公共權(quán)力運(yùn)行公開化的公共組織路徑研究*

錢再見

從組織角度考察公共權(quán)力是一個多學(xué)科交叉的研究視角，橫跨社會學(xué)、政治學(xué)和公共管理學(xué)等學(xué)科，它既是學(xué)術(shù)研究的一個熱門領(lǐng)域，也是實(shí)踐部門的一個永恒話題?，F(xiàn)代社會是一個組織化的社會(organizational society)。公共行政管理作為協(xié)調(diào)個人及團(tuán)體的行為而致力于提供公共服務(wù)、達(dá)成公共目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)公共利益的組織性活動，是依賴于公共組織實(shí)施的。因此，組織問題是公共行政研究者和實(shí)務(wù)者必須首先考慮的最為重要的問題。①而權(quán)力是組織和組織過程分析中最為核心的概念，實(shí)際上，組織的過程就是一個權(quán)力運(yùn)作和博弈的過程。在韋伯看來，“社會及其組成部分不是通過契約關(guān)系或者道德一致，而是通過權(quán)力的行使而被聚在一起”的。②諾頓·E．朗則明確提出，權(quán)力是行政管理的生命線。③也正是在這個意義上，本文認(rèn)為，公共權(quán)力是社會公共事務(wù)管理的基礎(chǔ)，而公共權(quán)力的運(yùn)行又是依托于公共組織實(shí)施的，公共行政管理就是公共組織行使公共權(quán)力達(dá)成公共目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)公共利益的過程。但是，公共組織的內(nèi)在張力阻礙了公共權(quán)力的運(yùn)行公開化和公共利益追求。因此，公共權(quán)力運(yùn)行公開化需要借助于組織變革的路徑才能得以實(shí)現(xiàn)。

公共權(quán)力運(yùn)行的公共組織基礎(chǔ)

所謂公共權(quán)力，是指在公共管理的過程中，由政府官員及其相關(guān)部門掌握并行使的，用以處理公共事務(wù)、維護(hù)公共秩序、增進(jìn)公共利益的權(quán)力。從本源上講，公共權(quán)力來源于人民。公共權(quán)力的運(yùn)行過程實(shí)際上就是把權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制應(yīng)用到經(jīng)濟(jì)、社會公共事務(wù)的管理之中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)、社會目標(biāo)。政府等公共組織是公共權(quán)力運(yùn)行的主要載體。公共組織就是擁有法定的或授予的公共權(quán)力的所有公共部門實(shí)體，以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會公共利益為目的，基于公共權(quán)力管理社會公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。公共組織應(yīng)包括政府與非營利組織。

第一，公共組織是公共權(quán)力運(yùn)行的載體。公共權(quán)力本是公民的共同權(quán)力，為全體公民共同所有。根據(jù)人民主權(quán)理論的主張，權(quán)力在本質(zhì)上是一種凝聚和體現(xiàn)公共意志(public will)的力量，它的最終本源在于全體公民。但在現(xiàn)實(shí)社會生活中，公共權(quán)力的行使不可能由全體公民來共同行使，而只能由其代表(或委托人)來行使。任何具體的權(quán)力都是由具體的人或組織來行使的權(quán)力，它的主體是明確的，是作為國家和政府權(quán)力機(jī)關(guān)的組織。④從這個意義說，公共組織要么擁有法定的公共權(quán)力，要么擁有由公共權(quán)威部門授予的公共權(quán)力(delegated power)。這種公共權(quán)力與非公共組織中存在的“私權(quán)”有著本質(zhì)的區(qū)別，從其基本內(nèi)涵和屬性來說，在主體上，公共權(quán)力屬于公眾而非某個個人，具有公共性(publicity)，而公共行政管理領(lǐng)域中的公共權(quán)力即使授予某個個人行使，也是依托于公共組織運(yùn)作的。從客體上看，公共權(quán)力指向的是公共事務(wù)(public affairs)，即為了滿足社會全體或大多數(shù)成員的需要，體現(xiàn)其共同利益，讓其共同受益的那類事物，而公共事務(wù)的表現(xiàn)形式則是公共物品與公共服務(wù)，公共物品與公共服務(wù)具有消費(fèi)的非排他性，不能只為供給方單獨(dú)享有，而是要使社會成員普遍受益。從功能上看，公共權(quán)力依托于公共組織運(yùn)作，通過公共資源的分配推動公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和公共服務(wù)的提供，從而為達(dá)成公共目標(biāo)和實(shí)現(xiàn)公共利益服務(wù)。

