、人事任免權(quán)、重大事項決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)，既是立法者又是監(jiān)督者，還擁有自己的執(zhí)行機關(guān)。從制度設(shè)計的法理看，它的權(quán)力是一種廣泛的、無限的、不可挑戰(zhàn)的權(quán)力，將所有權(quán)力集中于同一機構(gòu)與集中于同一人一樣，缺乏制衡的專斷權(quán)力，都可能被濫用。(4)缺乏自下而上的選舉問責制。迄今為止，只有人大代表直選到縣(市、區(qū))一級，差額選舉仍然局限于黨政副職領(lǐng)導，缺乏必要的競爭性和自由選擇的余地。自上而下的任命制仍然是權(quán)力授予的主渠道，自上而下的監(jiān)督問責仍然是最強有力的問責手段。

因此，對于黨和國家政權(quán)機關(guān)權(quán)力整體分權(quán)制衡，實行各種權(quán)力彼此分離和相互制約，是防止一權(quán)獨大、不受制約的有效途徑。黨的十七大和十八大對三權(quán)之間制約、協(xié)調(diào)關(guān)系的要求，為建立中國特色的分權(quán)制約結(jié)構(gòu)指明了方向:在不打破現(xiàn)有的權(quán)力主體格局基礎(chǔ)上，通過劃分和調(diào)整決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)在黨和國家權(quán)力機關(guān)之間的具體界限和行使軌道，實現(xiàn)三權(quán)的相互制約和相互協(xié)調(diào)。具體來說，各級黨委、政府、人大、政協(xié)以及民主黨派和政協(xié)可以在人事和政策的提議權(quán)、參議權(quán)、審議權(quán)、執(zhí)行權(quán)、評議權(quán)、審查權(quán)、調(diào)整權(quán)等方面進行合理劃分并明確各自的職責，使各種權(quán)力之間既相互依賴又相互牽制。

首先，各級黨委作為決策者享有人事和政策提議權(quán)以及調(diào)整權(quán)。這種人事和政策的提議權(quán)和調(diào)整權(quán)，保證了各級黨委作為決策者和協(xié)調(diào)者的領(lǐng)導地位。作為對決策權(quán)的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應享有對黨委決策的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)即參議權(quán)，人大應享有對黨委通過政府提交的政策和法案的審議否決權(quán)。這些對于保證決策的正確性和防止決策權(quán)的濫用必不可少。其次，政府享有政策執(zhí)行權(quán)，是行使公共權(quán)力的重要主體。作為對執(zhí)行權(quán)的一種制衡，民主黨派和政協(xié)應享有對政策執(zhí)行情況的評議權(quán)，評議結(jié)果應當作為黨委進行政策修正和人事調(diào)整的重要參考。第三，人大享有對政策和預算的審查監(jiān)督權(quán)，同時為了提高審查監(jiān)督權(quán)的專業(yè)性和效力，有必要將行政監(jiān)察機關(guān)和審計機關(guān)劃歸人大，使行政監(jiān)察機關(guān)在人大領(lǐng)導下受理民眾信訪投訴并調(diào)查處理不良行政行為，使審計機關(guān)代表人大對行政機關(guān)和其他公共權(quán)力機關(guān)進行獨立審計并直接向人大報告審計結(jié)果。

權(quán)力運行的程序控制機制

從世界各國制約和監(jiān)督權(quán)力的經(jīng)驗來看，程序是控制權(quán)力的有力工具。因此，必須改變國內(nèi)長期存在的重實體、輕程序的傳統(tǒng)觀念，注重以程序制約權(quán)力，著力加強權(quán)力運行的程序控制機制建設(shè)。

