走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 張占斌

走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路

國家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 張占斌

城鎮(zhèn)化是各國實現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律和重要標(biāo)志，是推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“王牌”力量，它能夠為創(chuàng)造巨大的內(nèi)需投資提供動力和空間并更好地改善民生。面對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新問題、新挑戰(zhàn)、新任務(wù)，我們需要走中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路。新型城鎮(zhèn)化道路主要表現(xiàn)為新核心、新理念、新動力、新方式、新格局、新重點等六個“新”。走好新型城鎮(zhèn)化道路，必須正確認(rèn)識城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，結(jié)合中國城鎮(zhèn)化的特殊性，牢固樹立以質(zhì)量為核心的發(fā)展理念，降低城鎮(zhèn)化門檻，建設(shè)包容性城鎮(zhèn)，積極完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，多渠道籌措城鎮(zhèn)化資金，積極深化制度改革。

新型城鎮(zhèn)化;新理念;新動力;新方式

改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化實踐不斷發(fā)展，取得了顯著成績，城鎮(zhèn)化持續(xù)發(fā)展的潛力很大。但我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題，如人口城鎮(zhèn)化滯后于土地城鎮(zhèn)化、半城鎮(zhèn)化問題突出、各種“城市病”日益凸顯，這些問題都嚴(yán)重制約著城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。在這種形勢下，一方面，十八大提出了“新四化”協(xié)調(diào)同步發(fā)展，將新型城鎮(zhèn)化提到了一個全新的高度，引起人們廣泛的關(guān)注。另一方面，社會上也有很多擔(dān)憂和批評，擔(dān)心隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，會導(dǎo)致很多農(nóng)民失去土地，進(jìn)而形成城市貧民階層;擔(dān)心會導(dǎo)致城鎮(zhèn)化大躍進(jìn)和新一輪的造城運(yùn)動。因此，這么一項歷史性的偉大事業(yè)，需要走出一條好的道路，而不是一條壞的道路。什么是一條好的城鎮(zhèn)化道路?怎樣才能走出一條好的城鎮(zhèn)化道路?是擺在我們面前的一個亟須破解的重大課題。

一、為什么要走新型城鎮(zhèn)化道路?

黨的十八大對我國未來發(fā)展進(jìn)行了頂層設(shè)計，如何把頂層設(shè)計和基層創(chuàng)新結(jié)合起來并落實到位，這是全社會普遍關(guān)注的熱點問題。在當(dāng)前錯綜復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢下，靠什么樣的力量來沉著應(yīng)對各種不利因素，保證中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展?這是擺在新一屆政府面前最重要的問題。從國際國內(nèi)看，有些人持悲觀態(tài)度，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)可能面臨著嚴(yán)重的衰退;有些人持謹(jǐn)慎態(tài)度，表示對中國經(jīng)濟(jì)看不明白;我們持審慎樂觀的態(tài)度，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)仍然具有長期健康發(fā)展的潛力，有理由認(rèn)為持悲觀態(tài)度的觀點是站不住腳的。我們的理由主要是:中國的城鎮(zhèn)化正處在加速發(fā)展的關(guān)鍵階段，努力推進(jìn)具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化道路，將為我國贏得比較優(yōu)勢和后發(fā)優(yōu)勢發(fā)揮的空間，新型城鎮(zhèn)化將成為我國現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中的大戰(zhàn)略，是我國全面建成小康社會的強(qiáng)大內(nèi)生動力，是能夠推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“王牌”引擎?？床坏竭@最重要的一點，僅就中國經(jīng)濟(jì)存在的問題而來號脈，只能是“只見樹木，不見森林”，只能是“盲人摸象”。只有充分認(rèn)識新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義，才能明確新發(fā)展階段新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點任務(wù)，有決心和勇氣不失時機(jī)地推進(jìn)改革，完善推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制機(jī)制，妥善解決城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種問題，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)社會的健康發(fā)展。

2010年，我國人均國民總收入為4260美元，首次由“下中等收入”經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧现械仁杖搿苯?jīng)濟(jì)體。2011年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，城鎮(zhèn)常住人口首次超過農(nóng)村人口，我國開始由“鄉(xiāng)村中國”向“城市中國”轉(zhuǎn)變。這兩個“首次”意義重大，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)社會和城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)入了新發(fā)展階段。在新的發(fā)展階段，到2020年我國要全面建成小康社會，到21世紀(jì)中葉新中國成立100周年之際要全面實現(xiàn)現(xiàn)代化，整個國家必將發(fā)生深刻的變革，新型城鎮(zhèn)化也必將擔(dān)負(fù)起更大的歷史責(zé)任。面對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新問題、新挑戰(zhàn)、新任務(wù)，我們認(rèn)為，需要對我國的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)行繼承、調(diào)整和優(yōu)化，走新型城鎮(zhèn)化道路。

(一)城鎮(zhèn)化是各國實現(xiàn)現(xiàn)代化的普遍規(guī)律和重要標(biāo)志。

自17世紀(jì)歐洲工業(yè)革命開啟了人類社會工業(yè)化進(jìn)程以來，城鎮(zhèn)化對人類社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化產(chǎn)生了巨大而深遠(yuǎn)的影響，從根本上改變了世界。世界發(fā)達(dá)國家率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程，就是這些國家城鎮(zhèn)化大發(fā)展、經(jīng)濟(jì)綜合實力提升和國民福利水平進(jìn)步的過程。