第二，公共權(quán)力的運(yùn)作是公共組織過程的核心。權(quán)力是組織和組織過程分析中最為核心的概念。⑤從最一般的意義上說，公共權(quán)力就是用于處理公共事務(wù)的權(quán)力，它是公共組織實(shí)施自身職能的前提條件。法國組織社會學(xué)派大師級社會學(xué)家米歇爾·克羅齊耶(Michel Crozier)和埃哈爾·費(fèi)埃德伯格(Erhard Friedberg)在《行動者與系統(tǒng)——集體行動的政治學(xué)》一書中認(rèn)為，一切組織都是作為權(quán)力關(guān)系整體而形成的一種結(jié)構(gòu)，而所有的權(quán)力關(guān)系皆為產(chǎn)生組織的開端。從公共組織內(nèi)部來看，職權(quán)是指被組織正式承認(rèn)的權(quán)力，它主要來自于組織的認(rèn)可，與職位有密切關(guān)系。職責(zé)是指完成任務(wù)所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。權(quán)責(zé)體系指公共組織中各個部門、層次、成員之間若干從屬、并列等相互關(guān)系的確認(rèn)與規(guī)范，它通過權(quán)力和職責(zé)的劃分，保障公共組織各組成部分有序運(yùn)行。所以，公共組織說到底就是一個權(quán)責(zé)體系。只有合理的權(quán)責(zé)劃分，才能保證組織過程的有序運(yùn)行。美國公共管理學(xué)者哈爾·C．雷尼(Hal G．Rainey)認(rèn)為，組織過程包括“確定權(quán)力關(guān)系、決策、評估、溝通、沖突解決方案以及變革和創(chuàng)新”⑥。公共組織行政的推行，在于謀求社會的“公共利益”，以最好的服務(wù)來爭取民眾的擁護(hù)和支持。相比之下，工商組織的目的與動機(jī)，則在于追求“個人利益”，其一切活動與決策以產(chǎn)品價格為決定因素，以賺錢為目的。作為人民主權(quán)的代表者，公共行政管理者的地位亦不同于一般企業(yè)的管理者或經(jīng)營代表。公共行政管理者參與公共政策的制定與執(zhí)行，并根據(jù)社會整體的需要進(jìn)行資源、價值觀以及地位的分配。

第三，公共組織中公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。公共權(quán)力運(yùn)行的組織化內(nèi)在地要求其運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化。誠然，公共權(quán)力具有公共性的本質(zhì)屬性。但是，權(quán)力從來都是一把雙刃劍。公共權(quán)力一經(jīng)產(chǎn)生，就成為一種具有自我膨脹屬性且難以駕馭的力量，并且具有以警察、監(jiān)獄、軍隊(duì)這些暴力型工具為后盾的暴力強(qiáng)制性。從強(qiáng)制力量的性質(zhì)看，強(qiáng)制力是在不顧及施加對象是否情愿的情況下強(qiáng)迫對方服從一定意志的力量。它是人為施加的阻礙與強(qiáng)迫，其本質(zhì)是單方面的強(qiáng)加。⑦這些暴力強(qiáng)制性固然是“必要的惡”，沒有它們的存在，公共權(quán)力的裁判權(quán)很難實(shí)現(xiàn)，公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益的功能也就無從談起。但是，權(quán)力的濫用又必然是以民眾權(quán)利為對象，以損害民眾利益為代價的。因此，公共權(quán)力的有限性也是其基本屬性，對公共權(quán)力進(jìn)行約束和限制便是公共權(quán)力運(yùn)行的必然邏輯，而公共權(quán)力運(yùn)行的公開化則是約束和限制公共權(quán)力的基本要件。公共組織正是因?yàn)樾惺构矙?quán)力，就必須受到全社會的監(jiān)督，其一舉一動都必須接受來自輿論或公眾的批評和監(jiān)督，其所作所為必須是公開的、透明的。公共組織的活動如政策制定與執(zhí)行、公共預(yù)算與財政管理、公共人力資源管理、公共資源的分配和使用等，都必須在法律的規(guī)范下依照法定程序行動。目前世界上許多國家設(shè)立的“陽光法案”、公務(wù)人員的財產(chǎn)申報制度、重大公共工程的公開招標(biāo)制度，其目的就是為了對公共組織權(quán)力運(yùn)行實(shí)行嚴(yán)密監(jiān)督，使公共組織運(yùn)作不損害公共利益。

公共權(quán)力運(yùn)行公開化的組織障礙因素分析

公共權(quán)力的產(chǎn)生源于人類的理性選擇。在現(xiàn)代高度組織化的社會中，公共權(quán)力運(yùn)行總是依托于公共組織實(shí)現(xiàn)的。而組織作為協(xié)調(diào)的一種途徑，必須建立一個權(quán)力體系。⑧如前文所述，公共權(quán)力運(yùn)行的組織化內(nèi)在地要求其運(yùn)行的公開化，即實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力運(yùn)行的制度化、規(guī)范化、程序化。然而，現(xiàn)代國家的公共組織都是官僚制或曰科層制組織，這種傳統(tǒng)的官僚制組織由于片面追求效率、權(quán)力集中和權(quán)力擴(kuò)張而與公共權(quán)力運(yùn)行公開化存在內(nèi)在張力。