目前，我國黨政機關(guān)的權(quán)力運行還存在程序不夠規(guī)范、不夠明確、不夠嚴密等問題，從而導致權(quán)力行使過程中主觀色彩濃厚，權(quán)力濫用、侵權(quán)越權(quán)行為時有發(fā)生。一是權(quán)力運行的程序不夠規(guī)范。科學合理的權(quán)力運行程序應該是公開、公正、透明的，對權(quán)力的監(jiān)督程序也應該是公開、公正、透明的。但現(xiàn)實生活中，權(quán)力運行卻并不總是公開透明，給人民群眾參政議政、監(jiān)督黨和政府帶來困難，也給權(quán)力制約主體制約地方黨政機關(guān)的權(quán)力帶來困難。這種暗箱理政侵犯了權(quán)力制約主體的知情權(quán)，使得事前制約和事中制約成為空談，只能在問題嚴重的情況下，由人民群眾檢舉揭發(fā)之后，紀檢監(jiān)察機關(guān)才匆忙介入，即使制裁了權(quán)力濫用的腐敗現(xiàn)象，仍然給國家利益造成了傷害。二是權(quán)力運行的程序不夠明確和嚴密。目前，權(quán)力運行存在的突出問題之一，就是缺乏清晰、嚴密的程序性規(guī)定，未形成決策、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)在時間和功能上相互銜接、環(huán)環(huán)相扣的權(quán)力和責任網(wǎng)絡(luò)，權(quán)力主體行使權(quán)力時自由裁量權(quán)過寬、過大。有的雖然規(guī)定了權(quán)力運行程序，但是剛性不足，在權(quán)力運行過程中可隨意取舍。有的實施細則不具體，沒有細化到權(quán)力運行過程中每一位工作人員的崗位職責及其工作程序和規(guī)則中。

針對權(quán)力運行程序不夠規(guī)范和不夠明確問題，要進一步推進權(quán)力運行程序的科學化、制度化和透明化，通過建立健全權(quán)力運行程序規(guī)則，精簡工作程序，規(guī)范使用自由裁量權(quán)，有效地制約減免、超越甚至改變程序和規(guī)則的權(quán)力行為。權(quán)力運行程序的設(shè)立應該遵循透明化原則，在提高規(guī)范性和可操作性的基礎(chǔ)上，對權(quán)力行使的方式、順序和時限等做出明確、具體而嚴密的規(guī)定。要大力推行政務公開，增加權(quán)力運行程序的透明度，做到規(guī)則公開、程序公開、結(jié)果公開，建立相應的聽證制度、查詢和咨詢制度、公開發(fā)布信息制度等，并積極推進電子政務建設(shè)，利用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)公布政務信息，充分體現(xiàn)公開性和可預見性。要完善行政程序立法，貫徹民主集中制原則、行政公開原則，提高權(quán)力運行的公開性和透明度，加強人民群眾、社會團體對權(quán)力運行過程的監(jiān)督和制約，提高權(quán)力運行的時效性。

針對權(quán)力運行程序不夠嚴密問題，應努力細化規(guī)則，嚴密權(quán)力運行程序。(l)重大的經(jīng)濟決策實行人民群眾聽證制度、專家學者論證制度，形成重大決策沒有兩種以上意見或方案就不能研究的決策制度。(2)盡快建立決策責任制，加快決策責任的立法，完善錯“案”追究制度，從立法上明確權(quán)力行使的責任制度。(3)完善黨的各級代表大會及黨代表的權(quán)力運行程序。這可從以下方面進行試點:一是試行黨的代表大會常任制度;二是試行黨的代表大會期間黨代表議事、提案和建議制度;三是試行換屆大會時本屆黨委向大會報告執(zhí)行黨代表大會決議情況的制度;四是試行黨的代表大會差額直選黨的委員會全體委員的制度;五是試行黨代表日常工作制度。(4)完善黨的各級委員會全體會議及全體委員的權(quán)力運行程序。為使黨章關(guān)于“凡屬重大問題都要由黨的委員會集體討論，做出決定”的規(guī)定得以切實執(zhí)行，可做如下改革:一是中央委員會全體會議每年一般舉行兩次，地方各級黨委全委會每年一般舉行3～4次(各級黨委委員人數(shù)相對穩(wěn)定，不宜增加過多)，以便為全委會集體決策創(chuàng)造必要的條件。二是中央和地方各級黨委全委會在召開之前，應將會議主要議題及主要文件草案送交各委員，會議期間應安排必要時間由委員發(fā)表意見。對重大事項如重要人事任免，應嚴格按規(guī)定實行全體委員無記名投票表決。