1.城鎮(zhèn)化成為推進(jìn)國家現(xiàn)代化發(fā)展的重要引擎。從世界各國城鎮(zhèn)化進(jìn)程來看，一般可劃分為三個階段:城鎮(zhèn)化率在30%以下為初期階段，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位，城鎮(zhèn)化速度比較緩慢;城鎮(zhèn)化率達(dá)到30% ～70%為中期階段，現(xiàn)代工業(yè)基礎(chǔ)基本確立，城鎮(zhèn)化進(jìn)入加速發(fā)展時期;城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%以上為后期階段，城鎮(zhèn)化進(jìn)入平穩(wěn)時期，發(fā)展速度趨緩，部分國家出現(xiàn)“逆城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化帶來了人口的轉(zhuǎn)移與集中、產(chǎn)業(yè)的集聚和城市的擴(kuò)張、社會結(jié)構(gòu)和生活方式的轉(zhuǎn)變，世界發(fā)達(dá)國家成為強(qiáng)國的過程就是其逐步提高城鎮(zhèn)化率的過程。目前，全球城市居民已達(dá)36億人左右，發(fā)達(dá)國家70% ～80%的人口生活在城市，發(fā)達(dá)國家城鎮(zhèn)化率多在70% ～80%，少數(shù)為80% ～90%，個別的達(dá)到100%。世界各國的城鎮(zhèn)化發(fā)展，不僅是人口的簡單聚集，而且是整個社會基本形態(tài)由農(nóng)業(yè)社會向城市社會的轉(zhuǎn)型，是產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長和社會進(jìn)步的晴雨表。正是因為城鎮(zhèn)化具有的特殊重要地位，有理由把城鎮(zhèn)化確定為我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)。

2.城鎮(zhèn)化與工業(yè)化相伴相生并為工業(yè)化發(fā)展提供內(nèi)生動力。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動機(jī)，城鎮(zhèn)化又是工業(yè)化的促進(jìn)器，二者之間是共生互動的關(guān)系。工業(yè)化需要生產(chǎn)要素的集聚狀態(tài)，只有生產(chǎn)活動集中才能降低工業(yè)生產(chǎn)的成本，形成集聚效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)。城鎮(zhèn)化能夠在較小的區(qū)域內(nèi)集聚更多的生產(chǎn)要素，產(chǎn)生規(guī)模效益和分工協(xié)作效益，為工業(yè)化創(chuàng)造有利的條件。城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的必然趨勢，伴隨著服務(wù)業(yè)發(fā)展和科技進(jìn)步，城鎮(zhèn)化又極大地促進(jìn)工業(yè)化不斷提高水平，實現(xiàn)更好的發(fā)展。

3.城鎮(zhèn)化密切了各國合作交流并提升了人類福利水平。眾多的有重要影響力和活力的城市，為人類的發(fā)展提供更加寬闊的舞臺。目前和未來，城市群越來越成為各國競爭合作交流的戰(zhàn)略性平臺，全球城市體系把世界更加緊密地聯(lián)結(jié)在一起，人類福利水平得到提升。城鎮(zhèn)化是人口持續(xù)向城鎮(zhèn)集聚的過程，有助于普及和改善公共服務(wù)，提高民眾教育水平和健康水平。城鎮(zhèn)化拉進(jìn)了民眾與政府的距離，民眾更容易采取集體行動從多方面影響政府，政府也能夠從民眾的意愿中尋找到改善治理的途徑和方法。

4.城鎮(zhèn)化成為政府與市場共同發(fā)揮作用的重要載體。城鎮(zhèn)化需要政府與市場共同發(fā)揮作用，兩個比較優(yōu)勢發(fā)揮好，就有助于城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，反之則容易出現(xiàn)“城市病”。英國是工業(yè)革命的發(fā)源地，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中遭遇過一些嚴(yán)重問題，逐漸形成了以城鄉(xiāng)規(guī)劃為主體的公共干預(yù)政策。美國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程過分依從市場需求，在資源和環(huán)境上付出巨大代價。日本政府在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中發(fā)揮了積極的干預(yù)作用，根據(jù)人多地少和資源匱乏的國情，以較小的社會和環(huán)境代價獲得較高的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度。一些拉美國家的城市化過于強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制，大量農(nóng)民涌入城市，導(dǎo)致過度城鎮(zhèn)化，“城市病”叢生。世界各國城鎮(zhèn)化的一條重要經(jīng)驗是:需要正確發(fā)揮政府和市場兩只手的作用。

(二)新型城鎮(zhèn)化是推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“王牌”力量。

從我國中長期發(fā)展看，在一個農(nóng)業(yè)大國的基礎(chǔ)上推進(jìn)城鎮(zhèn)化，向現(xiàn)代化邁進(jìn)，這是我們的最大國情。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，關(guān)系到“三農(nóng)”問題解決和全面建成小康社會，關(guān)系到國家現(xiàn)代化建設(shè)的全局，城鎮(zhèn)化能夠成為推動我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“王牌”力量，實現(xiàn)以人為本的科學(xué)發(fā)展。

1.新型城鎮(zhèn)化有助于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重點、難點都在“三農(nóng)”。解決“三農(nóng)”問題，根本出路在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)必須發(fā)展工業(yè)，富裕農(nóng)民必須減少農(nóng)民。城鎮(zhèn)化一頭連著工業(yè)化，一頭連著農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，不僅可以有效推進(jìn)工業(yè)化，壯大城市經(jīng)濟(jì)實力，而且可以為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村，為轉(zhuǎn)移吸納農(nóng)村勞動力，促進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，增加農(nóng)民收入，為從根本上解決“三農(nóng)”問題創(chuàng)造條件。信息化能夠武裝工業(yè)化，同時，也覆蓋全社會。

2.新型城鎮(zhèn)化有助于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。近現(xiàn)代以來，各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個普遍規(guī)律是，沿海國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，多從該國沿海地區(qū)開始，然后沿著內(nèi)河向內(nèi)地延伸。中國也存在經(jīng)歷類似情況。改革開放以來，環(huán)渤海、長三角、珠三角等地區(qū)率先開放發(fā)展，在形成外向型經(jīng)濟(jì)格局的同時，也形成了人口經(jīng)濟(jì)集聚程度較高的城市群，有力地帶動?xùn)|部沿海地區(qū)的快速發(fā)展。伴隨著東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和中西部地區(qū)區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的展開，中西部地區(qū)也加快了城鎮(zhèn)化發(fā)展。從更長期的視角看，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，能夠為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更多更大的發(fā)展空間和回旋余地。