1．公共權(quán)力公共性與組織效率的張力

政府等公共組織的行政管理權(quán)力是政治權(quán)力的一個分支，行政權(quán)力與立法權(quán)、司法權(quán)一起構(gòu)成政治權(quán)力，而行政管理權(quán)力本身則是一種功能性權(quán)力，它是政府機(jī)關(guān)擁有的處理社會公共事務(wù)的法定權(quán)力，具有公共性，致力于實(shí)現(xiàn)社會公共利益。公共權(quán)力的公共性本應(yīng)透過公共組織管理的公共性來體現(xiàn)，然而，組織管理長期存在追求“效率優(yōu)位”的沖動，即效率被置于優(yōu)先和至高無上的地位。⑨對于組織效率的追求極易導(dǎo)致組織中的集權(quán)?！敖M織理論之父”馬克斯·韋伯在19世紀(jì)中葉就提出了著名的官僚集權(quán)組織理論，他認(rèn)為，任何一種組織都是以某種形式的權(quán)力為基礎(chǔ)的，權(quán)力可以消除混亂，維持秩序，從而保證組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)?！霸O(shè)有官僚行政管理班子的合法性統(tǒng)治”⑩則是最理想的組織結(jié)構(gòu)，是組織的純粹形式。行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中強(qiáng)調(diào)，“巨大的權(quán)力和不受限制的自由處置權(quán)限在我看來似乎是承擔(dān)責(zé)任的不可缺少的條件。”威爾遜主張實(shí)行行政集權(quán)是基于效率、責(zé)任等多方面考慮的，他認(rèn)為:“如果一個人為了保持其職務(wù)，必須取得公開而且真正的成功……他的權(quán)力越大，他就越不可能濫用此種權(quán)力，他就會更加受到鼓舞，更加頭腦清醒和更加被這種權(quán)力所激勵?！?

但是，“權(quán)力”，正如霍布斯所認(rèn)為的，“是獲得未來任何明顯利益的當(dāng)前手段(present means to obtain some future apparent good)”?，公共組織中的公共權(quán)力若被用于片面追求效率，則極易滑向非公開化運(yùn)行的軌道，并導(dǎo)致其違背公共性原則。因?yàn)?，公共?quán)力的效率取向可以成為集權(quán)的借口，如公共決策過程中的暗箱操作，與利益集團(tuán)共舞，排斥公眾參與，綁架專家論證，并進(jìn)而借助于權(quán)力的暴力強(qiáng)制性，使其具有凌駕于一切之上的客觀條件，這些客觀條件提供了濫用公共權(quán)力的基礎(chǔ)，從而導(dǎo)致公共權(quán)力失去公共性，成為個人或者某些群體牟取私利的工具。

2．組織層級制與民主參與的張力

馬克思主義認(rèn)為，國家是階級社會的歷史現(xiàn)象，是階級分化的產(chǎn)物，是階級統(tǒng)治的工具。國家的一個特點(diǎn)“是公共權(quán)力的設(shè)立，這種公共權(quán)力已經(jīng)不再直接就是自己組織為武裝力量的居民了”?。厄內(nèi)斯特·曼德爾認(rèn)為，在階級社會里，這種權(quán)力為統(tǒng)治階級所壟斷，這種壟斷以社會分工的形式表現(xiàn)出來，即“專門從事勞動的大多數(shù)人”與“掌管社會的共同事務(wù):勞動管理、國家事務(wù)、司法、科學(xué)、藝術(shù)”等的少數(shù)人之間的分工。?在公共組織中，這種分工的結(jié)果就是組織層級制，即權(quán)力分層、職務(wù)分等的科層體系。

嚴(yán)格的權(quán)威分層體系使得官僚組織內(nèi)部等級森嚴(yán)，很容易出現(xiàn)官僚化，即權(quán)力被少數(shù)人所壟斷的現(xiàn)象。美國社會學(xué)家戴維·波普諾認(rèn)為，官僚制“會導(dǎo)致寡頭政治——由極少數(shù)人統(tǒng)轄這個組織。這樣的危險總是存在，經(jīng)濟(jì)政治和社會權(quán)力將高度集中于那些最重要組織中處于最高位置的少數(shù)人手中”?。實(shí)際上，官僚組織的權(quán)力是操縱在極少數(shù)高層決策者手中的，廣大組織成員卻缺少參與。韋伯自己也意識到了這一問題，他說:“在較大的團(tuán)體中，在無組織的群眾意義上的‘民’永遠(yuǎn)沒有自己進(jìn)行過‘管理’，而是被管理，只不過是變換選擇進(jìn)行統(tǒng)治的行政領(lǐng)導(dǎo)者們的方式，以及他或者更正確地說:他在當(dāng)中達(dá)到其他人員通過所謂的‘公眾輿論’能夠?qū)π姓芾砉ぷ鞯膬?nèi)容和方向施加影響的程度。在這里所指的意義上的‘民主化’，并非必然會增加被統(tǒng)治者積極參與有關(guān)的社會實(shí)體內(nèi)部的統(tǒng)治。”?相反，由于組織中的上層在行使權(quán)力的過程中缺乏來自下層的監(jiān)督，使得權(quán)力上層有可能利用職權(quán)壓制民主。