權(quán)力運行的信息公開機制

信息公開機制是保障公民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，加強權(quán)力制約與監(jiān)督的一項基礎(chǔ)性制度，其根本目的是讓權(quán)力在陽光下運行，從源頭上消除權(quán)力腐敗。經(jīng)過二十多年的實踐探索，我國權(quán)力運行信息公開的制度化、規(guī)范化程度日益提高，但仍然存在一些不容忽視的問題。(1)信息公開的主體缺乏積極性和主動性。多年來形成的相對封閉的權(quán)力運行機制具有很強的慣性，加之封建思想余毒的影響，使得一些領(lǐng)導干部權(quán)力私有化觀念根深蒂固，他們習慣于權(quán)力封閉運行和“暗箱操作”，習慣于信息內(nèi)部化，不能真正理解信息的權(quán)利歸屬，導致對政務公開工作積極性和主動性不強，缺乏內(nèi)在的使命感和驅(qū)動力。(2)信息公開的內(nèi)容易流于表面化和形式化。這主要表現(xiàn)在兩個方面:一是避重就輕，不少部門公開的信息大部分局限于職能、機構(gòu)設(shè)置、業(yè)務辦理須知等事務性、程序性內(nèi)容，而人民群眾關(guān)心的干部人事權(quán)的行使、資金的使用、重大項目的決策等內(nèi)容難以做到公開透明。二是公開的環(huán)節(jié)少，辦事結(jié)果的公開做得尚可，事前、事中和事后整改的公開較少。誠然，信息公開主要是辦事結(jié)果的公開，但絕不僅僅限于結(jié)果的公開。(3)信息公開的保障機制尚待健全，如缺乏專門的管理機構(gòu)和人員、經(jīng)費沒有專門保障、工作隊伍能力有待加強等。

針對我國信息公開存在的問題，為了進一步完善權(quán)力運行信息公開機制，應著重從以下幾個方面著手:首先，加快信息公開的立法進程。從各國信息公開的實踐看，用政府條例的形式對信息公開進行規(guī)范，層次較低，缺乏權(quán)威性，因此應當加快制定我國的《信息公開法》，擴大信息公開內(nèi)容和范圍，對公示、聽證、會議公開、新聞發(fā)言人等制度從程序上進行規(guī)范。進一步明確信息公開的主體、客體等事項，使公民的知情權(quán)制度化、具體化。同時，對《憲法》的相關(guān)內(nèi)容進行修訂，并制定相應的《隱私權(quán)法》，保護公民隱私權(quán)，規(guī)范信息公開限制的范圍。

其次，完善信息公開的考核評價機制。把信息公開的考核評價納入民主評議政風行風的范圍，納入干部考核體系中，并與黨風廉政建設(shè)責任制的考核相結(jié)合。信息公開的考核評價體系應包括:(1)評價的標準。對信息公開的范圍、內(nèi)容、形式、程序、時間和責任等作出細致、科學的規(guī)定，公開內(nèi)容既要有定性要求，更要有量化標準，并明確每個工作人員的責任。(2)評價的方法。要將群眾評議和組織考核結(jié)合起來，進行定期和不定期考核，同時要結(jié)合部門性質(zhì)和行業(yè)特點，做到各有側(cè)重。(3)評價結(jié)果的使用。要把評價結(jié)果作為部門工作完成情況和干部任職、獎懲的重要依據(jù)，及時向有關(guān)部門提出整改意見并將結(jié)果向社會公開，對評價較差、不合格的部門嚴格進行責任追究，促使各部門不斷增強信息公開的自覺性，提高信息公開的質(zhì)量。