3.新型城鎮(zhèn)化有助于經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展。國內(nèi)外發(fā)展的歷史表明，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程，就是不斷推動經(jīng)濟(jì)和社會均衡發(fā)展的過程。理論上看，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅僅是人口的空間遷移，更重要的是社會結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型，以及由此引發(fā)的政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的重大變革。對一個區(qū)域來說，城鎮(zhèn)不僅僅是經(jīng)濟(jì)的中心，更是教育、文化、科學(xué)、藝術(shù)、人才的中心。城鎮(zhèn)化能夠為經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展創(chuàng)造條件，我們必須在經(jīng)濟(jì)社會均衡發(fā)展的層面上來統(tǒng)籌考慮城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

4.新型城鎮(zhèn)化有助于人與自然和諧發(fā)展。我國人口多、底子薄，發(fā)展很不平衡，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的同時面臨人口眾多、資源緊缺、環(huán)境脆弱等問題和矛盾。近些年來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中的區(qū)域資源、能源和環(huán)境約束日趨明顯。這就要求我們在推進(jìn)城鎮(zhèn)化時，時刻關(guān)注如何解決人類不斷增長的需求與自然有限供給能力之間的矛盾問題，處理好城鎮(zhèn)化進(jìn)程與資源開發(fā)、環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，處理好眼前利益和長遠(yuǎn)利益的關(guān)系，促進(jìn)人與自然的和諧發(fā)展，實現(xiàn)美麗中國的發(fā)展。

5.新型城鎮(zhèn)化有助于平衡國內(nèi)國外發(fā)展。世界經(jīng)濟(jì)失衡和再平衡已使我國外貿(mào)出口面臨巨大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)“大進(jìn)大出”的貿(mào)易模式難以為繼，擴(kuò)大內(nèi)需成為未來我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的國家戰(zhàn)略。通過大規(guī)模的人口城鎮(zhèn)化破解收入分配的城鄉(xiāng)差距難題，提高居民收入水平與消費(fèi)能力、培育壯大中等收入階層，進(jìn)而釋放龐大的消費(fèi)需求，是新時期中國實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的客觀要求，將為擴(kuò)大內(nèi)需提供最強(qiáng)大、最持久的內(nèi)生動力。同時，也為世界經(jīng)濟(jì)再平衡提供動力和空間。

(三)新型城鎮(zhèn)化能夠為創(chuàng)造巨大的內(nèi)需投資提供動力和空間。

工業(yè)化創(chuàng)造供給，城鎮(zhèn)化創(chuàng)造需求。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化將是我國最大的內(nèi)需和投資所在，也是我國未來發(fā)展的最重要的比較優(yōu)勢。

1.新型城鎮(zhèn)化將有效刺激需求并提高居民消費(fèi)總水平。目前，城市居民人均生活消費(fèi)支出是農(nóng)村居民的3.6倍，若未來20年城鎮(zhèn)化率每年提高1個百分點，從現(xiàn)在起到2030年，還將有3億農(nóng)民將轉(zhuǎn)為市民，將產(chǎn)生巨量的需求和投資。隨著大量人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，必然會對城市住房、供水、供電、供氣、交通和其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提出新的需求，進(jìn)而衍生出巨大的投資市場。大批農(nóng)民進(jìn)入城市，變農(nóng)民消費(fèi)為市民消費(fèi)，新增人口對教育、文化、體育、公共服務(wù)等提出新的需求，成為拉動經(jīng)濟(jì)和投資的新增長點。只有減少農(nóng)民，才能富裕農(nóng)民。城鎮(zhèn)化的發(fā)展能夠加速農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，有助于推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)率，對增加農(nóng)民收入和提高農(nóng)民消費(fèi)水平具有明顯效果，進(jìn)而使農(nóng)村潛在的消費(fèi)需求變?yōu)楝F(xiàn)實的有效需求。

2.新型城鎮(zhèn)化有助于推動服務(wù)業(yè)發(fā)展并提升服務(wù)質(zhì)量。一方面，城鎮(zhèn)化是服務(wù)業(yè)發(fā)展的重要載體。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅能夠推動以教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等為主要內(nèi)容的公共服務(wù)發(fā)展，也能夠推動以商貿(mào)、餐飲、旅游等為主要內(nèi)容的消費(fèi)型服務(wù)業(yè)和以金融、保險、物流等為主要內(nèi)容的生產(chǎn)型服務(wù)業(yè)的發(fā)展，這都會對勞動力產(chǎn)生持續(xù)的巨大需求。另一方面，城鎮(zhèn)化滯后造成了第三產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中所占比例偏低。通過城鎮(zhèn)化，每年大量的農(nóng)民離開農(nóng)業(yè)崗位而成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)從業(yè)者，實現(xiàn)人口在城鎮(zhèn)的集聚，推動服務(wù)業(yè)發(fā)展，改變城鎮(zhèn)發(fā)展過于依靠增加物質(zhì)資源消耗的現(xiàn)狀，從而實現(xiàn)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變。

3.新型城鎮(zhèn)化有助于拓展就業(yè)空間，解決更多農(nóng)村勞動力就業(yè)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和現(xiàn)代化進(jìn)程的順利進(jìn)行，需要將滯留在農(nóng)村的大量富余勞動力轉(zhuǎn)移到城市的第二和第三產(chǎn)業(yè)，擺脫目前嚴(yán)重失調(diào)的人口城鄉(xiāng)分布格局對國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的制約。積極穩(wěn)妥推進(jìn)城鎮(zhèn)化，通過城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，創(chuàng)造新的就業(yè)領(lǐng)域和勞動力需求，提高吸納農(nóng)村富余勞動力的能力。同時，又會帶動農(nóng)村第二和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，拓展農(nóng)村就業(yè)空間。

(四)新型城鎮(zhèn)化有助于提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量并更好地改善民生。

改革開放以來我國城鎮(zhèn)化取得了舉世矚目的成就，但也存在一些問題，主要是城鎮(zhèn)化還落后于工業(yè)化的發(fā)展，病態(tài)城鎮(zhèn)化問題急需解決，新型城鎮(zhèn)化有助于提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量并更好地改善民生。