在歷史上，民主概念是從被統(tǒng)治者的“法律平等”的觀念中產(chǎn)生的。這一概念還引申出了更為深遠(yuǎn)的要求，即(1)阻止封閉性的“官員等級”的形成，以利于普遍能有機(jī)會擔(dān)任官職;(2)使統(tǒng)治的暴力最低限度化，以利于“公眾輿論”的影響范圍盡可能地擴(kuò)大。這樣，民主就陷入了同由它而產(chǎn)生的官僚體制化傾向的矛盾之中。韋伯本人對這一問題并未回避，甚至在解決官僚制與民主制的關(guān)系問題時，“也不帶任何情緒色彩”。?韋伯認(rèn)為，官僚階層是掌握著社會公共權(quán)力的社會集團(tuán)，他們可以為社會的目的使用這一權(quán)力，也可以為了他們私人的目的使用他們手中的權(quán)力。也就是說，官僚階層會破壞官僚組織中的民主原則。但是，他并不認(rèn)為民主制可以超越官僚制?！皩f伯來說，民主制行政(democratic administration)只能運(yùn)用于地方組織或成員有限的組織……他和威爾遜一樣，沒有把民主制行政看作是取代官僚制行政的有活力的選擇?！?可以說，官僚制集權(quán)與民主制行政的內(nèi)在沖突與張力在韋伯的思想體系中是始終存在的。

3．公共權(quán)力的公共責(zé)任與組織碎片化的張力

亨利·法約爾早在20世紀(jì)初就描述了責(zé)任和權(quán)力的關(guān)系，在其主要代表作《工業(yè)管理與一般管理》一書中論述了14條管理原則，其中第二條就是“權(quán)力與責(zé)任”，他認(rèn)為:“權(quán)力就是指揮和要求別人服從的權(quán)利。在一個領(lǐng)導(dǎo)者身上，應(yīng)把屬于職能規(guī)定的權(quán)力，和由于自己的智慧、博學(xué)、經(jīng)驗(yàn)、精神道德、指揮才能、所作的工作等決定的個人權(quán)力區(qū)分開來。作為一個出色的領(lǐng)導(dǎo)者，個人權(quán)力是規(guī)定權(quán)力的必要補(bǔ)充。人們在想到權(quán)力時不會不想到責(zé)任，即執(zhí)行權(quán)力時的獎懲。責(zé)任是權(quán)力的孿生物，是權(quán)力的當(dāng)然結(jié)果和必要補(bǔ)充。凡權(quán)力行使的地方，就有責(zé)任……在行使權(quán)力中應(yīng)用獎懲是良好管理的基本條件?！?

但是，如果組織沒有整體協(xié)同地管理關(guān)鍵業(yè)務(wù)流程，組織就會出現(xiàn)碎片化。在職能部門、崗位以及信息系統(tǒng)之間會有一連串復(fù)雜的傳遞(交接棒)，而每一次傳遞都可能出錯、延誤以及產(chǎn)生不必要的服務(wù)成本。組織碎片化甚至造成部門區(qū)隔、權(quán)力博弈和利益沖突，出現(xiàn)“公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，權(quán)力利益法制化”的格局，進(jìn)而導(dǎo)致權(quán)責(zé)不清，公共責(zé)任意識淡薄，公共權(quán)力運(yùn)行偏離公共性、公正性和公開化軌道，違背公共利益價值取向。

組織的公共權(quán)力可以表現(xiàn)為一系列的職位及其權(quán)力、權(quán)利和責(zé)任，但是這些職位和責(zé)任的最終載體是作為公共組織成員的個人。這些個體使得公共組織不斷運(yùn)轉(zhuǎn)，發(fā)揮應(yīng)有的效能。因此，個人和組織是公共權(quán)力現(xiàn)實(shí)力量的推動者。當(dāng)然，人們對于權(quán)力的追逐本無可厚非，英國思想家羅素在他的名著《權(quán)力論》中就說過:“愛好權(quán)力，猶如好色，是一種強(qiáng)烈的動機(jī)，對于大多數(shù)人的行為所發(fā)生的影響往往超過他們自己的想象?！彼J(rèn)為:“在人類無限的欲望中，居首位的是權(quán)力欲和榮譽(yù)欲。”?在組織社會學(xué)的法國學(xué)派看來，組織中的“權(quán)力”是指一方在與另一方的關(guān)系中獲得對己有利的交換條件的能力，或者說，是參與交換和協(xié)商的能力。作為一種人類的建構(gòu)，從根本上說組織與之打交道的就是權(quán)力。正是權(quán)力的組織安排、權(quán)力的規(guī)則、權(quán)力的馴化，使得人們進(jìn)行合作成為可能。然而，組織活動是一種艱難實(shí)施的活動，假如組織在努力遏制經(jīng)驗(yàn)意義上的“自然”權(quán)力方面走得太遠(yuǎn)的話，那么它將冒這樣一種風(fēng)險:生產(chǎn)人為的權(quán)力到一種無法容忍的程度;假如組織做出的努力不夠充分，那么一種不斷膨脹的特權(quán)迷宮就會得以形成。?