再次，健全信息公開的責任追究機制。(1)完善信息公開責任制度體系。建立健全各部門信息公開責任制度、部門一把手信息公開責任追究制度、政府部門職能處室負責人信息公開連帶責任制度以及具體行為人行政處分及行政賠償制度，并建立信息公開責任向社會通報制度。(2)完善責任追究制度。建立切實可行的責任追究制度，明確各種責任追究的情形、程序以及實行責任追究的主體等，對不認真執(zhí)行信息公開制度或在信息公開工作中弄虛作假的單位領(lǐng)導和責任人，視情節(jié)給予誡勉談話、組織處理和紀律處分，對工作不力、搞形式主義的，要嚴肅批評，限期整改;對弄虛作假、侵犯公民民主權(quán)利、損害公民合法利益、造成嚴重后果的，要嚴肅查處。

最后，完善信息公開的保障機制。(1)不斷完善信息公開的領(lǐng)導體制和工作機制。要在堅持黨委統(tǒng)一領(lǐng)導的基礎(chǔ)上，發(fā)揮人大、政協(xié)在信息公開中的作用，逐步建立以人大為主推進信息公開的工作機制，把推進信息公開作為建設(shè)廉潔、勤政、務實、高效機關(guān)的一項重大任務，列入重要議事日程。黨政主要領(lǐng)導是信息公開的第一責任人，分管領(lǐng)導具體負責，實現(xiàn)信息公開層層負責，逐級落實到部門和個人。(2)健全信息公開的辦事機構(gòu)。建立以人大負責組織協(xié)調(diào)、紀檢監(jiān)察部門負責監(jiān)督檢查、相關(guān)機構(gòu)共同參與的專門機構(gòu)，明確工作責任，完善機構(gòu)職能，確保信息公開工作有序開展。(3)建立資金保障機制。各級財政要設(shè)立信息公開的專項經(jīng)費，為信息公開有序進行提供必要的資金保障。

權(quán)力運行的綜合監(jiān)督機制

堅持用制度管權(quán)、管事、管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽光下運行，是把權(quán)力關(guān)進制度籠子的根本之策。我國現(xiàn)行的權(quán)力監(jiān)督體系，從一開始并沒有按照全面系統(tǒng)的原則和法治原則來設(shè)計，而是根據(jù)實際需要采取的一些應急性措施，是基于事后汲取教訓而構(gòu)建的，常常陷入頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳的被動境地。為了克服現(xiàn)行監(jiān)督機制的流弊，需要構(gòu)建起權(quán)力運行的綜合監(jiān)督機制，綜合運用黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督等各種監(jiān)督方式對權(quán)力的運行進行全過程監(jiān)督。

第一，完善黨內(nèi)監(jiān)督。(1)創(chuàng)建黨風廉政巡查制度。目前在市縣以下沒有巡視機制，對基層干部監(jiān)督缺少一項重要抓手，有時存在監(jiān)督弱化和監(jiān)督不到位問題。為此，可借鑒黨內(nèi)巡視制度的做法，建立黨風廉政巡查制度。江蘇省徐州市在這方面進行了積極探索，并取得了顯著成效。徐州市委、市政府專門出臺《徐州市黨風廉政巡查工作實施辦法》，將縣處級黨政領(lǐng)導班子、黨政“一把手”及班子其他成員作為巡查的主要對象，而黨政“一把手”則作為巡查的重點。④巡查工作要相對獨立，做到明察與暗訪相結(jié)合，并適時開展隱形監(jiān)督。(2)改革黨的各級紀律檢查委員會的領(lǐng)導體制。進一步加強垂直領(lǐng)導的力度，“完善派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理”⑤，既要加強對已派駐機構(gòu)的統(tǒng)一管理和協(xié)調(diào)，又要在適合設(shè)立但還未設(shè)立的地區(qū)和部門設(shè)立派駐機構(gòu)，其業(yè)務工作和領(lǐng)導任職由派出機構(gòu)直接負責，逐步使黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)派駐制成為主要的監(jiān)督形式。江蘇省宿遷市在派駐機構(gòu)統(tǒng)一管理方面進行了大膽探索。該市在市級機關(guān)49個部門全部設(shè)立紀檢組(紀委、紀工委)、監(jiān)察室，派駐紀檢監(jiān)察機構(gòu)全部由市紀委、市監(jiān)察局直接領(lǐng)導和統(tǒng)一管理，實現(xiàn)了對市直單位的全覆蓋。⑥而針對派駐人員工作精力分散、職能難以發(fā)揮，派駐機構(gòu)與駐在部門同體監(jiān)督難以到位，派駐機構(gòu)工作力量薄弱等問題，可借鑒江蘇省無錫市派駐(出)機構(gòu)管理體制改革的經(jīng)驗。該市在保留部門派駐機構(gòu)的基礎(chǔ)上，從納入統(tǒng)一管理的109個紀檢監(jiān)察編制中集中31個，成立5個跨部門派出紀工委(工作室)，并將全市80家市直單位和16家省垂直單位按工作性質(zhì)劃分為五個大口，每個跨部門派出紀工委(工作室)負責一個大口的15～20個部門。部門派駐機構(gòu)和跨部門派出紀工委(工作室)由市紀委統(tǒng)一管理，編制單列。5個跨部門派出紀工委(工作室)集中辦公，人員關(guān)系、后勤保障與駐在部門完全脫離。⑦