1.積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是盡快改變我國城鎮(zhèn)化滯后狀態(tài)的迫切要求。無論是從城市化與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互關(guān)系，還從國際比較的角度，我國城鎮(zhèn)化水平都是滯后的。城鎮(zhèn)化滯后會導(dǎo)致聚集經(jīng)濟(jì)損失，影響城市功能的發(fā)揮;會限制農(nóng)業(yè)剩余勞動力流動和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，阻礙城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的一元化進(jìn)程;會抑制消費(fèi)和投資增長，導(dǎo)致內(nèi)需不足;會阻礙第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整;會加劇資源破壞和環(huán)境污染，不利于可持續(xù)發(fā)展。為了避免城鎮(zhèn)化滯后帶來的負(fù)面效應(yīng)，必須積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，改變城鎮(zhèn)化滯后狀態(tài)。

2.積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)人口與土地同步城鎮(zhèn)化的迫切要求。新型城鎮(zhèn)化實質(zhì)上是人口和土地同步城鎮(zhèn)化的過程。但在過去我國城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，卻出現(xiàn)了土地的城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象，也就是土地非農(nóng)業(yè)化了，而人口并沒有隨之非農(nóng)業(yè)化。一些地方政府在以地生財?shù)睦骝?qū)動下，盲目拉大城市建筑框架，亂批亂占土地，熱衷于擴(kuò)大城區(qū)，增加開發(fā)區(qū)，土地利用十分粗放。一些地方政府人為地、機(jī)械地將非城市地區(qū)劃入城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口并入城鎮(zhèn)人口，導(dǎo)致城鎮(zhèn)人口規(guī)模在短期迅速增加。特別是一些地方以農(nóng)村土地屬集體所有為名，不與農(nóng)民協(xié)商就強(qiáng)占和亂占農(nóng)戶的承包地，損害農(nóng)民的合法權(quán)益。這些矛盾和問題，都迫切需要解決。

3.積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是促進(jìn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的迫切要求。由于受經(jīng)濟(jì)資源稟賦結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段差異的影響，我國的城鎮(zhèn)化在國家層面和區(qū)域?qū)用娑即嬖谥缓侠硇院头菂f(xié)調(diào)性。一方面，與我國區(qū)域發(fā)展不平衡相聯(lián)系，城鎮(zhèn)人口呈現(xiàn)出更多向東部地區(qū)和大城市集中的現(xiàn)象，中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯偏低，拉大了區(qū)域之間的發(fā)展差距。另一方面，在一個區(qū)域內(nèi)部，大中小城市布局不合理，中小城市人口密度較低，加劇了大中小城市發(fā)展的非均衡性。

4.積極穩(wěn)妥推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化是保障和改善民生的迫切要求。在現(xiàn)有公共財政體系下，新增城鎮(zhèn)人口由于身份、城鎮(zhèn)化時間的差異而出現(xiàn)了社會福利的固化和部分城鎮(zhèn)人口的社會福利游離于城市社會保障體系之外。典型的例子是1.6億的農(nóng)村人口雖已在空間上實現(xiàn)了由農(nóng)村向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，成為城鎮(zhèn)常住人口，身份上由農(nóng)民變成了第二、第三產(chǎn)業(yè)的從業(yè)人員和主力軍，但他們無法獲得與城鎮(zhèn)居民相同的國民待遇，他們的生產(chǎn)和生活仍處在城鎮(zhèn)的邊緣化狀態(tài)，面臨著戶籍、居住、醫(yī)療、社會保障、子女入學(xué)等一系列問題，這種城鎮(zhèn)內(nèi)部的“二元結(jié)構(gòu)”現(xiàn)象需要引起我們的高度重視。我們需要通過新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展破解城鄉(xiāng)和城市內(nèi)部“雙二元結(jié)構(gòu)”，切實保障和改善民生。

二、新型城鎮(zhèn)化道路“新”在何處?

針對城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各類問題，十八大提出城鎮(zhèn)化要與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路，為我國未來城鎮(zhèn)化提出了新的要求。概括來說，我國新型城鎮(zhèn)化道路主要表現(xiàn)為六個“新”，即:新核心、新理念、新動力、新方式、新格局、新重點。

(一)新核心:以人為核心，要圍繞為人服務(wù)展開。

我們強(qiáng)調(diào)的新型城鎮(zhèn)化，是以人為核心的城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移的發(fā)展過程，同時也是城市先進(jìn)的生產(chǎn)方式和文明的生活方式向農(nóng)村普及的過程。城鎮(zhèn)化的實質(zhì)是農(nóng)民生產(chǎn)方式的現(xiàn)代化和生活方式的文明化，是讓農(nóng)民進(jìn)城共享現(xiàn)代化發(fā)展成果的過程。所以城鎮(zhèn)化的核心是以人為本，一切都應(yīng)該是為了城鄉(xiāng)居民工作更好、生活更好。城鎮(zhèn)化需要建設(shè)更多發(fā)達(dá)繁榮的城市，但城鎮(zhèn)化不是“房地產(chǎn)化”、“造城運(yùn)動”，必須以人為核心。

我們過去的城鎮(zhèn)化由于對人重視不夠，造成了土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的分離。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會專家估計，21世紀(jì)以來國內(nèi)城市的建成區(qū)面積擴(kuò)張了50%，而城鎮(zhèn)人口只增加了26%，也就是說，我國土地城鎮(zhèn)化的速度比人口城鎮(zhèn)化的速度快了近1倍。城市發(fā)展越來越大，進(jìn)城人員越來越多，但真正享受城鎮(zhèn)發(fā)展成果的人卻增加不多。從常住人口看，到2012年，我國城鎮(zhèn)化率已達(dá)到52.6%，但從戶籍人口看，城鎮(zhèn)化率只有35%，多達(dá)2.5億的進(jìn)城務(wù)工人員并沒有享受到城鎮(zhèn)居民應(yīng)有的待遇。數(shù)億人生產(chǎn)方式已經(jīng)非農(nóng)化，生活方式已逐漸城市化，但身份依然是農(nóng)業(yè)的，長期處在非農(nóng)非城、半農(nóng)半城的狀態(tài)，游離于鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)之間。新型城鎮(zhèn)化要從根本上改變以往發(fā)展見物不見人的弊端，要圍繞為人服務(wù)而展開，要牢固樹立以人為本的思想。這里的“人”，不僅僅指進(jìn)城務(wù)工人員，也包括還在農(nóng)村生活和過去在城里工作生活的人。首先，降低城鎮(zhèn)準(zhǔn)入門檻，促進(jìn)進(jìn)城務(wù)工人員盡快融入城市成為市民，要真正解決進(jìn)城務(wù)工人員的身份和待遇問題，使他們在城市真正站住腳，長期穩(wěn)定下去，變?yōu)槌擎?zhèn)居民。其次，要通過城鎮(zhèn)化減少農(nóng)民，為留在農(nóng)村的農(nóng)民致富創(chuàng)造條件，同時用城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果反哺農(nóng)村，改善農(nóng)民生活。再次，協(xié)調(diào)好新進(jìn)城人員和城鎮(zhèn)原居民的利益，不能為了新進(jìn)人員的利益損害原居民的利益，要通過發(fā)展達(dá)到共贏。