公共權(quán)力運(yùn)行公開化的組織路徑選擇

既然公共權(quán)力運(yùn)行需要依托于公共組織而實(shí)施，那么公共權(quán)力運(yùn)行公開化必然需要借助于組織變革的路徑才能得以實(shí)現(xiàn)。公共權(quán)力公開化運(yùn)行的公共組織路徑主要包括回歸公共組織的公共性原則、推進(jìn)公共組織的結(jié)構(gòu)性變革以及重塑公共組織的責(zé)任性機(jī)制。

1．回歸公共組織的公共性原則

一般意義上的公共性就是指政府等社會公共組織所擁有的公共權(quán)力的公共性，而公共權(quán)力的公共性說到底就是公共權(quán)力運(yùn)行的公開化。公共權(quán)力的公共性本質(zhì)決定了公共組織在其權(quán)力運(yùn)作過程中必須回歸公共性原則。首先，公共組織作為擁有法定的或授予的公共權(quán)力的組織實(shí)體，不論是政府部門組織(包括公共企業(yè))，抑或是第三部門組織，都應(yīng)該始終堅持公共性的組織目標(biāo)，即追求、實(shí)現(xiàn)和維護(hù)公共利益，不能片面追求效率而犧牲公共性的價值取向。美國行政學(xué)家帕特麗夏·W．英格拉姆(Patricia Wallace Ingraham)認(rèn)為:“有許多理由說明為什么政府不同于私營部門。最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是所追求的唯一目的，還存在其他目標(biāo)……在世界許多國家中，公共組織是‘最后的依靠’。它們正是通過不把效率置于至高無上的地位來立足于社會?！?其次，公共組織行使公共權(quán)力過程應(yīng)公開化。公共權(quán)力的“公共性”意味著公開性(publicness)，阿倫特指出:“‘公共’一詞表明了兩個密切聯(lián)系卻又不完全相同的現(xiàn)象。它首先意味著，在公共領(lǐng)域中展現(xiàn)的任何東西都可為人所見、所聞，具有可能最廣泛的公共性。對于我們來說，展現(xiàn)——即可為我們、亦可為他人所見所聞之物——構(gòu)成了存在?！?公共性也因而決定了公共組織中權(quán)力運(yùn)行過程的公開化，如果用阿倫特公共領(lǐng)域理論框架來解釋，即意味著公共領(lǐng)域中公民的積極參與，因此，也必然要求公共組織中的信息公開。第三，公共性原則決定了對公共組織權(quán)力運(yùn)作結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督評價的公共性。傳統(tǒng)的公共組織以效率為原則，因而需要構(gòu)建一個封閉的系統(tǒng)，以減少組織發(fā)展的變量和不確定性，提高組織的理性程度。公共性原則決定了公共組織權(quán)力運(yùn)作過程和結(jié)果的公開化。在哈貝馬斯那里，公共性表現(xiàn)為一種意見，這種意見是私人借助于報紙等媒介形成的，以批判和監(jiān)督公共權(quán)力機(jī)關(guān)為目的。資源依賴?yán)碚摵托轮贫戎髁x的提出，使人們注意到組織問題的研究不能只局限于組織本身，而必須考慮到組織所嵌入的環(huán)境和網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，使公共組織成為真正的“開放系統(tǒng)”。不僅公共組織的決策權(quán)需要基于公共協(xié)商(public deliberation)而公開化運(yùn)行，其評價權(quán)、監(jiān)督權(quán)也需要公開化運(yùn)作。由于公共權(quán)力本身具有膨脹性和擴(kuò)張性，一旦突破權(quán)力的邊界，就可能混淆各種權(quán)力的關(guān)系，排斥民主、公正和自由，導(dǎo)致越權(quán)、違約和侵權(quán)等現(xiàn)象。因此，必須合理界定公共權(quán)力邊界，對于管得過多、過寬的高度集中的權(quán)力，應(yīng)通過“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制”，以避免因事權(quán)相同、利益相同而使監(jiān)督失效。

2．推進(jìn)公共組織的結(jié)構(gòu)性變革

美國著名管理學(xué)家、諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者赫伯特·A．西蒙(Herbert Alexander Simon)曾經(jīng)說過，有效地開發(fā)社會資源的第一個條件是具備有效的組織結(jié)構(gòu)。有效的組織結(jié)構(gòu)，使組織成員有明確的任務(wù)分工、清晰的責(zé)任和權(quán)力，能夠調(diào)動和激發(fā)組織成員的積極性，能夠組織內(nèi)部各單位、各層級、各部門有效地運(yùn)用人力、物力、財力，合理地配置資源，以最小的投入獲得最大的效益，充分發(fā)揮公共組織的整體效能，提高公共組織管理效率。1952年，美國行政史學(xué)家德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)預(yù)言在未來社會，“韋伯主義下的官僚機(jī)構(gòu)將會被更加民主、靈活的組織取代，盡管這些組織更加復(fù)雜，規(guī)模更大”?。沃爾多稱這樣的社會為“后官僚制的(postbureaucratic)”社會。那么，后官僚制下的公共組織需要進(jìn)行怎樣的結(jié)構(gòu)性變革并進(jìn)而促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行公開化呢?