第二，加強民主監(jiān)督。(1)強化政協(xié)民主監(jiān)督的地位。在法律制度上對政協(xié)民主監(jiān)督進行規(guī)范，對政協(xié)民主監(jiān)督的組織實施、結(jié)果的運用等進行明確規(guī)定，并明確被監(jiān)督對象對政協(xié)民主監(jiān)督意見不采納或不整改時提請黨委、人大、司法機關(guān)實施監(jiān)督的程序。(2)不斷完善民主監(jiān)督的工作程序。規(guī)范化、程序化是民主監(jiān)督取得成效的保障，因此應根據(jù)新形勢的需要制定具有可操作性的程序規(guī)定，如設(shè)立調(diào)查了解、發(fā)現(xiàn)問題與選定課題、決定特定問題專項調(diào)查的聯(lián)系程序，設(shè)立調(diào)研結(jié)果與提出具體監(jiān)督提案的銜接程序，設(shè)立基層組織日常民主監(jiān)督活動與上級組織監(jiān)督工作的轉(zhuǎn)換程序及專項助理人員的配備程序等。

第三，改進法律監(jiān)督。(1)盡快出臺《公職人員財產(chǎn)申報法》，對申報對象、財產(chǎn)范圍、申報時間、申報程序、申報監(jiān)督等做出明確規(guī)定。從申報對象看，除縣(處)級以上的公務員外，還應當增加法院、檢察院、公安、稅務、證券、工商、海關(guān)等特殊部門的所有公職人員以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政負責人，同時對于非公務員序列的人員如軍事機構(gòu)中的師級以上(含師級)軍官、大中型股份制企業(yè)和中外合資企業(yè)中由政府委派或批準的處級以上(含處級)負責人等，可以參照適用公務員財產(chǎn)申報制度。從申報登記的財產(chǎn)范圍看，必須包括個人收入中的固定收入和非固定收入兩部分，必須包括公務員本人的財產(chǎn)和直系親屬的財產(chǎn)，必須包括財產(chǎn)收入劇增和劇減的變化情況。從申報時間看，應借鑒國外的相關(guān)立法經(jīng)驗，規(guī)定任職申報、每年定期申報、離職申報，從而將職前申報、職中申報和職后申報有機結(jié)合起來。從申報程序看，申報人應按國家統(tǒng)一制定的“公職人員財產(chǎn)申報表”的內(nèi)容和要求如實填寫，并按時將申報表提交給主管機關(guān);申報主管機關(guān)負責接受申報表，并對其進行嚴格審核。從申報監(jiān)督看，要借鑒國際經(jīng)驗，健全處罰措施，加大處罰力度。如果申報不實，或無理由拒絕申報，或查出申報之外的巨額財富，要予以相應的紀律、行政處分，構(gòu)成犯罪的嚴格追究刑事責任。(2)嚴格執(zhí)法，加大處罰力度。現(xiàn)行法律對于腐敗現(xiàn)象的處罰并不重，權(quán)力濫用的代價過低，使得一些權(quán)力行使者抱有僥幸心理。為了維護法律的尊嚴，防止權(quán)力行使者濫用權(quán)力，必須加大對權(quán)力濫用者的處罰力度，立法要嚴、內(nèi)容要全、處罰要狠、量刑要準。只有這樣，法律才能對于權(quán)力的異化和權(quán)力的濫用起到預防和抑制作用。