(二)新理念:更加注重包容發(fā)展，使所有人群共享城鎮(zhèn)化發(fā)展成果。

更加注重包容發(fā)展就是要使城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來的利益和好處，惠及所有人群，特別是弱勢群體。這就需要逐漸打破城鄉(xiāng)二元體制和城鎮(zhèn)內(nèi)部因體制造成的機(jī)會、權(quán)利等不平等狀況。為城鄉(xiāng)和城鎮(zhèn)居民提供均等的機(jī)會和平等的權(quán)利，改變城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)人員身份、待遇、權(quán)利等方面的差異。

首先，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。原有的城鎮(zhèn)化模式重城鎮(zhèn)發(fā)展，輕農(nóng)村，甚至不惜犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益發(fā)展城市，導(dǎo)致發(fā)達(dá)的城市與凋敝的鄉(xiāng)村并存。新型城鎮(zhèn)化不以犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益為代價，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破除城鄉(xiāng)二元制度，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，形成以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。其次，要破除目前戶籍與福利合一的社會管理制度，逐漸實現(xiàn)城市財政支出和公共產(chǎn)品提供對所有居民無差別、全覆蓋。要逐漸使進(jìn)城務(wù)工人員與城鎮(zhèn)居民在子女教育、社會保障、住房、養(yǎng)老、社會管理等方面享有均等的待遇和權(quán)利，使二代農(nóng)民工能夠更快更好地融入城鎮(zhèn)。再次，要逐步提高城鎮(zhèn)的承載能力，為進(jìn)城務(wù)工人員提供更多的機(jī)會和更好的環(huán)境。要積極完善城鎮(zhèn)的功能，改善人居環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，著力提高宜居生活水平。要激發(fā)中小城市和小城鎮(zhèn)的活力，注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增加就業(yè)。同時，提高城市管理水平，解決好交通擁堵、住房緊張、環(huán)境惡化等“城市病”，不斷提高城市容納和承載能力，使更多的人享受到城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果。

(三)新動力:“四化”統(tǒng)籌推動，形成促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的合力。

新型城鎮(zhèn)化要堅持走新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”協(xié)調(diào)互動，同步推動的道路。推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。

從國際經(jīng)驗和我國實際情況看，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)，城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提，并帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是基礎(chǔ)。推進(jìn)城鎮(zhèn)化，要靠夯實“三農(nóng)”基礎(chǔ)來支撐。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展滯后于城鎮(zhèn)化，不僅影響農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，還會削弱城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的基礎(chǔ)。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要把保障國家糧食安全作為首要目標(biāo)。工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的發(fā)動機(jī)，城鎮(zhèn)化是工業(yè)化的促進(jìn)器，城鎮(zhèn)化必須有產(chǎn)業(yè)和市場支撐。在某種意義上講，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化是一個硬幣的兩個面，二者以工業(yè)化為龍頭相伴而行、相互促進(jìn)的統(tǒng)一發(fā)展，具有很強(qiáng)的同步性，城鎮(zhèn)化率和工業(yè)化率一般呈正相關(guān)關(guān)系。城鎮(zhèn)化發(fā)展要處理好與工業(yè)化的關(guān)系，如果工業(yè)化超前，城鎮(zhèn)化滯后，就會使得工業(yè)發(fā)展缺乏市場和條件，從而拖工業(yè)化的后腿，無法實現(xiàn)發(fā)達(dá)的工業(yè)化。如果工業(yè)化滯后，城鎮(zhèn)化超前，則會形成“過度城鎮(zhèn)化”，帶來嚴(yán)重的“城市病”。城鎮(zhèn)化是信息化的主要載體，信息化是城鎮(zhèn)化的提升機(jī)。城鎮(zhèn)化對信息化具有推動作用，而信息化對城鎮(zhèn)化具有帶動作用。城鎮(zhèn)化能夠為信息化的發(fā)展提供廣闊的發(fā)展空間，為信息產(chǎn)業(yè)提供需求，使信息化在城鎮(zhèn)里發(fā)揮作用。信息化能夠提升和整合城鎮(zhèn)功能，使城鎮(zhèn)功能和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化，帶動城鎮(zhèn)化向更高級的城鎮(zhèn)化邁進(jìn)。

(四)新方式:融入生態(tài)文明，建設(shè)人與自然和諧的美麗中國。

新型城鎮(zhèn)化是將生態(tài)文明融入全過程，實現(xiàn)人口、經(jīng)濟(jì)、資源和環(huán)境相協(xié)調(diào)，建設(shè)生態(tài)文明的美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展的城鎮(zhèn)化。這里有三層意思:一是在城鎮(zhèn)化發(fā)展方式上，要融入生態(tài)文明的理念;二是在城鎮(zhèn)化的建設(shè)過程中，始終遵循生態(tài)文明建設(shè)的要求，符合生態(tài)文明的指標(biāo)要求;三是融入生態(tài)文明的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是一種人與自然相和諧的發(fā)展，是一種可持續(xù)的發(fā)展。