首先，建構(gòu)扁平化組織(flat organizations)，通過分權(quán)、授權(quán)和賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)參與式治理(participatory governance)。20世紀(jì)60年代，沃倫·G．本尼斯(Warren G．Bennis)也曾預(yù)言“官僚制的終結(jié)”，他認(rèn)為，官僚制雖不會馬上消失，但其變革的趨勢不會改變。本尼斯還對組織變革的趨勢進(jìn)行了大膽的預(yù)測，如授權(quán)、扁平化等。在《臨時社會》一書中，他創(chuàng)造了“特設(shè)性組織”(ad-hocracy)這個詞，以取代過度僵化的官僚制組織。組織結(jié)構(gòu)扁平化是指管理層次的減少和管理幅度的擴(kuò)大。傳統(tǒng)的金字塔型組織結(jié)構(gòu)層次繁多，信息傳遞速度緩慢，導(dǎo)致決策速度大大降低?，F(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展為組織扁平化提供了重要的功能支持，使組織中層管理人員上通下達(dá)的功能在很大程度上被現(xiàn)代大容量的通訊技術(shù)所替代。對紛繁復(fù)雜而又瞬息萬變的現(xiàn)實(shí)世界，公共組織的高層領(lǐng)導(dǎo)者往往不能及時準(zhǔn)確地把握，只有那些身臨其境的底層員工才能得到第一手資料，了解第一線的實(shí)情。因此，這樣的組織就不能像傳統(tǒng)的直線制組織(line organizations)那樣一切都得聽從于上司的安排、控制和命令，一切都得照章辦事，他們必須有一定的自主權(quán)(autonomy)和自由裁量權(quán)(discretion)來處理突發(fā)性的事件。官僚制阻礙了民主制應(yīng)有的權(quán)力擴(kuò)散與分享，通過公共組織的重構(gòu)和權(quán)限結(jié)構(gòu)的調(diào)整，以民主制控權(quán)官僚制，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的公開化運(yùn)行。

其次，建立彈性化組織(flexible organizations)，通過協(xié)作、學(xué)習(xí)和創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)公共組織的有效治理。彈性化組織一般具有“扁平化”的組織結(jié)構(gòu)和開創(chuàng)性的工作方式，強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)協(xié)作、組織學(xué)習(xí)和管理創(chuàng)新，注重組織的公共關(guān)系建設(shè)和公眾形象塑造。典型的彈性化組織包括委員會制、自我包含的組織結(jié)構(gòu)、矩陣式組織、跨越功能的團(tuán)體及網(wǎng)絡(luò)組織等。彈性化組織設(shè)計在于克服傳統(tǒng)科層組織的弊端，致力于打破本位主義和終身制，消解組織之間因相互扯皮而造成的雙輸。B．蓋伊·彼得斯(B．Guy Peter)在《政府未來的治理模式》一書中指出，雖然政府永久性仍然有其吸引力，但是在主張彈性治理的人眼里，恒久不變的政府結(jié)構(gòu)卻是有效治理的障礙。公共組織的彈性化有利于組織中的參與、協(xié)商及公共權(quán)力運(yùn)行的公開化，有很重要的管理和政策意義，但是正如彼得斯所認(rèn)為的，公共組織在公共義務(wù)、責(zé)任和回應(yīng)方面的意義卻更為重大。經(jīng)濟(jì)效率固然是政府應(yīng)該追求的價值之一，而彈性(尤其在任用制度方面)卻可能不知不覺地?fù)p壞了其他重要的價值。?因此，公共組織的彈性化發(fā)展必須與權(quán)責(zé)、義務(wù)及回應(yīng)性等方面達(dá)成平衡。

第三，建立學(xué)習(xí)型組織(learning organizations)，通過開放、自主和參與，推動公共組織變革。學(xué)習(xí)型組織結(jié)構(gòu)是扁平的，即從最上面的決策層到最下面的操作層，中間相隔層次極少。它盡最大可能將決策權(quán)向組織結(jié)構(gòu)的下層移動，讓最下層單位擁有充分的自主權(quán)，并對產(chǎn)生的結(jié)果負(fù)責(zé)。學(xué)習(xí)型組織最大的特征在于其開放性、分權(quán)、信息分享、對創(chuàng)新的重視等，強(qiáng)調(diào)參與式開放和參與式管理。