第四，完善輿論監(jiān)督。(1)推進輿論監(jiān)督的法制化。盡快出臺《輿論監(jiān)督法》及配套的法規(guī)，對新聞出版機構(gòu)及其從業(yè)人員的地位、職責、權(quán)利、義務作出明確規(guī)定，使新聞出版機構(gòu)及其從業(yè)人員的行為真正有法可依;明確輿論監(jiān)督的程序，對輿論監(jiān)督進行規(guī)范，確保監(jiān)督的科學性、合理性和準確性，最大限度地發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用;明確輿論監(jiān)督的保障措施，對嚴重阻撓采訪活動或圍攻毆打記者、非法限制記者人身自由的，要追究其法律責任;明確輿論監(jiān)督和新聞侵權(quán)的界限，對侵害名譽權(quán)的行為作出較為詳細的列舉性規(guī)定。(2)運用新媒體監(jiān)督工具。通過新媒體監(jiān)督權(quán)力運行，既是新媒體發(fā)展、公民參與中的一個新生事物，也是黨風廉政建設(shè)的新形式、新平臺。運用新媒體監(jiān)督權(quán)力運行，對于實現(xiàn)更好的權(quán)力監(jiān)督，已被實踐證明是一種有益并有效的形式。

第五，構(gòu)建權(quán)力運行監(jiān)督的新媒體網(wǎng)絡(luò)平臺并創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)控平臺對接的技術(shù)設(shè)計。一是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計監(jiān)督以及其他形式社會輿論監(jiān)督的相互結(jié)合，促進新媒體與傳統(tǒng)媒體有機結(jié)合，將體制外監(jiān)督引入體制內(nèi)處理的軌道，增強網(wǎng)絡(luò)反腐工作的可控性和可預見性。二是深入研究網(wǎng)絡(luò)公共參與和網(wǎng)絡(luò)輿論形成的規(guī)律，分析曝料(網(wǎng)絡(luò)民間表達及其輸入)、網(wǎng)民評論(網(wǎng)絡(luò)問責議題的形成)、圍觀(輿論壓力的積聚)、責任部門對輿論壓力的反應(政策、行動的輸出)、公布結(jié)果(效果反饋)等不同階段的輿情特點。在此基礎(chǔ)上，完善網(wǎng)絡(luò)輿情信息收集處理機制和輿情研判機制，增強黨政部門在網(wǎng)絡(luò)反腐工作中的自覺意識和主導性。三是研究網(wǎng)絡(luò)公共輿論監(jiān)督體制改革路徑，將網(wǎng)絡(luò)反腐納入規(guī)范化、制度化軌道。建立網(wǎng)絡(luò)舉報受理機制、核查聯(lián)動機制、快速反饋機制、安全管理機制等，確保網(wǎng)絡(luò)舉報制度發(fā)揮效用;整合網(wǎng)絡(luò)反腐資源，將網(wǎng)絡(luò)反腐舉報線索盡可能引導到官方專門平臺，提高網(wǎng)絡(luò)反腐的效率;實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)反腐與現(xiàn)行制度的有機銜接，如加強對群眾監(jiān)督的法律保障、改革新聞媒體管理制度等。