首先，無論是在城鎮(zhèn)化建設(shè)的總體規(guī)劃中，還是在城鎮(zhèn)化的大中小城市(鎮(zhèn))、產(chǎn)業(yè)、能源結(jié)構(gòu)等布局中都要植入生態(tài)文明的理念，從頂層設(shè)計開始就要考慮人與自然、人與社會、人與人之間的和諧發(fā)展。其次，在城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，要把生態(tài)文明指標(biāo)融入其中。要適應(yīng)綠色化、低碳經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)、資源節(jié)約、環(huán)境友好、可持續(xù)發(fā)展的要求，必須做到集約、智能、綠色、低碳，把城市建設(shè)成為環(huán)境優(yōu)美宜人、公共服務(wù)健全、文化氛圍濃厚、社會和諧穩(wěn)定、生活方便舒適的“宜居城市”。再次，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的目的是建設(shè)生態(tài)文明的城鎮(zhèn)，建設(shè)美麗中國。要從根本上改變目前許多城市面臨的土地、空間、能源、水資源、環(huán)境嚴(yán)重透支、難以為繼的境況，改變目前嚴(yán)重污染的狀況，既要金山銀山，又要青山綠水。做到能夠滿足當(dāng)代人的需要，又不影響后世子孫的需要。

(五)新格局:以主體功能區(qū)規(guī)劃為指導(dǎo)，形成科學(xué)的新城鎮(zhèn)布局。

新型城鎮(zhèn)化要改變以往城市無序發(fā)展的局面，要在主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，在全國范圍內(nèi)重新進(jìn)行城鎮(zhèn)布局，形成全國城鎮(zhèn)新格局。中國雖然地域廣闊，但各地區(qū)自然環(huán)境和資源條件差別很大，有些地區(qū)適宜人類居住，發(fā)展的基礎(chǔ)比較好，適合城鎮(zhèn)發(fā)展。有些地區(qū)自然環(huán)境差，水土資源承載能力弱，不適合城鎮(zhèn)發(fā)展。從現(xiàn)在的布局來看，部分地區(qū)的開發(fā)力度比較高，生產(chǎn)、生活用地的失衡嚴(yán)重影響到人們的生活質(zhì)量。另外，城鎮(zhèn)工業(yè)用地比例偏高，工業(yè)用地比例達(dá)到了26%，有的城市甚至超過50%。而且，這個趨勢還在延續(xù)。因此，要進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃布局。

主體功能區(qū)指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ龋瑢⑻囟▍^(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。根據(jù)全國整體發(fā)展規(guī)劃及各地具體情況，我國國土空間按開發(fā)方式分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。以主體功能區(qū)規(guī)劃為指導(dǎo)進(jìn)行城市重新布局有利于合理調(diào)整優(yōu)化城市群格局，促進(jìn)人口分布、經(jīng)濟(jì)布局與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)。要在空間布局上以城市群為主體形態(tài)，大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。一是在空間布局上以城市群為主體形態(tài)，突出城市群的輻射帶動作用;二是大、中、小城市與小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重發(fā)展的因地制宜;三是城市承載能力增強(qiáng)，突出的是城市的綜合能力建設(shè)。

(六)新重點:制度等軟件建設(shè)重要性更加凸顯，釋放改革紅利。

城鎮(zhèn)化不僅是一個城市建設(shè)開發(fā)的過程，而是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，會帶來經(jīng)濟(jì)和社會深刻的變化。以往我們推進(jìn)城鎮(zhèn)化重點放在城市建設(shè)上，通過攤大餅，修馬路、蓋高樓，大搞城市建設(shè)，見物不見人，積累了許多問題。新型城鎮(zhèn)化以人為核心，要解決人的問題，今后推進(jìn)的重點和中心將會逐漸從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)移到制度、體制等軟件建設(shè)和改革上。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，必須更加重視“改革的推動力”。釋放城鎮(zhèn)化所蘊(yùn)含的巨大內(nèi)需潛力，為中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展給予持久的動力，需要加快消除制約城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙。需要加強(qiáng)制度的頂層設(shè)計，統(tǒng)籌謀劃和大力推進(jìn)戶籍制度、土地制度、社會保障、財稅金融、行政區(qū)劃等方面的改革。逐步剝離附加在戶籍上的福利待遇，健全戶籍制度和居住證制度有效銜接的人口管理制度。探索實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模，與農(nóng)業(yè)專業(yè)人口落戶數(shù)量相掛鉤的政策。建立可持續(xù)的城市公共財政體系和投融資機(jī)制，為實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)、常住人口全覆蓋和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金保障。要通過財稅金融體制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的激勵機(jī)制。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，一定要沖破行政區(qū)劃的壁壘，有些地方可以進(jìn)行互相調(diào)整。

三、新型城鎮(zhèn)化道路怎樣才能走得更好?

走新型城鎮(zhèn)化道路，必須正確認(rèn)識城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，結(jié)合中國城鎮(zhèn)化的特殊性，牢固樹立以質(zhì)量為核心的發(fā)展理念，降低城鎮(zhèn)化門檻，建設(shè)包容性城鎮(zhèn)，積極完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局，多渠道籌措城鎮(zhèn)化資金，積極深化制度改革。

(一)牢固樹立以質(zhì)量為核心的發(fā)展理念。

城鎮(zhèn)化速度與質(zhì)量協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵在于提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量。從當(dāng)前的情況看，城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入以推進(jìn)深度人口城鎮(zhèn)化為特征、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的新階段，提高城鎮(zhèn)化需要處理好以下幾個方面的問題:一是要以人為本，妥善解決城市病問題。要提供與城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適宜的基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)，優(yōu)先解決城鎮(zhèn)人口的就業(yè)、安居、教育、醫(yī)療、交通等問題，提高城鎮(zhèn)居民生活質(zhì)量。二是要轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)發(fā)展模式，提升城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力。要加強(qiáng)城鄉(xiāng)不同類別的空間管制，大力推進(jìn)低碳生態(tài)城市建設(shè)，促進(jìn)城鎮(zhèn)集約緊湊發(fā)展;要圍繞提升城鎮(zhèn)發(fā)展軟實力，加快城鎮(zhèn)服務(wù)功能建設(shè);要加強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合管理，建立統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、高效、合理的城鎮(zhèn)管理體制，提高城鎮(zhèn)管理服務(wù)水平。三是要加強(qiáng)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。要適應(yīng)新型工業(yè)化的要求，積極探索新型城鎮(zhèn)化道路和模式;要積極探索工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的機(jī)制、途徑和方法，妥善解決“三農(nóng)”問題。四是要建立城鎮(zhèn)化發(fā)展評價體系，確保城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。科學(xué)制定城鎮(zhèn)化質(zhì)量評價指標(biāo)體系，將城鎮(zhèn)化質(zhì)量納入政績考核、重大事項督查范圍，強(qiáng)化城鎮(zhèn)化在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的作用。