當(dāng)然，就公共組織內(nèi)部而言，也必須有一套規(guī)章制度能夠?qū)?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，以確保公共組織的正常運(yùn)行和公共權(quán)力的正確行使。在法治國家里，公共權(quán)力是有限度的，其運(yùn)行必須是公開化的，接受公眾監(jiān)督，不能無限膨脹。公共權(quán)力只能在公共領(lǐng)域內(nèi)發(fā)生作用，而不能侵入市場或社會等私人領(lǐng)域，否則公共權(quán)力就違背了法治的精神，侵犯了私人的權(quán)利，公共權(quán)力的行使就失去了合法性和正當(dāng)性。

3．重塑公共組織的責(zé)任性機(jī)制

公共責(zé)任主要是針對掌握并行使公共權(quán)力的政府等公共部門組織而言的，因而，一方面，這一責(zé)任的基本特征是公共性，另一方面，這一責(zé)任在相當(dāng)程度上等同于公共管理責(zé)任。公共責(zé)任既表現(xiàn)為行為實(shí)施之前的一種職責(zé)(responsibility)，即在行使權(quán)力之前就明確形成權(quán)力所追求的公共目標(biāo);也表現(xiàn)在行為實(shí)施的過程中(answerability)，即自覺接受監(jiān)督;同時，還表現(xiàn)為行為實(shí)施之后的擔(dān)當(dāng)(liability)，即自覺接受評判并對不當(dāng)行為承擔(dān)責(zé)任。

通過責(zé)任性機(jī)制(accountability)追究政府等公共組織的責(zé)任是現(xiàn)代民主政治發(fā)展的結(jié)果，是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力與公共責(zé)任對等的一種制度安排。根據(jù)民主政治理論，政府等公共部門組織的公共權(quán)力源于公眾(public)的讓渡，公眾與政府等公共組織是公共權(quán)力所有者與公共權(quán)力行使者的關(guān)系，公眾行使主權(quán)，政府等公共組織行使治權(quán)，公眾才是公共權(quán)力的所屬主體，政府等公共組織只是公共權(quán)力的行使主體。這即是說，公眾是委托人(principal)、授權(quán)者，政府等公共組織是受托人、代理人(agent)。公眾與公共組織之間的這種委托—代理關(guān)系，需要一個責(zé)任機(jī)制即問責(zé)制來維系。

依托于公共組織而實(shí)施和運(yùn)行的公共權(quán)力必須通過問責(zé)制對其進(jìn)行約束。英國政治思想家約翰·斯圖亞特·密爾(John Stuart Mill)在其《代議制政府》一書中，反復(fù)強(qiáng)調(diào)了權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的原理。他認(rèn)為，如果能夠?qū)?quán)力和責(zé)任統(tǒng)一起來，那就完全可以放心地將權(quán)力交給任何一個人。?那么，如何使問責(zé)制真正成為懸在各類公共組織特別是各級官員頭上的一把“達(dá)摩克利斯之劍”，進(jìn)而促進(jìn)公共權(quán)力運(yùn)行實(shí)現(xiàn)公平、公正和公開呢?

首先，要使政府等公共組織的權(quán)力與職責(zé)實(shí)現(xiàn)公開與透明。公共組織結(jié)構(gòu)層級繁多，各個部門之間的權(quán)力與職責(zé)盤根錯節(jié)，如果不充分明晰，就難以保證公共組織自身的工作效能和公眾的知情權(quán)。實(shí)施權(quán)力清單制度，就是要明晰每個公共組織、每個職位的權(quán)責(zé)，給權(quán)力劃定邊界和限度。若要想公開公共組織的公共權(quán)力，先得知道一個公共組織、一個崗位到底有多少權(quán)力。實(shí)際上，實(shí)施權(quán)力清單制度，不僅是實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力公開化運(yùn)行的基礎(chǔ)，也有利于政府等公共組織擺脫無限責(zé)任與有限能力的沖突和困境。

其次，要使政府等公共組織的辦事程序公開與透明。公共組織的法律觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)法治，主張以“程序性正當(dāng)法律程序”(procedural due process)，保護(hù)個人應(yīng)享有的實(shí)質(zhì)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)公平、公正。政府等公共部門組織的辦事程序是依照相應(yīng)的法律和法規(guī)而確定的，所以，作為一種權(quán)力運(yùn)作方式的辦事程序的公開是政府等公共組織應(yīng)盡的義務(wù)，而了解和利用信息則是個人應(yīng)該享有的知情權(quán)。通過權(quán)力清單制度和辦事程序公開化制度建設(shè)，有利于克服因組織碎片化而造成部門區(qū)隔、權(quán)力博弈和利益沖突，打破“公共權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，權(quán)力利益法制化”的格局。