在權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)控機制上，基于“以權(quán)力制約權(quán)力”的思路，研究決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制，實現(xiàn)公共權(quán)力的科學配置，在橫向關(guān)系上實現(xiàn)決策、執(zhí)行與監(jiān)督的分離與制約。在此基礎(chǔ)上，利用現(xiàn)代信息技術(shù)，把電子監(jiān)察、風險預警等科技手段融入廉政風險防控、規(guī)范權(quán)力運行的制度設(shè)計和管理流程之中，實現(xiàn)電子監(jiān)察系統(tǒng)和預警監(jiān)控系統(tǒng)并網(wǎng)運行，將廉政風險、風險分級和防范措施等嵌入業(yè)務運行流程，使權(quán)力行使與電子預警、技術(shù)監(jiān)控、行政監(jiān)察、社會監(jiān)督融為一體。在權(quán)力的外部監(jiān)督機制上，基于“以權(quán)利制約權(quán)力”的思路和權(quán)力運行公開透明的理念，探索在新媒體時代以網(wǎng)絡(luò)新媒體為平臺的社會監(jiān)督與傳統(tǒng)監(jiān)督模式有效對接的社會監(jiān)督機制的創(chuàng)新，為網(wǎng)絡(luò)反腐提供制度化的入口和出口，使其與體制內(nèi)反腐機制良性互動，提高防腐、反腐的科學化水平。

權(quán)力運行的責任追究機制

世界各國反腐倡廉的經(jīng)驗表明，讓權(quán)力與責任相生相伴，是促使權(quán)力規(guī)范運行的有效途徑。建立健全權(quán)力運行的責任追究機制，是加強權(quán)力制約、遏制權(quán)力腐敗的一把“倚天劍”。責任追究機制是特定的問責主體對權(quán)力主體在工作中由于不履行或者不適當履行法定職責，造成重大損失或者惡劣影響而追究責任的制度?！斑@種權(quán)力責任可分為兩種:一種是不作為的責任，即權(quán)力行使者依法應當行使權(quán)力，以實現(xiàn)公眾利益的目標，但沒有行使權(quán)力，因失職而應當承擔的責任;一種是不當行使權(quán)力的責任，即權(quán)力行使者沒有嚴格依法辦事，瀆職、玩忽職守、濫用權(quán)力而應當承擔的責任?！雹嘟⒔∪熑巫肪繖C制，以責任來約束權(quán)力，是對權(quán)力運行進行制約和監(jiān)督的重要方式。當前，必須堅持“有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責，違法要追究”，用創(chuàng)新的精神推進責任追究機制的完善。

第一，探索實行異體責任追究的方法和途徑。與同體責任追究相比，異體責任追究無疑是一種更有效、更符合民主政治要求的責任追究機制。一是加強權(quán)力機關(guān)問責。我國《憲法》明確規(guī)定，各級行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)由人大選舉產(chǎn)生，要對人大及其常委會負責，并且必須接受同級人大及其常委會的監(jiān)督。應建立健全人大對政府進行監(jiān)督，行使審查權(quán)、建議權(quán)和否決權(quán)的方式和運行機制，并建立對行政首長不信任投票制、質(zhì)詢制及彈劾制等，以切實增強人大監(jiān)督問責的手段和力度。二是暢通新聞媒體問責的渠道。加強新聞立法，發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，以法律形式明確規(guī)定新聞媒體的監(jiān)督權(quán)、批評權(quán)、報道權(quán)、調(diào)查權(quán)以及侵權(quán)責任等，為新聞媒體問責提供法律保障。三是完善政協(xié)及民主黨派問責途徑。政協(xié)及民主黨派具有民主監(jiān)督權(quán)，可以通過設(shè)立專門組織形式和專門辦事機構(gòu)實施監(jiān)督與問責，并明確具體的的問責權(quán)力、形式、途徑和程序。四是完善社會公眾問責機制。健全公眾問責的程序，明確規(guī)定問責誰、誰處理、答復時限、處理過程、賠償標準等，確保公眾問責作用的發(fā)揮。

第二，建立健全國家機關(guān)權(quán)責體系。清晰明確的權(quán)責體系是實施問責的前提和基礎(chǔ)。一是明確各級權(quán)力的邊界。理順國家機關(guān)各部門的職責分工，合理劃分黨政之間、中央與地方之間、正副職之間、集體與個人之間的責任和權(quán)限，有針對性地調(diào)整職責分工，減少職能交叉、責任不清、權(quán)責分離現(xiàn)象，形成完整的責任鏈條，并對領(lǐng)導干部應承擔的領(lǐng)導責任作出完備、細致的規(guī)定。二是健全崗位責任。按照“有權(quán)必有責、權(quán)責相統(tǒng)一”的要求，建立健全崗位責任制，將各部門的職責和工作任務、工作目標分解落實到各個崗位和承辦人員，使上下級之間、部門之間、崗位之間的權(quán)責規(guī)范化，并準確界定有關(guān)人員的政治責任、行政責任、法律責任，從而建立真正的責任體系。