(二)降低城鎮(zhèn)化門檻。

要通過提供均等化的公共服務(wù)，降低農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工和落戶條件和成本，將符合條件的進(jìn)城務(wù)工人員轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)人口。一是要適當(dāng)降低農(nóng)民工落戶條件，允許符合條件的農(nóng)民工市民化。根據(jù)城市的規(guī)模和綜合承載能力，以就業(yè)年限、居住年限和城鎮(zhèn)社會保險參加年限為基準(zhǔn)，各類城市制定公平、公正的農(nóng)民工落戶標(biāo)準(zhǔn)。二要堅持房地產(chǎn)調(diào)控不動搖，引導(dǎo)房地產(chǎn)市場健康發(fā)展和房地產(chǎn)價格理性回歸，堅決抑制高房價。同時，積極完善多層次、多元化的住房保障體系，逐步提高保障性住房在城鎮(zhèn)住房供給中的比重。三要積極建立和完善城鄉(xiāng)一體的公共服務(wù)體系。要逐步在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的教育、就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老、住房、基本生活保障等公共服務(wù)體系。要適應(yīng)農(nóng)民工高流動性要求，盡快實現(xiàn)社會保險權(quán)益可順暢轉(zhuǎn)移、接續(xù)。四是要加快教育和醫(yī)療體制改革，切實解決城鎮(zhèn)居民在教育和醫(yī)療方面的難題。此外，提高農(nóng)民工的就業(yè)能力和收入水平也等同于降低了城鎮(zhèn)化門檻。

(三)建設(shè)包容性城鎮(zhèn)。

建設(shè)包容性城鎮(zhèn)，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展在經(jīng)濟(jì)、社會、治理、文化等領(lǐng)域的均衡與統(tǒng)一，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)發(fā)展過程公平與效率的內(nèi)在一致，強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)不同主體發(fā)展權(quán)利的同質(zhì)均等性。首先，建設(shè)包容性城鎮(zhèn)的關(guān)鍵在于建設(shè)高水平的公共服務(wù)體系。其中，公共服務(wù)的普惠化、均等化是完善公共服務(wù)體系的核心問題。其次，遵循城鎮(zhèn)化的社會系統(tǒng)內(nèi)生的運(yùn)行規(guī)律，逐步減少乃至完全消除主導(dǎo)城鎮(zhèn)化過程的“人治”色彩，以法治原則處理經(jīng)濟(jì)、政治、社會、法律之間不協(xié)調(diào)和系統(tǒng)失衡問題。再次，逐步消除不利于包容性發(fā)展的一切排斥性制度體系，促進(jìn)農(nóng)民工等城鎮(zhèn)外來人口的城市接納與融合，使包括農(nóng)民工在內(nèi)的城市貧困階層享有事實上的平等權(quán)利。

(四)積極完善城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局關(guān)系到城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向，是中國現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。要在國家現(xiàn)代化戰(zhàn)略布局框架下，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，認(rèn)真研究制定我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的中長期規(guī)劃和綜合性的政策措施。要合理確定大中小城市和小城鎮(zhèn)的功能定位、產(chǎn)業(yè)布局、開發(fā)邊界，形成基本公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施一體化、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化新格局。特別是要遵循城市發(fā)展的客觀規(guī)律，考慮不同規(guī)模和類型城鎮(zhèn)的承載能力，以大城市為依托，以中小城市為重點，合理引導(dǎo)人口流向和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，逐步形成輻射作用大的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)科學(xué)布局，加快構(gòu)建和完善“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。科學(xué)規(guī)劃城市群內(nèi)各城市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，強(qiáng)化中小城市產(chǎn)業(yè)功能，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)公共服務(wù)和居住功能。積極挖掘現(xiàn)有中小城市發(fā)展?jié)摿?，?yōu)先發(fā)展區(qū)位優(yōu)勢明顯、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)的中小城市。

(五)多渠道籌措城鎮(zhèn)化資金。

中國農(nóng)民數(shù)量特別龐大、農(nóng)民城鎮(zhèn)化的總成本特別高，如何有效籌措城鎮(zhèn)化所需的巨額資金，是提高城鎮(zhèn)化必須解決重大問題。要多種渠道籌措城鎮(zhèn)化資金，除了各級政府加大投資之外，還應(yīng)該鼓勵農(nóng)民集資建城，也可以采取批租土地、有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)、合理分配使用土地增值收益、合資開發(fā)、發(fā)行債券、投資入股、貸款等多種形式和途徑，實行各種優(yōu)惠政策，吸引和籌集更多包括公有、民有、外資和農(nóng)民的資金，用于城鎮(zhèn)化。