最后，要使政府等公共組織的決策過程和結(jié)果公開與透明。法蘭西學(xué)派組織分析觀點(diǎn)認(rèn)為，權(quán)力的產(chǎn)生首先基于行動者的“有限理性”，在行動者的彼此交往中，“有限理性”導(dǎo)致行動者的行動對他人來講具有大量的不確定性，這種不確定性為行動者之間的談判、協(xié)商提供了條件，每個人都試圖通過控制他人行動中的不確定性來獲得于己有利的權(quán)力。正因如此，為了維系組織的持續(xù)運(yùn)作，組織試圖通過各種規(guī)則來對處于各種職位上的成員進(jìn)行協(xié)調(diào)和約束。公共組織中的決策權(quán)必須由知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)加以平衡和控制。凡是重大決策事項(xiàng)都要公開征求意見，都要實(shí)行民主科學(xué)決策，避免決策中的“暗箱操作”和“權(quán)力尋租”，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力公開化運(yùn)行，并透過問責(zé)制的落實(shí)，促進(jìn)公共組織決策的質(zhì)量，以達(dá)成公共目標(biāo)，維護(hù)公共利益。［本文受到江蘇省高校優(yōu)勢學(xué)科建設(shè)工程項(xiàng)目、江蘇省高校哲學(xué)社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地項(xiàng)目、南京師范大學(xué)國家“211工程”項(xiàng)目資助］

①Rosenbloom，David H．a(chǎn)nd Robert S．Kravchuk，“Public Administration:Understanding Management”，Politics and Law in the Public Sector，6th Ed．，The McGraw-Hill Companies，Inc．2005，p．141．

②［英］弗蘭克·帕金:《馬克斯·韋伯》，劉東、謝維和譯，四川人民出版社1987年版，第101頁。

③Long，Norton E．，“Power and Administration”，Public Administration Review，1949，9(4)，pp．257 ～264．

④張康之:《探索權(quán)力理論的新概念》，《云南行政學(xué)院學(xué)報》2000年第5期。

⑤Clegg，Steward R．，David Courpasson，and Nelson Phillips，Power and Organizations，Thousand Oaks，CA:Sage Publications，2006，p．1．

⑥Rainey，Hal G．，Understanding and Managing Public Organizations，3rd Edition，San Francisco，CA:Wiley/Jossey-Bass，2003，p．18．

⑦周光輝:《論公共權(quán)力的合法性》，吉林出版集團(tuán)有限公司2007年版，第33頁。

⑧Gulick，Luther，“Notes on the Theory of Organization”，in Luther Gulick and Lyndal Urwick Eds．，Papers on the Science of Administration，New York．Institute of Public Administration，Columbia University，1937，pp．191 ～195．

⑨周志忍:《公共性與行政效率研究》，《中國行政管理》2000年第4期。

⑩［德］馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會》(上卷)，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第242頁。

?Wilson，Woodrow．“The Study of Administration”，Political Science Quarterly，2(2)，1887，pp．197 ～222．

?Thomas Hobbes，Leviathan，London，1651，edited by C．B．Macpherson，Penguin，Harmondsworth，Middlesex，1985，p．53．

?《馬克思恩格斯選集》第4卷，人民出版社1995年版，第171頁。

?《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社1995年版，第756頁。

?［美］戴維·波普諾:《社會學(xué)》，李強(qiáng)等譯，中國人民大學(xué)出版社1999年版，第194頁。

?［德］馬克斯·韋伯:《經(jīng)濟(jì)與社會》(下卷)，林榮遠(yuǎn)譯，商務(wù)印書館1997年版，第306～307頁。

?［英］馬丁·阿爾布羅:《官僚制》，閻步克譯，知識出版社1990年版，第102頁。

?Ostrom，Vincent，A．，The Intellectual Crisis in American Public Administration，2nd Ed．，Tuscaloosa and London:The University of Alabama Press，1989，pp．68 ～69．

?［法］亨利·法約爾:《工業(yè)管理和一般管理》，周安華、林宗錦、展學(xué)仲、張玉琪譯，中國社會科學(xué)出版社1998年版，第24～25頁。

?［英］伯特蘭·羅素:《權(quán)力論——新社會分析》，吳友三譯，商務(wù)印書館1991年版，第3頁。

?［法］米歇爾·克羅齊耶、埃哈爾·費(fèi)埃德伯格:《行動者與系統(tǒng)——集體行動的政治學(xué)》，張月等譯，上海人民出版社2007年版，第52～55頁、“英文版序”第12頁。

?［美］P．英格拉姆:《公共管理體制改革的模式》，載國家行政學(xué)院國際交流合作部編譯《西方國家行政改革述評》，國家冼星海學(xué)院出版社1998年版，第62～63頁。

?［美］漢娜·阿倫特:《人的條件》，竺乾威等譯，上海人民出版社1999年版，第381頁。

?Shafritz，Jay M．，Russell，E．W．，and Christopher P．Borick，Introducing Public Administration，6th Ed．，New York:Pearson Longman，2009，pp．268 ～269．

?Peters，B．Guy，The Future of Governing:Four Emerging Models，Lawrence，Kansas:University Press of Kansas，1996，pp．75～76．

?［英］約翰·S．密爾:《代議制政府》，汪碹譯，商務(wù)印書館1982版，第192頁。