第三，制定明確的責任追究標準。各級黨政機關(guān)應制定黨政領(lǐng)導干部責任追究機制的實施細則，對原則性的規(guī)定進行細化，既便于追究責任，也便于被問責對象申訴，同時便于群眾監(jiān)督。在規(guī)定應追究責任的情形時，要按照權(quán)責一致的原則，考慮不同黨政機關(guān)和工作人員的工作內(nèi)容、職責權(quán)限、考評標準的差異，采用定性和定量、原則和具體相結(jié)合的辦法，既盡可能涵蓋全面，使之有普遍的應用性，又體現(xiàn)一定的量化依據(jù)，使之有較強的可操作性。對于責任的認定應當有統(tǒng)一的標準，即以過錯責任原則為主，以違法責任原則、過錯推定責任原則和公平原則為補充，綜合考慮下列因素:(1)是否存在法定職責，對于公職人員來說，履行法定職責是一種義務;(2)問責對象是否有不履行或者不正確履行法定職責的行為;(3)責任人主觀上是否存在過錯;(4)責任行為與損害事實之間是否存在因果關(guān)系。

第四，健全責任追究的救濟制度。應明確責任追究過程中被問責對象申辯的方式和程序，明確被問責對象對責任追究結(jié)果不服申訴的方法、途徑以及對申訴答復不滿意再申訴的方法、途徑，切實保障被問責對象的權(quán)利。同時，應對被問責對象重新任職的方式和程序進行明確，要綜合考慮違紀違法行為的性質(zhì)、應承擔責任的大小、個人對問題的認識以及一貫工作表現(xiàn)等，規(guī)定問責復出的條件和程序。對于有重大過錯并對公共利益造成重大損害的，不予重新任用;對于有輕微過失并未造成公共利益損害且確有較強工作能力的，應嚴格考察后酌情任用。⑨同時，應將被問責對象復出的情況及時向社會公開，消除人們對被問責對象復出的質(zhì)疑。這樣，既能保障被問責對象的權(quán)利，又能保障社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

①［法］孟德斯鳩:《論法的精神》(上冊)，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。

②⑤《中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會文件匯編》，人民出版社2012年版，第26、51頁。

③黎仕勇、馬硯:《論完善我國權(quán)力監(jiān)督體系的幾點設(shè)想——兼論我國的違憲審查制度》，《云南行政學院學報》2004年第3期。

④參見徐州市委、徐州市人民政府《創(chuàng)建黨風廉政巡查機制 著力提高監(jiān)督制約實效》，載江里程編《懲防體系建設(shè)在江蘇·實踐篇》，江蘇人民出版社2011年版，第53～56頁。

⑥參見宿遷市紀委、監(jiān)察局《改革派駐管理體制 創(chuàng)新權(quán)力監(jiān)督機制——宿遷市創(chuàng)新派駐(出)紀檢監(jiān)察機構(gòu)管理體制和監(jiān)督機制的實踐初步成效》，載江里程編《懲防體系建設(shè)在江蘇·實踐篇》，江蘇人民出版社2011年版，第175～177頁。

⑦參見無錫市紀委、監(jiān)察局《改革管理體制完善工作機制提升履職能力——無錫市積極探索派駐(出)機構(gòu)管理體制改革》，載江里程編《懲防體系建設(shè)在江蘇·實踐篇》，江蘇人民出版社2011年版，第44～45頁。

⑧高山:《國家權(quán)力的制約監(jiān)督》，河北人民出版社2005年版，第149頁。

⑨陳黨:《問責法律制度研究》，知識產(chǎn)權(quán)出版社2008年版，第220～221頁。