由于農(nóng)民工市民化是當(dāng)前城鎮(zhèn)化的重點，所以現(xiàn)在有效籌措城鎮(zhèn)化資金重點要解決的是，農(nóng)民工市民化的資金來源或者說農(nóng)民工市民化的成本應(yīng)該由誰承擔(dān)的問題。應(yīng)該由誰來支付這個成本呢?自然不能主要由農(nóng)民工支付，因為農(nóng)民工的收入已經(jīng)很低，既無力支付，也不合理。當(dāng)然，也不能由城市居民承擔(dān)，因為這種成本開支不是由城市居民引起的。因此，農(nóng)民工市民化的成本，除了雇傭農(nóng)民工的企業(yè)要支付一部分之外，主要應(yīng)該由各級政府支付，農(nóng)民工自身也要直接支付一部分。因為只有權(quán)責(zé)利對等，制度才公平、合理、有效。農(nóng)民工的低工資給企業(yè)帶來低成本、高收入，企業(yè)應(yīng)該對農(nóng)民工一視同仁，給予城市職工同等的工資福利待遇，而且農(nóng)民工市民化還能解除農(nóng)民工的后顧之憂，安心、穩(wěn)定地在企業(yè)工作，滿足企業(yè)對勞動力特別是熟練勞動力的需求，緩解或消除“民工荒”現(xiàn)象，所以企業(yè)應(yīng)該支付一部分農(nóng)民工市民化的成本。企業(yè)支付農(nóng)民工市民化成本，主要是一部分職工技能崗位培訓(xùn)、社會保障和在城市居住的費(fèi)用。

從表面上來看，農(nóng)民工市民化的成本主要不由農(nóng)民工支付，似乎也不合理，但從實質(zhì)上來看，農(nóng)民工市民化的成本只是名義上主要由各級政府和企業(yè)支付，實際上主要還是由農(nóng)民工自己支付的。因為政府和企業(yè)支付的農(nóng)民工市民化成本的資金來源主要是農(nóng)民工創(chuàng)造的價值。領(lǐng)著低工資的農(nóng)民工給企業(yè)創(chuàng)造了大量的利潤，支付一部分農(nóng)民工市民化成本，只不過是減少一點利潤而已。當(dāng)然企業(yè)也不能支付太多，否則企業(yè)利益受損，不利于增加投資和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。而且，政府支付只是名義上的，實際上是由農(nóng)民工間接支付的。因為，政府在這方面支付的資金，可以主要來源于由農(nóng)民工創(chuàng)造的價值轉(zhuǎn)化而來的利潤和稅收。在政府支付的農(nóng)民工市民化成本中會有一部分來自工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的資金，也是對以往農(nóng)民對工業(yè)發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)和犧牲的必要補(bǔ)償，或者說是對農(nóng)民過去創(chuàng)造的價值的返還。

總而言之，農(nóng)民工市民化所需資金的來源或籌集渠道，主要包括政府的財政支出、土地增值收益、雇傭農(nóng)民工的企業(yè)的支出、農(nóng)民工的直接支付和農(nóng)民工轉(zhuǎn)讓承包地所得的補(bǔ)償。政府的錢應(yīng)用在刀刃上、關(guān)鍵點上，社會保障就是刀刃、城鎮(zhèn)化就是關(guān)鍵，政府現(xiàn)在特別需要加大這方面的投入，能夠取得一舉多得的效果。至于現(xiàn)在政府花錢很多的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，應(yīng)該更多地鼓勵民間投資。

(六)積極深化制度改革。

城鎮(zhèn)化是一系列公共政策的集合，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展離不開體制機(jī)制創(chuàng)新。我國過去30多年城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展與體制創(chuàng)新密不可分，存在的矛盾和問題也與體制機(jī)制的不完善直接相關(guān)。今后一段時期推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須把深化體制改革放在十分突出的位置，尤其需要在土地制度、戶籍制度、就業(yè)制度和社會保障制度等重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行突破。如深化戶籍制度改革，必須以去利益化、城鄉(xiāng)一體化、遷徙自由化為目標(biāo)和方向，在中央的統(tǒng)一規(guī)劃下，剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度之中的其他二元制度，整體推進(jìn)。深化土地管理制度改革，一要按照有利于明確和保護(hù)土地物權(quán)的思路，虛化所有權(quán)，強(qiáng)化承包權(quán)，建立以承包權(quán)為核心的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度;二要嚴(yán)格界定公益性用地和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn);三要在不觸碰18億畝耕地紅線的前提下，放開農(nóng)村集體建設(shè)用地上市交易，保護(hù)農(nóng)民成為農(nóng)村集體用地交易主體地位，使農(nóng)村集體建設(shè)用地與城市建設(shè)用地真正實現(xiàn)同地、同權(quán)、同價，形成集體用地和國有建設(shè)用地的土地供應(yīng)雙軌制;四要制定科學(xué)的土地利用總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，建立土地節(jié)約集約利用優(yōu)惠政策，提高土地利用集約度。深化財稅金融體制改革，一要建立健全公共服務(wù)能力，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)供給的責(zé)任，推進(jìn)建立包括農(nóng)民工在內(nèi)的基本公共服務(wù)體系;二要加大中央財政轉(zhuǎn)移支付力度，逐步提高中央財政在義務(wù)教育、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等基本公共服務(wù)支出中的比重;三要加快地方稅收體系建設(shè)，培育穩(wěn)定的地方收入來源，加快開征房產(chǎn)稅，增強(qiáng)地方政府提供基本公共服務(wù)的能力;四要合理確定土地出讓收入在不同主體間的分配比例，將政府土地出讓收入納入公共財政進(jìn)行管理，提高土地出讓收入的使用效率，減少地方政府對土地財政的依賴;五要根據(jù)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)性質(zhì)的不同，建立多元化、多渠道的資金供給模式。此外，還要通過加快市鎮(zhèn)體制改革，提高社會管理能力，加快形成設(shè)置科學(xué)、布局合理、功能完善、集約高效的行政管理體制。

［1］李克強(qiáng):《協(xié)調(diào)推進(jìn)城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略選擇》，載于《行政管理改革》2012年第11期。

［2］馬凱:《轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路》，載于《國家行政學(xué)院》2012年第5期。

［3］簡新華、黃錕:《中國城鎮(zhèn)化水平和速度的實證分析和前景預(yù)測》，載于《經(jīng)濟(jì)研究》2010年第3期。

［4］陸銘等:《城市規(guī)模與包容性就業(yè)》，載于《中國社會科學(xué)》2012年第10期。

［5］樊綱、武良成:《城鎮(zhèn)化:一系列公共政策的集合》，中國經(jīng)濟(jì)出版社2010年版。

［6］張占斌:《推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化的基本思路和體制機(jī)制》，載于《中國經(jīng)濟(jì)時報》2012年11月15日。

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